充分发挥财政导向作用加速推进乡村城市化进程

1 / 21充分发挥财政导向作用加速推进乡村城市化进程 乡村城市化既是经济和社会发展的必然产物，又是促进经济社会新一轮发展的重要载体。如何发挥财政杠杆作用，研究制定切实可行的财政政策，积极探索有效的投融资机制，全面快速地推进乡村城市化进程，是摆在我们各级政府面前的一个重要课题。下面就我县发挥财政导向作用，推进乡村城市化的一些体会和打算作一介绍，供大家探讨。一、几点体会 改革开放以来，我县的乡镇工业异军突起，以中国轻纺城为标志的专业市场相继涌现，有力地促进了县域经济的快速发展，特别是地方财政收入的逐年递增为推进乡村城市化奠定了基础，注入了活力。近年来，我们充分利用这一基础优势，把推进乡村城市化作为财政工作的一个重点来抓，并取得了初步成效。 转变财政职能，为乡村城市化提供原动力 政府财政职能的转变，是财政改革与发展的一项重大战略性调整，对于公共财政的建立和乡村城市化进程的推进具有十分重要的意义。在社会主义市场经济条件下，政府直接参与竞争性和经营性项目的投资，既不利公平，也影响效率。近几年以来，我县按照转变政府职能和建立公财政的要求，加大了预算内外资金的管理力度，加强了财政周转金清理，财2 / 21政管理由偏重微观事务向注重宏观调控转变，使财政资金逐步从一般生产性和竞争性领域退出，调整和优化了财政支出结构，在保证国家机器正常运转和增加社会保障支出前提下，加大了基础设施建设、公益事业的投入力度，鲁迅中学、柯桥中学、县职教中心、轻纺城公铁立交桥、轻纺城医院、轻纺城新华书店、有线电视广缆联网、治污外排等一大批全县基础设施重点工程相继建成投运，从而大大增强了城镇尤其是柯桥县域中心的辐射和集聚功能，为全县乡村城市化进程的推进提供了原动力。 改革财政体制，为乡村城市化提供财力支撑 在初步转变财政职能的基础上，我县积极推进了乡镇财政体制改革。乡镇财政作为国家最基层一级财政，既是乡镇政府履行职能的财力保障，又是县财政的重要组成部门，同时也是乡村城市化工作的财力主渠道。自 1985 年建立乡镇财政以来，我县对镇的财政体制经历了五次变革，有效地规范了县镇之间的财力分配关系，较好地处理了财权与事权的关系，发挥了镇级政府培植财源的积极性，镇财政总收入年均递增%，预算内支出年均递增 13% ，分成收入年均递增 %，镇财政连年实现财政收入平衡。1998 年全县 190 亿元国内生产总值中镇级就占了 60%，亿元的财政总收入中镇级就占了67%，1998 年镇财政结余 3250 万元。镇可用财力的增强，为乡村城市化进程的推进尤其是城镇建设提供了财力保障。3 / 21近年来特别是撤、扩、并以后，镇财政用于乡村城市化的投入力度进一步加大，镇财政用于公共基础设施的预算内外支出达 8 亿多元，文、教、卫事业设施投入亿，硬化县镇公路 750 公里，村镇公路率达 %，大交通网络初步形成。可以说，乡镇财政体制改革的初步成功，对于推进乡村城市化的进程发挥了重要作用。 探索投融资体制，为乡村城市化提供机制保障 一是积极探索多层次、多形式、多渠道的资金筹措机制。为鼓励和引导农、交通便捷、功能互补、环境优美的乡村城市化格局，使*县在全省率先成为具有城市化文明的现代化区域。根据这一总体目标，我县推进乡村城市化的工作方针是：大力建设县域中心，积极发展中心城镇，合理培育中心村庄，规划控制面上镇村。推进乡村城市化是一项带有全面性、系统性的工作，是今后农村工作中的一个重头戏，财政工作如何服从于、服务于这个工作重点，充分发挥财政杠杆作用，我们将着重把握好如下几个方面： 继续深化财政体制改革，推进地方财源建设 我们认为，在政府财政职能转变过程中，进一步寻找财政事权结合点，完善规范县对镇财政管理的新体制，按分税制财政体制的运行要求，巩固壮大地方财源的基础工作，应当成为加快城市化进程的一个重要内容来抓。 首先，进一步寻找财权事权结合点，完善规范县对镇财政管理的新体制。镇财政体制是加强新时期4 / 21财政建设的一个关键环节，抓好县镇财政机制，从当前看是一个县镇财力划分、分配的问题，从长远看是一个培植财源和加快城镇建设的问题。在今后工作中，我们将努力坚持四个原则，做到三个结合。一是坚持事权和财权的有机结合，做到镇事镇办，镇财镇理的原则，进一步明确定县镇两级财权划分和事权的范围界定，消除县财政的包办代替，增强镇政府的权威和职责。