垂直领导体制与检察权独立

垂直领导体制与检察权独立垂直领导体制与检察权独立 司法公正是人类法制建设中永恒的追求 而司法独立是保 障司法公正的必要前提 这已成为世界各国公认的基本法治原 则 1985 年联合国大会批准的 关于司法机关独立的基本原则 中规定 各国应保证司法机关的独立 并将此项原则正式载入 其本国的宪法或法律之中 尊重并遵守司法机关的独立 是各 国政府机关及其他机构的职责 我国 宪法 第 131 条也对 司法独立作了原则性的规定 人民检察院依照法律规定 独立行 使检察权 不受行政机关 社会团体和个人的干涉 但是独立 行使检察权的现实与现代法制中司法独立的合理性标准之间存 在着两方面的差距 一是制度层面 即使在立法上做出了声明 和宣言式的规定 制度保障问题亦未解决 二是实践层面上 现实与设想的差距更为突出 笔者在此力图通过对我国现 行的检察机关领导体制上的各种理念障碍进行分析 从变革观 念入手 使司法独立获得真正的生命力 一 对检察机关领导 体制的理性反思 现行 宪法 及 人民检察院组织法 规定 人民检察院在领导体制上实行上级领导下级 最高人民检察院 领导地方各级人民检察院及专门人民检察院 这种规定表面上 看实行的是一重领导 但事实上 根据正在运行的各种法规 规章及政策规定 目前我国检察机关的领导体制难以定论 名 曰直接领导 实则管家太多 上级管指标 党委管纱帽 政府 管钱袋 人大管选票 具体表现在 一是检察权力地方化 长期以来 我们国家按行政区划设置地方各级检察院 司法管 辖区从属于行政管辖区 检察院对地方行政机关存在着机构 人员和经费等依附关系 使设在行政辖区内的国家检察机关 实际上成为 地方检察机关 处于当地政府下属的一个执法部 门的地位 造成了管人的不管事 管事的管不了人的不合理现 象 不少部门和领导出于地方或个人的利益 利用手中管人 管钱 管物的权力直接干预检察工作 而检察机关亦往往出于 自身生存发展的需要 不得不委曲求全 二是检察活动功利化 由于目前检察机关的经费是由各级财政负担 因此地方财政收 入的差异成为影响检察系统内部各地区经费保障不均衡的关键 因素 于是 一些检察机关在地方政府创收指标和自身利益驱 动的双重制约下 违心地将办案与创收联系起来 使得检察权 不得不向行政权妥协 三是检察官管理体制的行政化 我国几 千年来沿袭着以行政权为核心的管理模式 导致构建我国检察 体制时也沿用了行政化的体制 诸如检察官的职务 级制 晋 升 奖惩 工资 待遇等都参照行政机关公务员管理 特别是 检察人员的录用 不仅要参加行政机关组织的公务员考试 而 且要经过公务员管理机构的审批 执行着一套标准的行政人员 录用程序 四是检察机关内部管理的行政格式化 具体表现在 其一 上下级检察院之间的行政化 例如疑难复杂案件向上级 院请示 汇报 上级院对具体案件的批复 决定 实际上也是 一种行政性指令 其二 检察院内部管理的行政化 各级检察 长作为检察机关的最高首长 对党务 队伍 业务等承担第一 责任 院内设机构负责人 在自己管辖部门内 也扮演同样角 色 其三 检察机关办案决策过程的行政化 目前检察机关实 行的批案制度就是这种决策行政化的典型 这种建立在行政等 级秩序上的批案制度 其弊端集中体现在 有案件决定权的人 不直接审查案件 而直接承办案件的检察官又没有最后决定权 即便是现行的主诉检察官 其职权范围内作出的决定 同样会 受到检察长 检察委员会一定程度上的制约 二 实行垂直领 导体制的必要性 鉴于以上论及的现行检察机关领导体制与当今 的检察实践不相适应的状况 笔者建议实行省级以下检察机关 垂直领导体制 以确保检察机关独立 公正 高效地履行法律 监督职能 其理由 一是实现依法治国的需要 党的 xx 大已 正式提出我国要实行依法治国的方略 依法治国的核心就是法 律至上 依法办事 要实现这一点 作为国家法律监督机关的 检察机关 肩负着维 制统一的神圣任务 能否充分正确地履 行职能是关键 二是司法独立的要求 作为实现国家司法权的 组织 应该以独立的物质保障和地位保障来抗衡来自立法机关 行政机关的各种干预 确保司法独立这一原则的实现 在垂直 领导体制下 检察机关的真正 管家 只有一个 那就是上级院 从而可以摆脱地方保护主义的束缚和干扰 避免个别地方党政 领导插手办案的现象 远离类似 查办某级干部需某级党委讨论 批准 这样不合法理的 地方保护制度 的制约 使检察机关能真 正独立行使检察权 确保司法公正 三是入世的要求 加入 