乡镇规划机构人员工资保障机制

1 / 21乡镇规划机构人员工资保障机制乡镇财力保障工作任重而道远关于我市乡级财力保障工作的一些思考郭治琛党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，明确要建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。两年来，我们紧跟国家、省改革步伐，调整体制、下放财力、公开预算、减政放权，做了一些探索和努力，去年又出台了关于调整和完善乡级财力保障机制的意见 ，今年市里安排 1000 万专项奖补资金，推进该意见的贯彻落实。为了掌握实际，最近半个月，我先后到 6 个县不同发展水平的 28 个乡镇财政所调研，找相关同志座谈、看资料，累计走访了所在地 16 家相关企业了解印证，同时随机看了几个信用社，到农户查看有关惠农政策落实情况，在此基础上，结合自己的工作实践，对乡级财力保障工作进行了一些思考。关于乡级财力保障情况，总的感觉是，有喜有忧，任重道远。一、所到乡镇都能较好地“保工资、保运转” ，但有许多历史形成的包袱困扰着乡镇干部，有的还很严重，甚至成为当地不稳定因素晋城市东部有欠发达县陵川，西部有资源丰富的沁2 / 21水县、阳城县，市域经济发展不平衡，财政收支差别较大，XX 年陵县公共财政预算收入亿元，沁水县亿元。乡镇财力也跟基础条件一样，资源发达地区相对丰厚，贫乏地区相对紧张，而且差距较大，有的乡镇一年支出几千万，有的乡镇一年支出仅百十万。尽管经济发展不平衡，但总体来讲，县级财政对乡镇编制内人员工资、日常运转都能做到应保尽保，同时，也存在一些不容忽视的问题。债务是一些乡镇主官的心头之患。前些年煤炭形势好，一些乡镇“家有余粮，遍地打墙” ，有的同志头脑发热，发展规划不切实际，追求政绩工程，一些工程建设绿化项目贪大求洋，图好看，甚至向社会集资搞建设，形成了巨额债务，以阳城县为例，走访了 5 个乡镇，有 4 个乡镇都存在债务，最多的过亿，最少的也有几千万，现在乡镇没有额外收入，这个沉重的包袱让乡镇主官忧心忡忡。同工不同酬影响干部的积极性。乡镇工作人员构成复杂，有公务员、事业人员、企业管理人员，还有临时用工人员。因为身份原因，经费保障渠道不一，有的财政全额负担，执行国家统一工资标准；有的是乡镇自筹，执行国家最低工资标准。比如，所有的乡镇都存在临时用工人员，只是多少不一，说是临时用工，其实是长期用工，有的工作在 20 年以上，已近国家法定退休年龄，这部分人员的工资，以前主要由乡办企业来解决，随着资3 / 21源整合的推进，加之去年取消行政事业性收费等一系列为企业减负政策的实施，除少数乡镇在企业有股份分红外，大部分存在资金缺口，大家同在一处工作，但收入悬殊，工作积极性受到了影响。一些民生工程难以为继。调研中几乎所有的乡镇领导都和我说要财政支持，我想这也对路，见了做财政工作的不谈支持谈什么。深入交流以后，我发现了问题所在，越是以前经济发展好的乡镇，现在资金缺口越大，争取资金的愿望越迫切，主要原因是经济形势好的时候，民生工程一味地提标扩面，现在经济形势严峻，很多支出没有着落。比如，高平市马村镇，老百姓乘公交车免费，有现代化的老年公寓，除医保社保由镇里补助外，镇里每年还要给老年人补助，加上临时人员工资、绿化用地补助、对村转移支付等，累计有 2000 多万元的支出缺口，这种情况不是个例，值得我们慎重对待。二、形成问题的原因很多，有的是执行政策有偏差、有的是财政机制失衡造成，还有财政干部队伍不稳定的因素全面建设小康社会以来，从中央到地方各级都在围绕民生做文章，仅两轮“五个全覆盖”以及围绕农林水综合开发等专项转移支付累计就有 70 多种，有些专项还需要县乡配套。这些资金乡镇基本没有主动权，但在具体执行4 / 21过程中确是形成债务的主要原因。比如，农村义务教育学校校舍改造，一些乡镇争相攀比，求大求全，超标准超概算搞建设，致使欠下施工方工程款，更有甚者还向群众集资，致使一些乡镇因改建扩建绿化，形成了校舍改造债务、道路建设债务、绿化债务，数额较大，令人担心。