移民后扶项目村民自建工作法的实践与思考

1 / 11移民后扶项目村民自建工作法的实践与思考国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见 （国发201617 号）的出台实施，对于帮助水库移民脱贫致富，改善生产生活条件，解决库区遗留问题，促进库区和移民安置区的经济社会发展，构建社会主义和谐社会具有十分重大而深远的意义。就霍山县而言，自 20162016年后期扶持项目实施以来，共组织实施了 277个项目，涉及全县 16个乡镇 28个行政村，受益移民 4万人，极大地促进了移民村的和谐、持续、健康发展。如何全面贯彻好、落实好党和政府对移民的惠民政策，让水库移民后期扶持项目真正成为广大库区移民的“造福工程” 、 “民心工程” 、 “放心工程” 、 “德政工程” ，是摆在我们面前的现实重大课题。通过霍山县移民局近年来项目实施村民自建的实践，笔者认为，充分尊重移民意愿，经常深入基层，与移民面对面的交流，零距离互动，坚持民主和公开，对于规范项目管理，管好用好移民资金，维护移民权益起到重要作用。一、霍山县村民自建项目的具体做法民主选举村后期扶持项目管理理事会。凡是年度项目实施所在村均选举产生了水库移民后期扶持项目管2 / 11理理事会，理事会的产生基本分四个步骤进行。一是以村民小组为基本单元海选，推荐 23名“有能力、信得过、威望高、经验丰富、有奉献精神”的初选候选人。二是由村委会组织召开老党员、老基层干部、移民代表、村民代表参加的村委扩大会议，在各小组推荐初选名单中选举产生 8名正式候选人并予以公示。三是村委会召开全体村民代表会议，根据村级规模在正式候选人中选出 57名理事会成员，在正式成员中，必须有移民代表参加，并明确村干部可以（村书记、主任除外）入选理事会，但仅限一名成员参加，避免与村委会同体。四是召开理事会全体成员会议。对理事会成员进行分工，制定理事会章程。民主决策水库移民后期扶持项目。首先由各村民组召开户主会或发放征求意见表的形式，按照“先生存，后发展”和“需要和可能相结合”的原则，分轻重缓急列出本组存在的突出困难和问题，并分析存在的原因和对生产生活的影响，在此基础上提出本组内（自然村）需要实施的项目。其次由村委会召开村民代表大会，对各村民组提出的水库移民后期扶持项目按照“受益面、投资额、项目轻重缓急和可行性以及群众支持率”等元素逐项逐一筛选，投票表决。第三，公示村民代表大会表决通过的项目，公示期满无异议后形文上报逐级核批。规范制定、审批项目实施方案。完备实施方案3 / 11是做好项目的基础和前提，亦是县局核准项目的重要依据。为此，我们要求规范的项目实施方案应包括项目概况、项目背景、建设内容、施工图、投资概算及来源、实施期限、实施的组织形式和管理模式、项目效益分析等内容，并注明项目建设方式，其重点是概算表和施工图。为确保项目实施方案切实可行，要求项目主体单位编制方案前认真调研，深入实地核查，对主要工程量、原材料、劳务工资等指标据实测算，杜绝闭门造车，纸上谈兵。同时在审批实施方案过程中，派员或委托有资质的单位、专业人员进行复核，经核查无异议后给予审批。科学合理组织项目施工。后期扶持项目实施方案批文下达后，由村理事会报账员按工程总额的 30%标准申请预拨项目启动资金；负责材料采购人员，询价采购工程必需的材料，租赁机械设备；各项目小组牵头人各负其责，各司其职，按照施工图纸组织村民自建，详细记录好村民出工数量和工程施工日志；项目理事会成员根据需要不定时到工地检查工程进度和质量，发现问题及时提出整改意见或返工。切实加强技术监管服务。一是县、乡各级均成立水库移民后期扶持项目监管服务领导组，对后扶项目全程监管。其领导组成员由财政、国土、交通、水务等部门专业技术人员组成，对每一个项目进行技术指导和监督协4 / 11调。二是对工程量较大、工程技术含量较高的项目，要求理事会聘请有资质的专业工程技术人员现场指挥，旁站有偿服务，或实行工程技术总承包，或按日计筹，确保工程质量。三是县移民局项目股人员、镇村驻点同志不定期到施工场地监督工程质量和进度，及时掌控第一手资料，及时把关。全程公示项目实施情况。首先在项目所在村的显要位置和施工地点全面张贴致全省大中型水库移民群众的一封信 。