二是坚持在兼顾镇利益的基础上，最大限度地调动镇的积极性的原则，既保证县级适度集中一部份财力，加快县域中心的建设，又考虑镇级有一定的财力，增加公益性基础性建设的必要投入。三是坚持因地制宜、区别对待、分类指导的原则，科学核定收支包干基数，制定增收节支的激励措施，增强不同类型镇的自我发展能力，确保县域经济和中心城镇建设，确保城镇收支平衡。四是坚持确立规范、稳定科学、不断完善体制的原则，分步实施目标。在此基础上，一要做到财政体制的确立与两保两联相结合；二要做到确立财政体制与强化地税征管相结合；三要做到财政体制的确立与县镇转移支付制度建立相结合，通过收入返回、定额、政策、专项、专款、特殊等补助手段，逐步完善转移支付制度。 其次，壮大地方财源。财源是财政之本，也是乡村城市化建设之本。加快区域经济的发展，根本出路是培育新的经济增长点，开辟新的财源，从而为推进城市化进程奠定扎5 / 21实的经济基础。因此，我们将按照全县经济发展的总体目标，紧紧围绕实现农业和农村现代化这条主线，帮助各镇制订出符合现有资源条件和经济水平的财源建设规划，调整区域财源结构。一是积极发展效益农业，以市场为导向，以效益为中心，调整优化农业结构，发展特色农业，全面推进效益农业产业化进程，巩固和强化基础财源。二是促进主导产业升级，强化支柱财源。纺织产业是*县的支柱产业，目前我们正在抓紧实施产业升级、市场拓展的发展战略，大力开展以产品开发和市场开拓为主要内容的企业双开年活动，加速推进中国轻纺城二次创业，加速筹建*县纺织面料创新中心，并朝着生产力发展中心的要求去努力。与此同时，要加快企业改制步伐，大力发展个私经济和第三产业，培植新兴财源，构建混合型的所有制结构。总之要通过财政体制完善来促进财源培育，通过壮大财源来巩固乡村城市化的地方财力基础。 发挥财政适度调节作用，加快基础设施建设 &n 进乡村城市化进程，规划是关键、是龙头。要把制订科学合理的规划作为推进城市化的首要任务来抓。在规划过程中，财政要参与把握好基础设施项目确定的决策关。既要考虑到项目的可行性与财力许可，也要考虑到社会事业和经济发展需要的迫切程度，在诸多方案中进行广泛论证，反复比较，择优确定，并确定一个切合实际的投资额。在规划编制上，县财政将予以6 / 21扶持，各项规划评审通过后，由县财政补助编制费的 50% ，以奖代补。规划的实施与管理比规划的制定难度更大，中心城镇重点基础设施项目及投资超 1000 万元的建设项目的规划选址，由县规划领导小组办公室审批。财政部门要积极参与把握好项目的招投标关，所有政府性投资项目一律实行公开招标，要做好政府性投资建设项目预算标的编制和审定工作，以控制项目规模。同时参与项目的造价结算，加强项目财务竣工决算审查，把项目造价结算同财务竣工决算有机地结合起来，以达到项目支出合理的目的。在规划编制、实施、管理过程中，对具体落实的各项措施要跟踪式管理，对各镇可能出现的问题，要提出行之有效的解决办法，只有这样，才能最大限度地发挥财政效能。 领导和同志们，发展小城镇，推进城市化是一项全新的事业，是一项带动经济、促进文明、造福百姓、造福子孙的大事业。这次会议对于我们进一步发挥财政职能，推进乡村城市化进程会有很大的启发和帮助，我们将以此为契机，学习和借鉴兄弟县市的先进经验，抓住机遇，求真务实，扎实工作，全面提高我县的城市化水平，为率先在全省基本实现农业农村现代化而努力。 充分发挥财政导向作用加速推进乡村城市化进程 加快农村发展推动城镇化进程充分发挥财政导向作用加速推进乡村城市7 / 21化进程 日前，中国金融四十人论坛和中国农业银行联合发起的，中国农村金融论坛成立仪式暨“新城镇化与农村金融改革”专题研讨会在京举行。来自中共中央农村工作领导小组办公室、中国人民银行、中国农业银行、中国社会科学院、清华大学、中国投资有限责任公司等单位的官员、专家、学者围绕城镇化与农村发展、农村金融改革等主题进行探讨与争论。改革土地制度加快农业现代化建设当前迫切需要加快农业现代化进程中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说，当前迫切需要加快农业现代化进程，这是解决当前粮食等主要农产品供求问题的需要。XX 年-XX 年，中国粮食产量实现“九连增” ，但粮食和其他重要农产品的进口依然在增加。从 XX 年开始，中国的谷物转为净进口，XX 年的进口量是 1398 万吨，相当于国内粮食总产量的%。按照联合国粮农组织的口径，中国的粮食自给率为%。XX 年中国大豆的进口量为 5838 万吨，约为全球贸易量的 60%。