省以下财政体制各层级财力事权不匹配、财政分配紊乱低效，也是问题形成的原因。目前，乡镇基本上没有收入，预算由县里代编，但目前我们的编制水平和实际要求不相符。各乡镇经济条件、人口、区位千差万别，比如，这次所到的 28 个乡镇中有的户籍人口不足 2000 人，有的 6 万多；有的经济总量超过亿元，有的几百万。人口多、经济发展发达的乡镇，事业支出相对多，县里在编制预算时很难把握，客观上造成了不均衡。乡镇财政干部队伍不稳定也诱发出许多问题。在沁水县郑庄镇调研时，财政所的同志说，他们的主要任务不是财政业务，而是包村、防火等，主业成了副业。在阳城县润城镇，财政所 3 个工作人员，一个是公益性岗位，一个退居二线人员，一个农经站借调人员，3 个人对自己的身份和前途都很担心，这种现象较为普遍。乡镇面对的矛盾具体而复杂，村民有什么事都要找乡级政府， “集中人力”统一调配是个思路，但是，造成了队伍不稳，工作不精不5 / 21专，我随机问几个财政所干部，对十八届三中全会以来，很多财政改革举措都不知道，比如:PPP 模式、购买服务、盘活存量资金，甚至市里下发的关于乡镇财力保障意见的文件都不知道，对乡镇发展提出建设性意见更无从谈起。三、几点想法一是要切实完善财力下移机制。在法理上，财浅议乡镇机构改革的难点与对策摘要】乡镇机构改革，是关系到乡镇干部及基层事业单位去留的改革，其意义重大。推进乡镇机构改革，把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，是当前深化农村改革的重大步骤，是保护农民利益，促进农村社会进步的重要途径。本文针对我国乡镇机构改革的现状，分析了乡镇机构改革所面临的种种矛盾及原因，寻求推进乡镇机构改革的对策思路，希望从根本上消除制约农村发展的体制性障碍，可以更好地为农村发展创造良好的外部环境。关键词 乡镇 政府 群众 农村 债务一、乡镇机构改革难点及原因分析城乡差异拉大，农民群众不满意6 / 21乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村大量的社会事务管理工作，计划生育、社会综合治安、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作，长期如此，行政干预是政府工作的主要方式，一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。 改革后，由于职能转变，出现一些新问题在所难免。1、职责难履行。乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。2、事务难应付。由于上下机构改革不协调， “上面千根线，下面一针穿” ，减人难减事的矛盾十分突出。3、干部难适应。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显的不适应，感到工作无所适从。为群众办好事、办实事有愿望没能力，有想法没办法，心有余而力不足。城乡差异较7 / 21大，造成农民群众心理上的不平衡，突出表现在：一是收入差距大。近几年，虽然在增加农民收入方面做了不少工作，但干部职工的工资也在不断上调，收入差距仍然较大，干部职工平均年收入远远高于大部分农民。部分农民对此感到不平衡，不理解。二是城乡基础设施建设差异大。城区的基础设施往往都是县里统筹考虑，财政出钱建设，而乡村的基础设施建设却往往要农民群众自己筹集相当一部分资金来解决。随着经济的不断发展，城区面貌可谓年年有变化，但乡村基础设施却几年难有一个大的变化，长年下来造成农民群众心理不平衡。 遗留问题消化难，干部心理不平衡我国历次的政府机构改革取得了很大成效，但成效离人们的预期以及经济社会发展的需要尚有不少差距，许多时候还未能跳出“精简 纪 80 年代以来，随着我们国家改革开放的深入，国民经济有了很大发展，在计划经济体制下，大量的社会事务都由政府直接承担，由于人少事多，公共管8 / 21理职能不能有效到位，乡镇机构聘请大量临时人员来从事公共管理。