其次按照序时进度在公开栏公示项目产生、理事会人员分工、工程预决算以及项目实施过程中发生的每笔支出、用工记录、材料采购进出单等，并要求保留半年以上，公开举报电话和信箱，充分接受群众监督。其三对单位工程投资较大的要求审计。严格标准进行项目验收。项目竣工后，首先由村项目管理理事会自验，整理收集好项目原始凭证，并按照规定程序将项目资金使用情况、项目建设情况予以公示，公示时间不少于 7天。整个资料收集整理完毕和公示期满群众无异议后，由项目所在地政府报请县水库移民管理局组织相关部门验收。项目验收人员在项目验收时到实地察看、丈量工程量，检测工程质量，审查原始凭证，走访群众反饷，尤其是对数额较大、工程技术含量较高的项目还组织召开有移民群众代表、有专业技术人员参加的验收座5 / 11谈会，广泛听取意见，按行业规范进行验收。后期扶持项目验收合格，验收单位签署项目验收鉴定书。同时办理移交手续交村委会负责运营管理，落实好管养机制。二、村民自建管理项目综合评价库区扶持项目直接关系到移民的切身利益，项目实施情况移民倍加关注。由于近期后扶的项目绝大部分是村组道路、人畜饮水等农村小型基础设施建设类项目，分布零散，交通不便，单个项目投资额较小，如果按照以往的体制、机制，势必形成施工单位资质等级低、管理不够规范，尤其是工程监理工作较薄弱的现象。因此，移民村民自建是解决因项目小、分散、监理力量不足最有效手段之一，移民群众直接参与将有力促进项目管理的规范化、制度化，有效化解在项目实施中的各种矛盾纠纷，有利于“阳光库区”建设，确保项目顺利实施。（一）村民自建有利于项目管理规范化。村民自建群众直接参与项目管理是移民知情权、参与权、监督权的具体体现。后期扶持项目确定后，如何组织实施完全由村民代表大会讨论决定。包括设计方案、施工组织方式、现场管理办法、资金支付办法、移民理事会产生办法和人数等。但凡项目实施方案经过民主程序决定的，将大大减少项目实施决策失误，有效避免村干部“一言堂”说了算的做法。村民自建参与项目管理后，有利于项目管理的规6 / 11范化运作，克服招投标项目管理实施变更的随意性。如若确需变更的，必须经原程序讨论决定。使移民群众满意不满意，赞成不赞成，高兴不高兴作为衡量项目管理好坏唯一标准的实践得到充分显现。（二）村民自建有利于化解矛盾纠纷。在项目实施中，由于征地、拆迁、农村的宗族观念、 “风水”习俗、个人利益等矛盾时有发生。一旦矛盾处理不当，可能引发群众上访，甚至发生械斗，从而影响工程的实施。如果单靠乡、村干部做工作，群众不配合、不参与，是难于解决征地、拆迁、风俗习惯等问题而引起的纠纷。从实践经验看，只要充分发挥理事会的作用，调动群众参与的积极性，多数人做少数人的工作，群众的工作由群众自己来做，更有利于问题的解决。（三）村民自建有利于确保工程质量。质量是工程建设的生命线。后扶项目分散，交通不便，项目小，少则 35 万元，多则百万元，大部分在 30万元左右。如果招投标的话，参与投标的施工企业大部分资质等级较低，而且相当一部分是施工人员挂靠施工企业，有的施工企业纯粹只收管理费，不派技术人员。这样就造成施工技术力量薄弱。同时，有的承包者缺乏职业道德，原材料以次充好，偷工减料现象时有发生。如果现场一旦管理不善，原材料验收跟不上，就会影响工程的质量。再加上有的村干7 / 11部责任心不强，工作不负责任， “豆腐渣”工程亦时有发生，因此，村民自建理事会成员全程参与项目现场管理，群众直接参与工程建设，对于保证工程质量起着至关重要作用。（四）村民自建有利于弥补监理缺陷。由于后扶项目小、监理费几乎没有，若招标施工，工程施工监理不可能像具有一定规模项目那样实行规范的监理程序，监理工程师每天都在现场监理，各种检测仪器应有尽有。为了弥补监理力量薄弱问题，必须让群众参与。虽然群众没有监理证，但是通过基本施工常识的培训（如原材料检验、混凝土配合比、砂浆强度、安全保证措施等） ，就可以参与项目实施现场计量、质量、安全管理。有了理事会的参与，乡镇技术人员只要在施工关键工序到场旁站，定期到工地检查，指导在施工管理中应加强和注意的问题就可以了。因此，理事会的参与既代表了业主参与工程现场管理，又在一定程度上充当“监理”的角色，从而促进工程质量提高。