从新加坡看亚洲式民主

稳定社会的政治变迁 从新加坡看亚洲式民主 摘要 东亚国家在经历了建国初因效仿西方建立宪政体制而导致的过度政治参与后 大 多实行了被称为 温和集权主义 的威权体制 之后 日本 韩国 东南亚国家及地区在 经济上取得了重大成功 人们将这种现代化进程总结为 东亚模式 在一些学者看来 东亚模式 本质上是一种 体制模式 即认为东亚模式是指近几十年来亚洲新兴工业化 国家实现经济现代化的一整套发展措施和体制结构 其最显著的特色是强力政府具有强烈 的经济建设意识和强大的导向作用 在笔者看来 新加坡就是这种体制结构的成功案例 关键词 新加坡模式 威权体制 行政主导体制 Political Transformation in Stable Society Acquaintance the Asian Democracy from Singapore Abstract Most East Asian countries implemented the authoritarian system after the excessive political participation in their nations as a result of following the example of western countries constitutional regimes Then Japan South Korea Southeast Asian nations had significant success in economy which is called East Asian Model In some scholars opinions East Asian Model is a kind of System Model They point that it is a set of development measures and system structure used by East Asian countries to modernize the economy with a strong economy building sense and guidance by the government In my view Singapore is a successful case Key Word Singapore Model Authoritarian Regime Executive led System 在不到 200 年的时间里 新加坡的政治体制经历了多次转型 从 120 多年的殖民专制 到 3 年半的日据极权恐怖 再到高喊 默迪卡 的 18 年争取自治独立 中间又有通过宪制 谈判实现的 59 年体制 然后是不到两年的联邦制加盟共和 直到今天已经持续了近 50 年的多元共和体制 其政治变迁不可谓不大 速度不可谓不快 但 总体而言 新加坡的 政治转型是单向递进的 即政治体制的开放程度不断扩大 在 1965 年以后就没有因为军事 政变 政治腐败 或外来干预而出现政治体制的反复 1 笔者认为 新加坡政治稳定的基 础 正在于其 20 世纪 60 年代以来建立并逐渐巩固完善的强力政府下的威权体制 1 一 行政独大 的宪政体制 1房宁等著 自由威权多元 东亚政治发展研究报告 北京 社会科学文献出版社 2011 年版 第 309 页 由于英国在新加坡进行了 140 多年的统治 英国文化对新加坡社会尤其是上层社会的 影响较深 新加坡立国者的立国与治国理念就是 继承而非全盘推翻既定的威斯敏斯特体 制 2因此 新加坡在建国之初就以宪法的名义规定实行议会共和制 在这种西式政治体制下 新加坡结合自身政治与社会需求 不断完善政治制度 从行 政 立法 司法三个部门入手 着重 建立和维护有领导的宪政体制 3这个体制即是新 加坡的 59 年体制 从 1959 年开始上台执政的人民行动党 在 1965 年独立建国后延续 并巩固了这个体制 一 内阁体制 虽然宪法规定新加坡实行议会共和制 但实际上 59 年体制 是议会内阁制政体 它 的主要内容包括 新加坡内阁是国会政府制度下的最高权力机关 内阁总理由议会多数党 领袖担任 内核成员由内阁总理挑选 由国家元首任命 内阁掌握国家大权 向议会负责 总统只有限制性的行政权力 为虚位元首 在这种制度下 总统的实权实际被限制在不与 执政党及政府发生冲突的范围之内 同时 总统的权力还受到总统顾问理事会 大多数的 