一些基层单位的领导趁机安排自己的“关系” ，并予以转正，成为国家工作人员。乡镇机构中还有个别合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性。对乡镇机构改革来说，这就是难点。二是遗留问题处理难。 乡镇综合配套改革前，乡镇的“七站八所”由县主管局管理，乡镇政府主要是事权。县管时期，人员进编，都由主管局决定。在这种人事管理体制下，必然会出现超编进人和违规进人现象。三是各项待遇落实难。干部职工的待遇难得到落实，养老保险和医疗保险拖欠现象严重，职工对自己年老后的生活充满担忧。四是清退人员补偿难。改革是阵痛，但也必须付出成本，清退职工必然涉及经济补偿。根据中华人民共和国劳动保障法规定，用人单位清退职工必须对职工进行经济补偿，但在实际工作中，改革的成本没有着落，无法落实。这样直接形成单位想清退退不了，职工想走人人走不了的9 / 21现象。干部作风不踏实，伤害群众的感情。部分干部素质不高，作风不实。一是不善于做耐心细致的工作，过去少数干部存在的“动不动，三分钟”等粗蛮作风，较长一段时间伤害过群众的感情。二是处事不公，很多农民有怨气， “一碗水端平”是农民群众的共同心声，绝大部分农民不埋怨政策的严厉，而是对有些事情不能“一碗水端平”恨之入骨，处事不公成为影响农村社会稳定的重要因素。基层组织不强。农民群众不信任随着市场经济发展的不断深人，农村税费改革的影响，乡级组织“有人管事，有钱办事，有章理事”的作用反而在弱化。在“有钱办事”方面，上级转移支付仅够维持乡镇正常开支，乡镇政府在筹钱为群众办公益事业方面能力十分有限，对不少弱势群众“上学难、就医难”爱莫能助。久而久之，群众对基层组织的依靠和信任度大打折扣。二乡镇机构改革后存在的问题10 / 21乡镇机构改革涉及到数百万乡镇干部职工的切身利益，倍受关注。新一轮乡镇机构改革如何改，改到什么程度，成为社会普遍关注的热点。从 XX 年，开始乡镇机构改革试点以来，既有成功经验，也有不足之处。新一轮乡镇机构在总结成功经验的基础上，出台了中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见 。部分干部思想包袱较重，工作主动性差。乡镇机构改革后，工作人员的工作积极性有了很大的提高，工作方式方法也有了很大的改进，但也存在一定的问题。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上的表现明显不适应，工作无所适从。群众自我意识逐渐增强。乡镇机构改革，不仅使农民负担明显减轻，而且将农村改革引向了深入。由于它涉及农村社会各方面利益的调整，对农村的发展产生了巨大而深远的影响，也引起了广大乡村11 / 21干部和农民的心态变化。农村一家一户的自主经营模式，使得农村成员在经济上和政治上对于乡镇政权组织的依赖性相对减弱。乡镇责任分解难以落实乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。乡镇机构改革主要是对众多的乡镇一级机构，并不牵扯到县一级单位。乡镇改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤或并，新单位与县一级及更高层级的管理机构并没有对口，人员比原来减少，事却没减轻。许多原来部门的业务一下集中到新单位，每个主管部门都认为自己的事重要，这让乡镇工作人员疲于应付，各种检查接连不断，减人减事的初衷并没能达到。乡镇是国家最基层一级政权，是农村改革发展的“桥头堡” 。 “上面千条线，下面一根针” 。乡镇是“麻雀虽小五脏俱全” 。长期以来，大包大揽式的乡镇管理职能，不可避免地存在越位、12 / 21错位、缺位等问题， “不该管的也管了，该管的也没管好” 。有的乡镇党委书记不无感慨地说，现在乡镇是责任无限大，权力无限小。