wto 后 检察工作肯定会遇到前所未有的困难和问题 随着进 出口贸易活动的增加 与外贸相关的纠纷案件会进一步增多 如何适用我国法律 参照国际惯例和公约处理涉外案件 给检 察工作提出了新的课题 而 wto 三大基本原则 透明度 平等 和市场准入 要求国外企业与国内企业一样享受国民待遇 检 察机关只有摆脱对各级行政的依附 才能防止地方保护主义的 干扰 从而平等地为境内注册的所有企业 包括各种形式的外 资企业提供良好的法治环境 四是充分发挥监督职能的保证 对其人生活有控制权 就等于对其意志有控制权 如果检察 院在人 财 物上从属于或受制于行政机关 在行使检察权时 就不得不考虑方方面面的关系 这势必会影响检察监督职权的 有效实施 三 完善检察机关领导体制的构想 增强检察机关 的独立性是社会发展的趋势 为此 无论是大陆法系还是英美 法系国家及俄罗斯都有相关规定 英国议会 1985 年通过了犯罪 起诉法 设定了独立统一检察机关 它以中央检察长为首长 实行全国一体化且分层管理的原则 为了确保这种独立得以实 现 检察机关财政独立 其经费由议会独立掌管 其它发达国 家也大体如此 笔者认为 在我国实行检察机关垂直领导体制 既有法律依据 也有实践基础和 参考经验 我国 宪法 第 136 条和 人民检察院组织法 第 10 条第二款的规定 就是实行直接领导的法律依据 条文中 的 领导 工作 字样 不能狭隘地理解为 领导 业务工作 前文已经谈到 若没有管理人财物的权力 领导者是无法真正 实现领导权的 所以说 领导 工作 应理解为 全面领导 才切 合实际 才能真正体现领导关系 另一方面 新中国成立后 我国曾于 1949 年 1954 年两次实行过垂直领导体制 有自己 的实践基础和成功经验 同时 我们可以借鉴其他系统 如工 商 税务 海关 和其它国家检察机关实行垂直领导体制的操 作运行程序和制度 具体构想是 1 实行检察系统内部的垂 直领导 摒弃双重领导体制 下级检察机关只对上级检察机关 负责 并接受同级人大的必要监督 最高人民检察院检察长对 xx 全国人大及中共中央负责 地方各级党政部门无权干预检 察机关的工作 检察机关内部实行党组领导下的检察官负责制 2 实行检察机关的财政独立 创立两级检察事业专项经费 xx 全国人大每年应独立核算检察机关的经费 中央级是由最 高人民检察院根据自身实际需要与财政部门会审后提出年度预 算方案 报全国从大常委会审议决定 责成 xx 财政部门按期专 项给付 地方级由各省级检察院根据本省级区划内的三级检察 机关的实际需要 在与财政部门会审后提出年度预算方案 报 该省级人大常委会审议决定 责成省级财政按期专项给付 再 由各省级院由上而下按既定预算方案逐级分配该项经费 从而 防止地方政府借经费问题干预检察机关工作 3 推行检察 官工作责任制 检察长及检委会的领导应更多地体现业务指导 并确保检察官的职务保障权 工资待遇权 人身 住所不受侵 犯等应有职权 最终达到使检察官在工作中能够公正履行自己 职责的目的 4 检察机关实行分类管理 将业务部门和综合 部门相互剥离 把现有人员按照检察官 检察书记官 检察行 政官 司法警察计 4 个序列进行分类管理 选拔一批素质高 业务精的骨干人员进入检察官序列 要研讨和试行地区资深检 察官断案权威制 资深检察官可不受年龄限制 从而促进检察 队伍整体素质的提高 5 实行检察人员良性互动 检察人员 的录用 任免应坚持 党管干部 的原则 遵循 组织法 和 检察官法 规定的程序进行 要采取公开选拔 轮岗交流 实绩考核 民主评议等各种方式强化检察官的职业素质与专业 技能 促进检察机关自身良性的纵向人才流动 上级院检察官 必须从下级院优秀检察官中产生 坚决抵制将非专业人才安插 进检察院的业务部门 四 实行检察机关垂直领导体制必须坚 持的原则 1 坚持 党的领导 原则 检察机关实行垂直领导体 制 是指其在国家机构组织系统中的领导关系来谈的 而绝非 指其可以不接受党的领导 检察工作必须接受党的领导 这是 由我国的国家性质和中国共产党的执政地位所决定的 任何时 候我们都要坚持这点不放松 实行垂直领导体制后 应从检察 工作需要和实际出发 根据党章的规定 在各级检察机关内设 立党委 负责本院党务工作 并受上级院党委领导 形成一线 而下的严密组织体制 从而既摆脱一些地方行政领导出于地区 或个人利益而干预检察工作 又能切实坚持党的领导 保证检 察工作的正常开展 2 坚持人大监督原则 人民代表大会制 是我国人民当家作主