法案必须先提交理事会批阅 和国会的约束 而这 是通过严格的总统候选人资格限制实 现的 4 二 有限司法独立 2 新加坡是在 1826 年当英政府通过 第二宪章 授权英国东印度公司对新加坡的主权之 后 才有正式的法律制度 因此 新加坡的法律制度是建立在英国的法律制度的基础上的 这包括了英国的习惯法和衡平法 所以 新加坡法律制度中的法律原理 法理学 法律组 织的结构 法律门类的原则及法庭程序等都和英国的相似 不过 从自治时期新加坡开始 建立自己的成文法律体系 推行重典治世 严刑峻法的法律原则 让法律体系与重视家庭 的治国伦理 社会管理理念保持协调 相得益彰 同时 除了英国法之外 新加坡的法律 制度也采纳其他国家的法律 如新加坡的刑法 证据法和刑事诉讼程序法主要是取自印度 新加坡的公司法也是学自澳大利亚 而自从新加坡成为独立自主的国家之后 其法庭也订立了数量可观的判例法 即 法 官造法 这样 人民行动党通过控制法官任命和使法官任期短期化 有效地控制着司法机 关 把司法机关变成了 人民行动党及其政府推行其政策的得力工具 5由此 在行政权 独大的新加坡宪政体制下 司法只能是有限的司法 三 安全可控的选举制度 59 年体制 确立的选举制度 是单一选区相对多数赢者全得制 即只要一组候选人 赢得了 51 以上的选票 则该组所有候选人 100 当选 由于赢家通吃 在最近二 三十年 里 人民行动党在国会选举中的得票率虽然只有 60 70 但其在国会中却占据了 95 以上的议席 这种选举制度使得作为大党的人民行动党可以借助其执政地位 借助对立法 权和否决权的控制 合法地适时调整选举制度 设计有利于自己的选举制度 6 二者相 互增强 确保选举过程安全可控 实际上 新加坡的选举制度与实际操作是经过精密 算 计 和适时调整的 在一系列具体安排和技术性措施的实施中确保人民行动党赢得选举的 2威斯敏斯特体制是一个开放程度逐渐扩大的多元民主政治体系 但在殖民地却被改造为只服务于英王的 殖民专制体制 3吕元礼 论新加坡模式与新加坡民主 城市观察 2011 年第 1 期 第 21 页 4郑永年著 中国模式 经验与困局 浙江 浙江人民出版社 2010 年版 第 56 页 5 卢正涛著 新加坡威权政治研究 南京 南京大学出版社 2007 年版 第 113 页 6房宁等著 自由威权多元 东亚政治发展研究报告 北京 社会科学文献出版社 2011 年版 第 311 页 7吕元礼 论新加坡模式与新加坡民主 城市观察 2011 年第 1 期 第 16 页 可控性 7 二 精英机制 与治吏联系在一起的是选官 好的公职人员队伍要有好的管理方式和好的选拔机制 把社会英才选入公职人员队伍并加以培养是吏治的前提和基础 人民行动党为了获得人民 的信任和对付反对派 利用其主导下的行政体制 通过全方位吸纳精英 形成和保持了相 对稳定的掌握政治权力的精英阶层 有力地平衡了社会利益结构 进而促成了长期稳定的 政治和社会局面 一 精英吸纳机制 1958 年至 1969 年 新加坡完成了行政精英本地化的目标 将所有重要职位的控制权 转移到本地人手中 在吸纳精英上 人民行动党 秉持广泛性 实践性和差别性的原则 将各行各业的杰出人物作为吸收对象 从而保证了其对社会各界的辐射力 影响力 对于 巩固其执政地位十分有用 8 与此同时 通过设立总统奖学金 政府部门奖学金和法定机构奖学金 新加坡还建立 了向上流动的社会渠道 这套从高中时代开始发现 培养政治 行政人才的培养体系 是 新加坡 贤能治理 的重要人才培养机制 二 善养严管 治吏 善养 与 严管 一体两面是新加坡公务员管理体制的基本特色 9 严格的反贪污调查法律和预防贪污的财产申报制度 是控制政治精英道德风险 保持 其正当性的重要保证 新加坡新政府有较为完善的政府公务员的激励机制 实行高薪养廉 并灵活调整公务员薪酬 新加坡一般公务人员的薪酬水平是参照经济界中等阶层的水平制 定的 即一般公务人员的薪酬与生产企业和服务行业的 白领阶层 大致持平 在他们看 来 这样做是因为 公职人员与企业界人士同属社会精英阶层 必须有与其身份相当的待 遇以保证和保持其社会地位和精神价值 10 3而新加坡的高级公务员的薪酬水平也是世界 上最为优厚的 可与大型私营企业或跨国公司高管阶层相比 优厚的待遇 一方面 提高了公职人员腐败行为的成本 进而形成了对腐败行为的内 在约束 11 另一方面 制造了公职人员的职业荣誉感 进而提升职业的精神价值 最后 多数人的满足感有利于形成清正廉洁的氛围 