如果把大豆也算作粮食，中国粮食自给率将不再是%，而是不到 87%。此外，中国还进口了845 万吨的食用植物油、335 万吨的糖、 107 万吨的乳制8 / 21品和 430 万吨的棉花。针对以上的粮食和农产品的自给率问题，有专家提出不同看法，中国不应该再追求粮食完全的自给自足。随着城镇化的推进，大量农民成为城镇居民，国民的饮食结构和饮食质量都有明显提高，这对我国粮食和其他重要农产品的供给提出了越来越高的要求，在经济全球化背景下，农产品完全自给自足既没有必要，也不太可能。下一步需要考虑的是哪些农产品应当是国内确保，哪些则应该通过国际市场或国际资源取得。加快推进农民工市民化推动农地适度规模经营农地适度规模经营是推进农业现代化的必经之路，是确保粮食增产、农业增效、农民增收的保障。1978 年-XX 年 ， 我 国 城 市 化 率 从 17 .9 %提 高 到 52 .6%，但我国农业规模化经营的程度依然较低，农地细碎化现象情况仍然严重。关键原因是，在中国城镇化过程中，没有解决农民工市民化问题，这使得超过亿的农民工依然保留着农村土地。陈锡文认为，促进农地规模经营首先需要解决的问题是确保已经进入城镇的农民工不再回到农村，即推进农民工市民化，否则连已9 / 21经形成的农地规模经营都稳定不住。而只有解决好就业、住房、社保、子女教育等问题，进城农民才没有后顾之忧。在就业方面，应积极鼓励非国有企业发展，特别是鼓励中小企业、微小企业发展，创造就业机会。在住房方面，XX年中国住房和城乡建设部的调研显示，农民工在就业地的住房，52%为用人单位提供的包括工棚在内的住房，47%为租住城中村、城乡结合部的农民住宅，自有住房不到1%。在社保方面，农民工进城后缴纳基本社保的比例相当低 ， 各 项 社 保 平 均 参 保 率 最 高 仅 为 24%，社保缺口巨大。在教育方面，XX 年全国农民工子女随迁有1167 万，而且还在增加，上学压力非常大。有学者则认为，从国外经验看，单纯的自发式农地流转不太可能将农地集中起来，但若以政府强制性行政措施推进农地集中流转，又往往违背农户自由意愿，损害其权益。因此，法、德、日等国都采用政策和法规来引导农户自愿流转农地。如日本于 1970 年大幅修改农地法 ，该法为促进农地规模经营，专门设立由国家、地方政府和农业协同组合共同组成的不以盈利为目的的农地管理公司，协助农业生产单位从农户那里流转农地，政府对农业生产单位和农户双方均提供优惠补助。1980 年日本颁布农地利用增进法 ，积极推行农地委托经营，在农10 / 21业协同组合的协调下，农业生产单位接受农户的委托，扩大农地经营规模。中国可借鉴这些国家农地规模经营的经验，用政策法规正确引导农户自愿流转农地。由于中国农村地域广阔，何种程度的规模才为适度，难有普适性的量化标准，所以，各地在制定农地适度规模政策法规时，应根据各自的资源禀赋、农业经营环境、生产力水平等生产要素，结合农地单位面积的成本投入和产出状况，合理确定符合本地区农业发展的适度规模指导性标准。改革土地制度、户籍制度等相关制度推进农业转移人口市民化推进农业转移人口市民化不仅是推进农地规模经营从而推进农业现代化的需要，也是推进城镇化健康发展、扩大内需及促进社会和谐发展的需要。据国务院发展研究中心农民工市民化的成本测算课题组的测算，一个农民工市民化的成本为 8万元。目前，农民工市民化之所以难以推动，关键在于地方政府主观上不愿承担上述成本。当然，在客观上，如果这些成本完全由政府承担，财力也难以支持。中国社会科学院学部委员张晓山提出，要进一步明确农村土地等集体资源的产权。农村土地资源属于集体所有，但这种界定在产权11 / 21上还有许多不清晰的地方，影响了农村土地节约集约利用工作的正常有序进行。XX 年的中央 1 号文件提出， “XX 年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。但在确权工作中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题，比如， “集体所有”究竟是哪一个层级的集体？“集体所有”究竟由谁来代表集体行使所有权的各项权能？法律赋予农村集体的成员所享有的成员权与财产权之间存在什么矛盾？集体建设用地和未用地确权到集体的哪一层级由集体经济组织成员根据历史沿革和现实状况民主协商解决。