我国政府预警机制的健全与完善

鲁东大学学士学位论文我国政府预警机制的健全与完善赛燕妮（政法学院 ，思想政治教育 ，2005级2班 ， 051210335）摘要：我国正处于社会高速发展阶段，各种突发事件频发，这对我国政府的应急预警能力提出了严峻考验。为保证社会的和谐发展，我国政府必须认清加强危机预警的重要性和紧迫性，找出现行预警机制的不足，总结经验教训，加快我国预警机制的健全与完善，提高我国政府的预警能力和预警水平。关键词：预警机制 危机意识 联动机制 问责制Chinas early-warning mechanism and improvement of the soundSaiYanni(Politics and law College, Ideological and political education, Class 2 Grade 2005, 051210346)Abstract: With the rapid development of China , a variety of unexpected events happen frequently ,which has posted a severe challenge to the emergency response capacity of our government . In order to ensure social stability and development ,Chinese government must recognize the importance and urgency of strengthening early warning of crisis , try to find out shortcomings and draw lessons. To speed up the soundness and improvement of the early-warning mechanism, Chinese government must raise the ability and level of early warning .Key words: early warning mechanism ; a sense of crisis ; linkage mechanism ; accountability system引言当前我国正处在经济转轨、社会转型和全面发展的历史阶段，生产力发展水平很不平衡，社会安全保障工作整体上还十分薄弱，各类突发事件频发，其社会影响也越来越大。H1N1流感、汶川地震、禽流感、洪涝、南方雪灾、手足口病、瓦斯爆炸等天灾人祸的接连发生，一次次将人们的视线引到事关千家万户生命安全和身体健康的问题上来。事故的多发除了反映出我国政府和全民的危机防范意识不强之外,也直接暴露出我国危机管理机制中存在的严重漏洞,其中就包括我国危机预警机制还不够健全和完善。一、政府预警机制的运作及其完善的必要性和紧迫性(一)预警机制的运作预警机制是指由能灵敏、准确地昭示风险前兆,并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统，其作用在于超前反馈、及时布置、防风险于未然,打信息安全的主动仗。出现突发事件既有人为因素也有非人为因素(包括不可抗力等自然因素如台风、地震) ,完全避免突发事件是不可能的，所以为了防范化减危机必须早做准备，预置资源，当危机发生时，能够做出迅速反应，完成紧急启动。具体而言，政府危机预警机制包括三个方面内容：一是为预防危机发生而做的前期准备，包括思想准备、组织准备、物质准备、基础设施准备以及危机处理准备；二是在危机显现初期，通过对危机迹象的监测、识别、诊断和评价而做出超前反馈，并据此发出警报；三是除了对未发生的危机进行预警之外还要预测危机解决之后的未来可能出现的情况。当危机初显时，危机预警机制作为向风险防范指挥部门提供决策的信息基础其首要目标就是把许多分散，零星的信息组织到一起，将一切可能导致危机的因素一一列出,进行全面地监测、跟踪各种动态,对那些有可能导致局部危机扩散的要素，实行重点监控。当问题积累到一定程度,由国家职能部门分不同等级发出警报，同时以中央政府的名义提出有预见性的建议,以及科学、合理的指导意见和防治方案。