进而对少数缺乏自我约束能力的人产生环 境压力 12这些都保证了新加坡人民行动党和政府能够吸引到一流的人才 同时 也保证 了其自身的廉洁自律 在高薪养廉的另一面 是新加坡严格的公务员道德与纪律监管体制 新加坡政府从 1960 年代初就开始设定严格的公务人员监管机制 从国家基本制度角度防止和惩罚贪污 确保公务部门的政治威信和清廉高效 首先 建立和强化 零容忍 的防贪 惩贪制度 制定并严格执行 预防腐败法 和 没收非法利益法 其次 实施严格 严密的财产申报 制度 最后 高度重视入职公务员的入职培训 从 头 抓起 树立良好的职业操守 并 8严苍 新加坡模式的形成与持续 天下 2013 年第 2 期 第 49 页 9房宁等著 自由威权多元 东亚政治发展研究报告 北京 社会科学文献出版社 2011 年版 第 315 页 10严苍 新加坡模式的形成与持续 天下 2013 年第 2 期 第 49 页 11 房宁等著 自由威权多元 东亚政治发展研究报告 北京 社会科学文献出版社 2011 年版 第 315 页 12严苍 新加坡模式的形成与持续 天下 2013 年第 2 期 第 49 页 在在职期间实行轮训制度 保持对公务人员的再教育 有吸引力的薪酬体系与财产申报制度 公务日记 构成了新加坡公务人员的激励与压 力机制 激励机制赋予公务人员以动力 而压力机制则建立了财产与行为监管制度 两相 配合 让新加坡得以 成功地实现官僚体制监督的法治化和现代化 13在 2010 年全球清 廉指数排名中 新加坡继续以 9 3 分名列榜首 三 强力政府的经济导向 如前所说 东亚模式最显著的特色是强力政府具有强烈的经济建设意识和强大的导向 作用 而新加坡在这一方面可谓开启了一个良好的开端 一 长远稳定的经济战略 新加坡立国之初 新加坡面临着巨大的 持续性的地缘政治和种族 文化排斥的压力 建国者 考虑到新加坡内外挑战比较多 政策如无长远规划 飘忽不定 整个国家将难以 生存 14因此 他们特别强调在制定各项重要政策时要立足未来 综合考虑政策所要解决 的基本社会问题和所可能遇到的主要挑战 制定符合国家与社会长远利益的战略规划并且 每五年 十年或者十五年更新一次 15战略 政策与经济社会发展的同步 积极推动了 新加坡产业结构的从无到有 也正是因此 新加坡较为安稳地度过了 1998 年东南亚金融危 机和 2008 年金融危机 二 国有企业的支柱功能 国有企业在新加坡经济工业化过程中举足轻重 主要有法定机构 政府公司 政府投 资公司和政联公司四大类 16国有企业是新加坡涉及国计民生主要产业的支柱 由人民行 动党控制的政府通过拥有国有企业 经营国有资产 掌控了新加坡经济并拥有极其丰富的 资源 同时 由于东南亚地区种族 文化矛盾 掌握大量财产的华人企业家和财团将大量 财产储蓄于新加坡 使新加坡还拥有向来秘而不宣 但数量巨大的外汇资产 17国有企业 所涉及的产业与百姓生活息息相关 通常会给人一种新加坡政府什么都经营的印象 幸运 的是 新加坡政府堪称世界上最善于经营的政府 迄今为止新加坡经济的工业化和国家现 代化没有出现重大的方向性失误 18 4 除此之外 国有企业还有着重大的政治功用 国有企业的经营有方 使得新加坡政府 财政长期保持盈余 使之有充分的财政能力去施惠于基层民生 协调不同阶层的利益 而 不必受制于任何社会集团的游说或胁迫 使新加坡政府能够自主地运筹帷幄 把握新加坡 发展的未来方向和长远战略 三 福利主义政治 现代政治统治的实质是 福利主义政治 19在处理劳资关系上 新加坡政府采取 13肖宇 国际认同与腐败治理 新加坡的经验及其启示 中共浙江省委党校学报 2011 年第 5 期 第 56 页 14李光耀 最美好的前景指日可待 联合早报 1996 年 6 月 8 日 15房宁等著 自由威权多元 东亚政治发展研究报告 北京 社会科学文献出版社 2011 年版 第 317 页 16柯新志 新新加坡 南海之珠的经济与社会新动向 天下远见出版股份有限公司 2003 年版 第 96 页 17严苍 新加坡模式的形成与持续 天下 2013 年第 2 期 第 47 页 18房宁等著 自由威权多元 东亚政治发展研究报告 北京 社会科学文献出版社 2011 年版 第 320 页 19严苍 新加坡模式的形成与持续 天下 2013 年第 2 期 第 47 页 亲民 与 亲商 平衡的原则 建立 劳 资 政 共生协调机制 20以此来协调各方 利益 维护社会稳定 独立建国后 新加坡政府为了造就良好的投资环境 着力营造与工 人阶