最终使集体经济组织成员对集体各类土地的状况及权属都心里有数，为其合法行使权利奠定基础。清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，土地制度的改革应包括如下内容：“积分落户”等办法，畅通新生代农民工融入城市的制度渠道。这实际上关系到中国城市化是以大城市为主，还是以中小城市、小城镇为主的发展战略问题。蔡继明认为，这种观点只看到了农民进入中小城市、小城镇的门槛低，而没有看到中小城市、小城镇没有足够的就业岗位。目前，大城市是吸纳农民工最多、最集中的地方，但从国际经验12 / 21和中国实践看，大城市不仅更易于控制和减少污染，而且还更集约和节约土地资源。据世界银行统计，XX 年我国仅有% 的人口居住在超过 100 万人的城市里，不仅低于全球 %的平均水平，更是明显低于英国的 25 .6%、美国的 44 .7%和日本的%。中国正处于城市化的加速期，在城市化的快速发展中，城市化的空间也必然会扩展，必然会占用土地，必然涉及耕地。要化解城市化占用耕地和保护耕地的矛盾，就必须以大城市为主体加快城市化进程。否则，可能尚未实现 70%的城市化率，18 亿亩耕地红线就已经被突破，粮食安全就面临威胁。根据测算，城市的最优人口规模在100 万-400 万。因此，对北京、上海这种 1000 万人以上的大城市，政府应该限制发展；对 400 万-1000 万人口的大城市，应适当加以限制；对 100 万-400 万人口的大城市，应积极鼓励其发展。调整偏离本意的新农村建设陈锡文说，在调研中发现，新农村建设在不少地方已经变成拆房建房，成为地方获取城镇建设用地指标的重要途径，偏离了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的本意。当然，也有一些地区的做法值得借鉴，比如浙江，这个省在新农村建设中以污水处理和垃圾处理为重要方向，13 / 21拆建房比例较低，投资少，效果好。总的来说，如果在新农村建设中继续以拆房建房为重点，伴随着城市化的快速推进，大量农民进城，不少新村将可能变成空村，目前投入的相关财力很可能会浪费。下页 余下全文 农村城市化带来的问题及思考一、城市和城市化简述城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。从经济学的角度分析，城市是生产力发展，生产关系变革的产物。在地理经济学中，城市被定义为在一定的地理空间中，有足够多的非农人口，并具有生活必须的住宅、公共设施伴随着生产、交易、消费等活动的综合聚合体。城市化也称作城镇化，是指一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程。城市化的过程是城镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域不断扩散过程。简单的理解，就是农村和农民的生产方式和生活方式的文明程度不断提高、不断现代化的过程。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和14 / 21地区社会组织程度和管理水平的重要标志。在某种程度上，城市化既是人类进步必然要经过的过程，也是人类社会结构变革中的一个重要节点，只有经历了城市化才能真正的实现现代化的目标。二、我国农村城市化现状农村城市化是让农民进城，并且改变他们的就业与收入结构。农村城市化是城市化发展的必然规律，是乡村衰弱，向城市化兴起的一个过程。这是社会进步的一种表现，它推动着我国社会的转型。实现农村经济、人口、社会城市化，这是构建社会主义和谐社会的基础、根本和目标。推进农村城市化,应坚持 以人为本的原则 ,坚持农村城市化适度发展、以市场化为取向、以产业的发展和集聚为依托,在制度创新过程中推进农村城市化。自改革开放以后，我国放开了对原有人口流动的控制，大量农民涌入城市，这成为中国特色城市化进程的开端。经过三十几年的发展，中国的城市化已经初见规模。从 21 世纪开始，中国开始进入城市化发展新时期，人口城市化水平从 1978 年%上升到XX 年的%，年平均提高 1%以上。但是在“十一五”时期，我国的城市化遇到了“瓶颈” 城市化规模扩张的制约15 / 21与品质提升的压力逐渐凸显。在中国，城市化所承载的，不仅是发展经济，还有城乡一体化、城乡共同富裕的目标。