因此要具备一套完备的数据库系统，高速畅通的信息系统，完善的危机预警计划和政府应急组织体系以及政府部门、民众、军警乃至国际间的紧密交流合作等。（二）政府完善预警机制的必要性和紧迫性1.建立危机预警机制是形势发展的迫切要求当前我国正处在经济转轨、社会转型和全面发展的历史阶段，生产力发展水平很不平衡，整体的安全保障工作还十分薄弱，公共安全形势相当严峻。过去在突发事件应急处理工作中沿用的旧思路和旧机制，存在严重的制度缺陷和政策失措，已经无法适应新形势的需要而亟待创新和完善。2.健全与完善危机预警机制是转变政府职能的具体举措应急预案的制订与管理、预警系统中各种数据库的更新、预警技术的改进、预警设备的维护、预警应急经费的及时到位等等，都需要由政府部门组织完成。预警机制工作质量的好与坏、工作效率的高与低、处理突发事件能力的强与弱，直接关系到政府公共管理作用与服务效能的发挥，直接影响到政府形象在百姓心目中的树立以及百姓对政府工作的信任与支持力度，直接关系到经济的稳步发展和社会的和谐运转。3.健全与完善预警机制是政府依法行政的迫切要求完备的法律和配套的规范是政府有效行政的依据和保障。而我国相关法律制度的不完备特别是具体的权限划分和详细的行为规范的缺失使得地方政府在处理突发公共事件过程中无章可循，致使贻误时机、影响全局的现象时有发生。国家近年来加大力度实施依法治国方略，全面推进依法行政，要求政府必须把应对重大突发事件的危机预警机制纳入法治化轨道，不断创新预警机制，以便更有效地调整紧急情况下的各种社会关系。同时要求政府相关部门在突发事件处理过程中要文明执法、公正执法，切实搞好公共服务，维护经济社会发展和人权保障所需的法律秩序。可见，危机预警机制在整个政府危机管理体系中发挥着极其重要的作用，它是现代政府管理体系的基本组成部分，是反映政府应急能力和水平的核心要素。全面加强突发事件预警机制建设，有效调动一切人、财、物和信息等资源及时防范、化解因突发事件引发的危机，已成为各级政府和社会各界不断提高应对突发事件的能力、尽最大努力减少国家和人民损失的新的历史使命和共同责任。二、我国政府预警机制建设中存在的问题对比西方发达国家的预警发展历史，目前我国在有些方面的预警历史还比较短,技术不够成熟, 政府所掌握的资源有限,现有设备技术的滞后，社会和政府对其重视程度也不够高。各类预警系统之间的横向联系比较少,信息、技术、智力等资源的共享程度比较低, 造成一定程度的浪费。具体来看，存在以下问题：(一)技术不够成熟、预警信息收集不畅危机预警机制的核心就是信息系统，而信息系统发挥作用的关键第一步就是信息收集，可见信息收集对预警机制是极其重要的，而致便信息收集不畅，主要原因有： 1.技术不够成熟，反应不够灵敏尽管我国在危机预警技术更新和设备配备方成已有很大进步，但仍不够完善，例如对不可抗力造成灾害的监测预警能力就比较弱。汶川地震虽属自然灾害，其发生不可避免，但在其发生之前，面对大量的非常规现象的出现，相关部门却没能做出积极研究和灵敏反应，更没有作出信息预警，致使灾难发生时人们在毫无防范的情况下霎时面临天崩地裂，死伤惨重。2.地方掩盖事态，瞒而不报在地方政府其所辖区域内出现突发事件时，部分地方领导为了自己所谓政绩，瞒而不报，隐而不发，淡化事件的严重程度，造成信息不完全、信息不对称、甚至是虚假信息、错误信息，给预警机制的信息收集工作乃至整套危机管理带来严重的不良后果，从而进一步加剧了事态的严重性。3.信息系统不完善，信息不能共享从中央到地方，虽然也建立了一些单方面履行专项应急职能的机构，但是这些机构之间往往缺乏纵向和横向的贯通，在运作层面上不能形成联系密切的信息联动系统，各地区各部门间无法进行有效的协调与沟通，资源无法整合，致使突发事件发生时，各自为政，步调不统一，往往会延误事件的评估和对策和提出，加重损失。（二）政府相关工作存在漏洞1.政府危机防范意识弱，工作定位不准我国目前的应急管理工作基本上还停留在“头痛医头，脚痛医脚”的状态上，政府的主要职能还是放在在对突发事件的应急处理上，总是认为处理好突发事件才是他们的工作，而忽视了应对危机提前防范工作的开展，由此导致了往往危机发生了才寻求解决办法，扩大了危机造成的破坏程度，这实际上还是停留在比较低的管理水平上。因为应对突发事件应急机制的最高境界应该是居安思危,防患于未然，为做到处变不惊，对待社会危机的应急措施应做到常备不懈。