（五）村民自建有利于“阳光库区”建设。村民自建理事会组织实施项目是移民监督权的直接体现。从项目前期工作开始，到组织施工、原材料把关、计量、质量、进度、安全、监理等每一个环节都有群众参与，使项目实施的各个环节都在阳光下操作，从根本上改变以往唯8 / 11有村干部说了算的状况，防止暗箱操作现象的发生。尤其是项目支出明细公开，大大消除群众对项目资金、质量等的疑义，由群众帮助做好宣传解释工作，减少不必要的信访等问题。三、村民自建工作法的几点体会一是领导重视是前提。霍山县的移民后期扶持工作，得到了各级领导的关怀和重视。国家移民局领导在试点之初就亲临霍山县，宣传政策，走访调研；省移民局领导数次来霍山县调研，现场指导；县移民局领导经常调度，时刻把握工作动态，研究布置具体工作；县移民局工作人员克服种种困难，始终战斗在一线，分析研究解决工作中出现的具体问题；乡镇、村工作组的同志不辞劳苦，走村串户，征求意见，座谈调查，与广大移民群众面对面接触，有时连续昼夜作战，化解矛盾，疏导群众。正是由于上上下下、方方面面的高度重视、同心合力，才使这项艰巨而复杂的工作得以快速推进，少走弯路。二是机制创新是关键。移民后期扶持工作，必须坚持在工作思路上，注重从群众中来，到群众中去，在政策与实际的“结合”上做文章；在实践中不断充实完善项目管理办法；通过选举产生移民理事会，明确其职责，保障了移民对政策落实的知情权、参与权和监督权；通过制定移民局职责和工作制度，明确其分工，强化其责任，9 / 11充分发挥了干部的职能作用，保障了移民后扶工作的顺利开展；通过制订项目和资金管理制度，为扶持资金的正确使用和项目的有序开展提供了保障。新机制的建立，使移民群众遇到的难题得到有效解决，反映的合理化建议，得到积极采纳，群众气顺了，心平了，干群的关系进一步得到融洽。三是移民参与是根本。移民群众的主体地位，决定了移民政策的落实要靠移民群众的全程主角式参与，只有把决策权、实施权、监督权完全交给移民群众，才能使工作得到群众的认可和满意。诸如规划项目的摸底、理事会的产生等，都要靠移民群众的主体参与；村级项目实施方案的审定、扶持规划的制订，都要经过村民代表会讨论通过。只有这样，才能使党的惠民政策更加贴近群众，才能有效地防范和化解各种矛盾隐患，才能有力地维护社会稳定。四、村民自建应注重的几个关键点（一）必须把好理事会成员素质关。理事会成员素质高低直接关系到项目实施管理的好坏。一是理事会成员的推荐应严格通过民主程序产生。二是要把热心公益事业，有较高政治素质和公正、公道、正派、群众威望高的群众推荐为理事会成员，真正把想做事、会做事的群众推荐为理事会成员。三是控制理事会成员的数量，理事会10 / 11成员根据项目大小、投资规模一般控制在 35 名。四是制定相应的工作职责、管理权限。理事会应分不同的工作小组，各工作小组具体分工，各司其职，各负其责。五是对理事会成员进行基本业务培训。理事会成员要掌握基本施工程序、混凝土配合比，原材料质量好坏判定等。（二）必须调动理事会参与项目管理的热情。理事会参与项目管理是知情权、选择权、监督权的具体体现，是移民政策赋于移民的权利，理事会成员参与热情的高低直接影响到项目实施的好坏。一要向移民宣传后期扶持政策和项目管理的有关规定，让移民感觉到项目建设关系自身利益，参与项目管理是保障自身权益的重要手段。二要树立公益事业建设人人有责意识，项目建设关系到广大移民的生产生活条件的改善，要在思想上消除群众认为参与管理是与镇村干部唱对台戏的误区。三要采取“一事一议”或直接公示从项目经费中提取的办法，解决理事会成员参与项目管理的误工补贴等问题。（三）必须处理好理事会与村干部、群众、技术员的关系。理事会参与项目管理目的是落实移民的参与权、知情权，更好地把项目实施好，而不是找岔子、找钉子、与村干部唱“对台戏” 。一要处理好与村干部的关系。理事会的成员必须认真履行授予的权限、职责，遇到问题要与村干部沟通协调，共同研究解决，不能认为自己是移11 / 11民群众代表而高高在上。二要处理好与群众的关系。现场管理的理事会成员要敢于坚持原则，公平、公正计量，要把质量安全放在第一位，发现施工群众未按设计施工、偷工减料、出工不出力等要及时制止，并要求进行整改。遇到问题不回避，不推