然而，在城市化的过程中，各地政府对中央的有关文件没有完全的理解和掌握，城市化的工作基本上单一的体现在对充分发挥财政导向作用加速推进乡村城市化进程城市规模扩张和对 GDP增长的追逐上，没有兼顾公共设施及民生的改善，使现阶段的城市化带有很大的盲目性和功利性，也带来了很多社会问题。这与城市化的初衷正好背道而驰，所以总结城市化进程中的不足，为城市化的未来找出一条与经济发展相匹配与环境相协调城市与乡村和谐发展的新路子，是非常重要也是非常必要的。三、城市化进程中的深层次问题及隐患只有经过城市化的洗礼之后，人类才能迈向更为辉煌的时代。然而，仅仅看到城市化所带来的丰硕成果而赞叹不已、沾沾自喜是远远不够的。正确认识城市化所带来的成果，采取必要的措施认真解决其带来的负面影响，最大程度的使城市化的成果由城市居民、农民共享，才更具有现实意义。16 / 21一味的追求形式化、快速化城市化发展的的前提是经济的发展，现在政府正在大搞拆迁，将农村人口带入城市，将他们变成城市居民，改变着他们的生活与消费方式，从而推动经济的快速发展。据对最近的大批农村拆迁户调查，70%的人非常愿意拆迁，因为他们虽然将自己的农村户口转为城市户口，但是他们可以从城府那得到很多的补贴，他们可以靠着补贴过着富足的生活。这是一种惰性的表现。但是这样只考虑到城市居民对推动城市发展的作用，这样就会忽视目前的经济与就业状况。所以我们应该从发展经济，增加就业开始，这样才能真正解决农民的现实生活状况，而不是一味的去追求城市居民比例，这样难免会出现虚无的农村城市化，只是形式上的改变，而没有从社会的本质状况去解决。城市化的发展依赖于经济的发展，经济的发展才能推动社会的快速发展。所以政府应该努力吸引农民去规划地区投资，使农村劳动力向城市聚集，而不是只是表象的增加城市人口。城市化是一个逐渐转变的过程，就跟自然规律一样，不能强求，需要我们尊重，不能认为的去求快，而制造一些假的数据。城市化建立在农业发展的基础之17 / 21上，需要政府与市场的双重引导。一味的求快，只会带来很多的社会不良现象。让那些有利可图的人钻了空子。它是由经济发展水平和就业状况所决定的，如果大量农村人口进城，没有解决就业问题只会造成很多社会治安问题。这样只会阻碍城市的发展，而不是加快城市化建设。多以建设城市化要以市场化为趋向，以产业发展为依托，而不是表象的增加城市人口。任何事情若违背了其发展规律，必将带来消极的后果，虽“热闹”一时，却给国家和人民财产带来难以挽回的损失。我们不是没有“加速发展”的教训。大跃进就是最好的例子。失地农民返贫为了在城市化的进程中城市扩展的目的，地方政府把向农民征得的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标。向农民征地用于城市化的建设，目的和初衷都没有错，但是牺牲农民的利益搞“土地财政”发展地方经济就是大错特错了。在征地的过程中没有对农民采用合理的安置方式，现行的土地征用制度也没有充分尊重农民对土地的财产所有权及使用权，农民在城市化的大潮中还没有享受到城市化和现代化带来的便利，18 / 21又有一次的失去了赖以生存的土地资源。在当前整个社会就业压力增大，社会保障制度还不健全的情况下，土地被征占意味着农民失去了基本生活保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘。刚刚解决温饱问题准备奔向小康的农民却由于城市化而返贫了。XX 年我国城市化率达到%，城乡收入比却为，考虑到可比性因素，城乡收入差距大约达到了 4 至 6 倍左右。城市化的目的和意义是加快社会的发展，使城市的文明成果城乡共享，逐步的缩小城市与乡村二元经济体制带来的城乡差距，但本义被一些地方政府忽略了。另外，农民为了获得更多的补偿，运用愈加激烈的方式进行“反拆迁” 。政府向农民争地成为农民返贫的元凶，也成为政府与农民之间利益矛盾的根源。农民工、农二代与留守儿童问题城市化的进程当中，大量的人口涌入城市，使城市原有能够支撑人们生产生活的公共物品呈现出严重不足的态势。农民工在城市化过程中付出自己辛勤劳动和汗水，却不能享受城市生活的待遇，生活在城市的边缘。19 / 21农民工，指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者。他们是我国城市化进程中产生的独特的社会现象。据统计，全国农民工总数超过 2 亿，其中进城务工的农民工达亿，他们为农村增加了收入，为城市创造了财富，为城乡发展注入