很显然，我国政府在这方面所做的工作还远远不够。2.缺乏常设、综合性应急管理机构我国虽已有多种专业性应急组织，包括消防、防汛、防震与抗震、疾病防控等等，但是却没有综合性应急管理机构，仅从各自方面履行应急职责，无法突破部门限制，而且这些机构基本上都担负着应急处理以外的其他职责，每当灾害事故发生，由于缺乏综合性的统一指挥体系和完备的分散机构协调机制，使得它们的协调组织能力和应急处理能力都显得非常有限；我国目前缺乏应对突发事危机常设性部门,临时机构缺乏有效的突发危机的监测预警和成熟的危机应急预案,工作不具有延续性，不利于对危机进行深入研究和经验的有效积累，制约了我国预警水平的迅速提高。3.相关法律法规不完备相关法律制度的不完备使得地方政府在处理突发公共事件过程中，虽然有法可依，但却无章可循，特别是没有具体的权限划分和详细的行为规范法制基础薄弱的现状，导致在实际管理中地方政府的越位缺位和错位现象的严重，而在具体的处理过程中多依靠地方政府甚至某个领导者的认识水平和判断能力，人为因素过重，缺乏法定的科学评估、决策、处置机制，延缓了事件的解决。4.权责不明确，问责制不健全我国目前行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能划分不明确，交叉严重，权力划分模糊，造成了各部门解决问题时相互依赖，发生问题之后相互推诿，导致难以确定责任人，最终的处理极有可能使问责制归之无效和不公平，严重影响了对突发事件的快速预警和积极应对。5.政府与民间组织缺乏沟通，民间组织参与不足由于民间组织具有公益性和及与民众紧密结合等特点，使其可以在突发公共事件发生前后的预警和监控、灾害救助、事故调查等阶段发挥重大作用，有利于确保信息来源的多元化和客观性，有利于促进政府应对突发公共事件时预警工作和应急决策的有效性和高效性。但是现实的情况却是，政府与民间组织缺乏沟通，民间组织积极性没有被充分地调动，参与不足，没有发挥其在突发事件中应有的作用，这在无形之中不利于突发事件监测预警机制的健全和完善。（三）教育滞后，公众危机应对技能差1.公众心存侥幸，预警心理不健全在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意识。尽管近年来公众已历经非典、海啸、台风、雪灾、地震但不得不说，我们还缺乏科学全面的灾害防范意识。公众普遍心理是总认为危险离自己还很远 ，发生在自己身上的可能性极小，心存侥幸。而当危机发生之后，往往缺乏必要的物质和心理准备，使自己完全置身于被动境地，恐慌现象严重。2.危机教育普及性不够，公众危机应对技能差公众所受的危机教育及训练不足，缺乏自我防范能力。政府偏重于自身突发性事件应急能力的建设，即重视对专业队伍、救灾人员的培训、教育和演练，而缺乏对公众危机意识的宣传教育，却缺少对公众自我防御技能的培训。例如在突发火灾时，多数人们表现出来的是逃生知识和逃生技能的严重缺失，情急之下不顾后果盲目选择跳楼的现象时有发生。三、建立与完善我国政府危机预警机制的思路与对策针对目前频繁发生的复杂多样性的突发事件，如何建立一个完善的预警机制来有效防预危机,就成为我国政府危机管理亟待解决的关键问题。(一)加强信息系统建设，实现资源共享1.完善预警情报收集机制准确、及时、全面的信息是超前预警和科学决策的前提，所有的决策、所有的组织、所有的应急机制、所有的行动协调，都是建立在真实、迅捷、可靠、严密的信息基础之上的。信息不完全、信息不对称、甚至是虚假信息、错误信息，都会给预警统工作乃至整套危机管理带来严重的不良后果。所以在收集信息时,必须要坚持广泛性、准确性、针对性和及时性原则。2.健全信息联动建设，完善信息报告制度政府应加强全国的信息联动系统建设，形成集公安110、消防119、急救120、交警122、防洪、护林防火、防震、人民防空、公共事业、市长公开电话等领域的社会应急联动指挥、调度系统，包括接警中心、处警中心、指挥中心、无线通信平台、无线基站、微波传输系统、现场快速部署应急车载通信系统、师长公开电话网络及其他配套设施。按照统一指挥、协调有效的要求做好相关布署工作，将警报服务台进行整合，实现全国各城市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。