乡镇职能定位不清晰，造成乡镇履职的不到位。新一轮乡镇机构改革将乡镇职能首次清晰表述：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。乡镇在机构改革后，能否切实履行好这四项职能，我们将拭目以待。现在乡镇很大的一个难题就是债务问题。长期以来，由于各种原因，债务不断增加，已经威胁到乡镇机构的正常运转。做事要钱，不做事也要钱，钱从哪里来，对紧张的乡镇政府来说简直就是一筹莫展，借债保运转是以农业为主的乡镇保运转的唯一途径。多年来，债务形成主要有以下几个方面：一是政府直接债务。为了完成责任书考核的各项工作任务，这些年来乡镇政府借债搞一些重点工作，如小康住宅建设、温棚建设、养殖小区建设等工程。二是政府职能延伸形成的债务。主要有“普九”债务、教育比例划债、防汛购物用工债务、重大事故赔付、农业结构调整付出的成本、修路等。三是政府接管债务。1999 年农村合作基金会关闭后，乡镇政府将其所有资产，往来进行了接管，成13 / 21立了债管中心，所有债务由政府来偿还，这都增加了债务总额。多年来，能否在规定的时间内完成“三提五统”和农业税及特产税的征缴任务是决定乡镇干部升迁和政绩考核的主要依据，有些乡镇在未能及时完税的情况下，采取借本付息的方式举债上缴完成任务，年复一年，本息如雪球一样越滚越大。三、乡镇机构改革的对策认真落实“三农”工作各项惠农政策。又好又快加强农村经济发展发展是稳定的基础。要认真贯彻落实中央关于“三农”工作各项惠农政策，继续推进农业产业化，大力发展效益农业和现代农业，培育农业龙头企业，扶持发展农产品加工业。要切实搞好乡村组织规划，积极筹措资金，强化农村基础设施建设，多为农民群众着想，多办实事好事。让农民年年有看得见的变化，不断地让农民充分享受城乡统筹发展的实惠，不再为农村的基础设施建设 “买单” ，让农民感觉到农村更是安心生产生活之地。要加快职业技术培训基地建设，培养一批懂技术、有专长的新型农民，努力提高农民素质，加快转移农村富余劳动力步伐，千方百计增加农民收入。要坚决执行农村税费改革，切实减轻农民负担，大力开辟农村消费市场，扩大农村消费拉动，加强农村公共服务建设，加快发展农村教育、卫生和文化等事业，切实改善农村生产生活条件。要进一步14 / 21完善农村土地流转制度，健全对被征地农民的合理补偿机制和安置机制，为农村社会稳定打好坚实基础。大力加强基层组织建设，重新定位乡镇职能。加强基层组织建设，首先要将乡镇的职能重新定位，并以明确行政许可法为依据，改变责任无限大，权力无限小的现状。一是科学定位，解决“路往哪里走”的问题，找准乡镇职能重新定位的出发点。在市场经济条件下，乡镇职能应转到抓好经济发展、管理社会事务、维护社会治安、提供公共服务上来。在工作重点上，要致力于落实政策、组织协调、科技示范、行政执政、市场服务和管理社会，促进农村社会全面进步。要理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制。要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。 二是要转变观念，解决乡镇“事该怎么干”的问题，找准乡镇职能转变的中心点。学会依靠市场配置技术、人才、资金等生产要素，积极为农民把产品转为商品牵线搭桥、创造条件，引导农民进入市场。要树立民本观念，由行政推动型向优质服务型转变，走示范引导的路子。加强政策服务、信息服务、科技服务和法律服务，及时提供产前、产中、产后服务。要树立开放的观念，由具体管理向间接调控转变，走社会化的路子。要树立民主法制观念，变人治为依法行政、民主管理，走民主化、法制化的15 / 21路子。三是加强培训，解决乡镇“队伍怎么带”的问题，找准干部队伍建设的新路子。乡镇干部要注重学习党的路线、方针、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指导实践。要由权力型向能力型转变，不断提高领导的工作能力。