政府加强预警信息系统建设,除了健全机构、加强信息网络连接和信息共享外,还需要从信息报告制度入手,进一步明确和细化信息报告的责任、标准、程序、时限、渠道、协作等具体要求。3.加快信息公开制度化建设，提高政府透明度去年汶川地震的发生已经令社会各界对政府信息公开的作用有了更加深刻的认识。危机发生前后，政府的权威信息传播得越早、越多、越准确，就越有利于维护社会稳定和政府的威信，既尊重民众的知情权，稳定民心，又能引导民众积极支持、参与政府的应急管理，提高政府预警应急机制的完整性和应急管理的效率，所以政府应充分发挥主流传媒的作用，加快信息公开制度化建设，提高政府透明度。设立专门的新闻工作小组，负责新闻发布，研究和决定处理突发性公共事件新闻报道的方案；设立新闻发言人，做到及时准确向公众传达突发性公共事件的信息，避免由于信息混乱、错误、拖延等原因产生的社会恐慌。此次政府在应对甲型H1N1流感时对社会实行及时公开，包括政府已采取有效的预警应急举措、感染病例的及时隔离和相关疑似病例的及时诊治等，避免了人心惶惶，使得公众做到心中有数，对政府应对能力增强了信心。(二) 从政府“职能缺失”到“职能创新”1.从“灾后反应”向“危机预防”转变政府对灾害进行预警的目的不仅在于及时调动人力、物力、财力去综合应对，消除灾害，减轻损失，更在于采取预防对策、强化管理体制，从而节制人类自身的破坏行为，尤其要防范人为灾害链的形成，使政府、组织和公众能够积极避免灾害的发生、并且能够在危机出现后采取最适当的反应行为。因此,政府需要转变以前的思维模式和工作重点，在不断加强已有能力的建设的同时,特别注意事前预防和风险管理,尽量做到居安思危,防患于未然2.完善预警应急组织体系，充分发挥地方政府作用完善的组织体系是有效应对各类突发事件的基本组织保证，也是科学指挥协调和管理的重要保障条件。首先，政府要有常设的、专门的综合管理机构，由政府救灾系统及计划、科技 、消防、民政等相关部门和单位的一批具有业务知识和公共知识的人员共同组成。其次，要充分发挥地方政府的作用，坚持属地为主的原则。一旦发生突发环境事件，各地方人民政府按照有关规定全面负责本辖区突发环境事件应急处置工作，由低到高依次蓝色、黄色、橙色、红色四级预警机制将相应启动；突发环境事件超出本级应急处置能力时，应及时请求上一级应急救援指挥机构启动相应级别应急预案。再次，在具体执行的过程中,由地方政府主要领导任现场执行总指挥,实行统一指挥、统筹协调，形成突发事件应急指挥中心与各专项应急指挥机构相结合的应急指挥体系和协作网络，从而避免盲目的群体力量下的低效率和低效能，也解决了在以往紧急突发事件中,地方各级政府理解和执行政策、决策或过于简单、粗暴,或出于地区利益考虑,不予执行及变相执行等问题。3.健全法律法规，规范政府行为提高政府预警应急能力，必须使政府预警应急举措遵循一套明确可行的规范，并得到法律保障。第一，我国应将紧急状态法律制度载入到宪法，明晰紧急状态法下政府可以采取紧急措施的必要行政程序，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞；第二，以法律形式规范政府在危机预警处理过程中的相关举措，如政府部门协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等方面，使政府行政有法可依、有章可循。第三，以法律形式明确公民在紧急状态下可享有的权利和应承担的义务，使公民权利和公民对社会承担责任获得更有效的法律保护，也使行政权力能够更有效的依法行使。总之，为有效应对突发事件，提高政府应急处理能力，必须使我国的危机预警管理走上法制轨道。4.规范危机预警中的行政问责体系规范的问责体系才能将风险管理落到实处。首先要明确分属不同级别的突发事件管理机构的职能，按照其职能与权限确定责任，对突发事件管理机构及机构负责人设定详细的奖惩标准。例如今年5月份，国家公布在中小学校舍安全问责管理方面将健全工程质量与资金管理责任追究制度，对发生因学校危房倒塌和其他因防范不力造成安全事故导致师生伤亡的地区，要依法追究当地政府主要负责人的责任。其次，要不断深化责任追究层次，不断扩展、细化责任追究的范围，实现行政问责制的高度效能性。对突发公共事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的主要负责人应依法给予行政处分；造成严重危害后果，甚至构成犯罪的，依法追究刑事责任。