要学会用说服、教育和示范引导等方法，做好群众工作。要由指挥型向示范型转变，不断提高领导经济发展的能力。要由随意型向规范型转变，不断提高依法行政的能力。乡镇干部要不断强化法律意识，学习法律知识，用法律规范自己的言行，不断提高依法行政的水平。要由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。要急群众所急，想群众所想，忧群众所忧，麻烦事耐心解决，难事想办法解决，小事不马虎，难事不推诿，急事不拖拉，真正做到让群众满意。完善责任考核体系，将维稳工作纳入新农村建设目标管理。一是“一把手”责任机制。把农村维稳工作做为“一把手”工程来实施，层层建立组织领导机构，党政一把手担任领导小组组长，为“第一责任人” 。主要领导亲自抓、负总责，分管领导深入抓、具体负责，班子成员一起抓、共同负责。二是沟通协作机制。要加强上下级之间，乡村和站所之间的经常性沟通协作，16 / 21第一章 总 论项目名称与建设单位项目名称某县乡镇就业与社会保障服务站工程建设项目项目承办单位、法人代表项目承办单位：某县人力资源和社会保障局项目建设单位：XX 镇法人代表：项目拟建设地点某县 XX 镇。可行性研究编制单位编制单位：某县工程咨询事务所可行性研究工作的组成某县工程咨询事务所接受某县乡镇就业与社会保障服务站建设项目可行性研究工作的委托，即邀请有关方面的专家和技术人员，进行了现场勘察，收集相关资料，并依据国家及省市有关文件、规范、协议，对该项目进行可行性研究论证后，形成此报告。研究的依据与范围研究依据1、某县人力资源和社会保障局对此项目进行可行性研究报告编制的委托书；17 / 212、?基层就业和社会保障服务设施建设规范? ；3、?就业促进法 ?；4、?劳动法 ?；5、?社会保险法 ?；6、?国家发改委关于开展基层就业和社会保障服务设施建设项目试点的通知?发改办就业XX761 号7、?关于做好促进就业工作的通知?8、?关于进一步做好促进就业工作的意见?9、?关于进一步规范全省乡镇就业和社会保障事务所建设的意见?文件要求，扎实推进10、? 国务院关于解决农民工问题的若干意见? ；11、? 国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定?；12、? 党政机关办公用房建设标准?13、? 某县劳动和社会保障事业发展十二五规划? ；14、项目承办单位提供的有关基础数据、技术资料等；研究的范围项目背景及建设的必要性、项目选址及建设条件、建设方案与规模、工程技术方案、公用工程、环境保护、消防安全和节能、项目管理与实施、组织机构与定员、项目招投标方案、投资估算与资金筹措和效益等方面进行了18 / 21综合研究和分析。项目概况建设必要性促进城乡就业和完善社会保障体系是化解社会矛盾、促进社会公平、构建和谐社会、维护社会稳定的重要措施，已经引起各级领导的高度重视和社会各界的广泛关注，其地位和作用将越来越突出。随着社会主义市场经济体制的进一步完善，市场机制将会在扩大就业和建立社会保障制度等方面发挥越来越大的作用，为促进城乡就业和完善社会保障体系提供内在动力。就业是民生之本，社会保障是劳动者的“安全网” 。 某市人口众多，尤其是项目所在地某县，是农业大县，人口大县，全县人口 107 万人，现有农村劳动力万人，现有大型煤炭生产矿井 18 对，采煤塌陷土地 12 万多亩，造成失地农民万人，失地劳动力万人。每年新增劳动力在万人左右，就业和社会保障的事业面临巨大压力。为落实党中央、国务院和省委、省政府关于劳动和社会保障事业发展的部署和要求，促进城乡就业和社会保障工作，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，需要加快建设就业和社会保障服务中心项目。某县现有的就业和社会保障服务机构面积小，而且布点也少，设施落后、信息不畅及供求失衡，因此无法满足用工单位及求职者的需求，现有的就业服务机构已不能满足就业劳动19 / 21者求职需要，