再次，建立良性激励制度。任何单位和个人都有权举报政府及有关部门的失职行为，对举报有功的给予奖励，从而改善在危机预警机制建立中的信息上报和反馈激励机制以及惩罚机制的不足。5.加大科研投入，进行预见治理灾害和危机的发生举均有其规律，利用高科技手段，把发现灾害和危机的时间提前，利用专业的灾害和危机应对经验，迅速把灾害或危机的信息、应对行动计划准确地发送给相关应急人员和负责领导，给政府危机预警提供类似雷达的平台，将会最大限度的防范和化减危机带来的破坏。据此，政府必须加大科研投入和资金投入，辅之以先进的技术和设备，对具有代表性的突发事件及其未来发展趋势进行深入研究和科学分析，发现和总结突发事件预警处置的基本规律和特点，通过不断总结和吸取处置突发事件中的经验教训，进一步提高我国应对突发事件的预警能力和预警水平。(三) 建立多元参与模式从我国目前的现实情况来看，政府在预警机制建设与运行中处于核心地位，发挥着主导作用，但是仅仅依靠政府力量来应对危机是远远不够的。根据国外的经验,在应对突发公共事件的过程中,利用如非政府组织之类的社会力量是一条行之有效的途径，而更符合我国实际的做法是利用现有的社区体系,以社区为载体,一方面在突发公共事件发生前进行相关培训,另一方面则可在事件发生时调动本社区内民众的力量,实现自救以及救助他人同时政府还必须通过双向责任约束保障公民参与政府危机管理的有序性，科学规范危机动员机制；通过规范化的预警措施避免无序参与，及时改进危机决策反馈机制；通过协调和沟通实现良性互动，为公民有序参与创造良好的平台。(四)加强危机防范知识与技能的普及对公众进行宣传教育，是构建完备预警机制不可或缺的一环。社会公众既是突发性公共事件的承受者，也是防范和处理突发性公共事件的参与者。危机意识、心理承受能力及所掌握的应急知识和自救互救技能，是公众应对突发性公共事件所应具备的综合素质。为此，第一，政府应利用多种方式，对公众进行危机管理教育，广泛宣传相关法律、法规和应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，切实搞好警示教育，增强公众的危机意识，社会责任意识和法制观念。第二，知识的学习是手段，技能的掌握才是目的。基于去年512地震的发生，政府可以将每年的5月份定为安全月，鼓励与支持各行各业进行危机模拟训练，提高自救互救能力，形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面。第三，尤其要把安全知识宣传和逃生技能的培训深入学校，延伸到课堂，从娃娃抓起。高校甚至也可以设立“危机管理专业”，专门培养高层次的防灾救灾、应急管理等方面的人才。(五) 加强国际交流与合作首先，学习他国预警技术和经验。在经济的全球化和信息化背景下，一个国家和政府应积极开展广泛的国际交流与合作，学习外国处理突发性公共事件的先进经验来为我所用。其次，积极合作和有效参与。我国应该采取灵活的方式和其他国家、地区及国际组织如世界卫生组织、国际气象组织、国际红十字会等加强合作，积极参与全球公共危机的预防和治理。再次，懂得给予同时要学会接受。我国不仅要在其他国家遭遇灾害时及时伸出援手予以有效救助，同时，在我国需要时，在不危害国家利益的前提下，应该做到接受或要求其他国家给予援助、技术支持等。我国08年汶川地震的发生，受到了来自世界许多国家和地区的热心援助，温暖了所有中国人的心，同样也温暖了世界。结 论“事预则立，不预则废”，遇到紧急突发事件，政府不能说“没有想到”，也不能做“事后诸葛亮”。因为人的生命健康永远是第一位的，政府既然受命于公众来履行这一职能，就有责任也必须保护好公民的生命健康和生命安全。预警机制的建立与完善并不能保证社会的安全无忧，它只是防范与化解危机的第一步。危机防范的最优途径还是在于政府程序性决策的优化，长治久安在根本上还是要取决于政府治理结构的优化。目前H1N1流感的传播态势还在继续，政府的预警机制将这次战役中得到进一步优化，要打好目前这一伏，我国政府任重而道远。注释:段宏毅.预警系统在政府危机管理中的重要作用及合理运用J.北京工业职业技术学院学报.2008,(4):9-10杨翠翠.突发性公共事件中政府应急机制的建设J.国家行政学院学报.2008,(2):13-15尧斯丹.建立应急机制的对策J.领导科学,2005,(01):