再论我国农村土地集体所有权

再论我国农村土地集体所有权 摘要 农村土地集体所有权是关系农民生存保障的 基本权益 不论是考察其历史形成还是为解决其在现实中 的困境 都应以确定农民对土地的直接占有为前提 文章 整理了目前关于农村土地集体所有权的有关学说 赞成在 我国物权法中直接规定农村土地集体所有权 分析了集体 所有权的概念并提出以农民集体共同共有权解释农村土地 集体所有权的合理性 关键词 物权法 土地集体所有权 农民集体 共同 共有 中图分类号 DF521 文献标识码 A 文章编号 1004 0544 2006 01 0158 03 近年来 随着对 三农 问题的关注度的不断提高 我国学术界对农民主要权益之一的集体所有权问题讨论也 相当热烈 但始终存在不同意见 在讨论物权法过程中 这个问题再次成为焦点 其主要争论集中于两个方面 一 是在物权法中是否应规定农村土地集体所有权 二是如何 理解土地集体所有权的概念 本文试图整理评述各种学术 观点并提出自己的看法 以期能在物权法中合理定位农村 土地集体所有权 保护农民这个弱势群体的基本权益 有 助于 三农 问题的解决 一 物权法中应否规定农村土地集体所有权 在物权法中是否应规定农村土地集体所有权 持完全否 定说的学者认为 农村土地集体所有权其实是不存在的 现在的集体所有权其实就是国家所有权 国家依然是土地 的真正所有者 乡村集体只是最低一级的代理人 1 持相 对否定说的学者认为 不应该在物权法中区分国家所有权 集体所有权和个人所有权 如在梁慧星教授主持的 物权 法草案建议稿 说明中写道 本法原则上不采依主体性 质对所有权的分类 但关于土地应就国家所有权与农村土 地集体所有权作特别规定 另外 中国政法大学物权法课 题组 关于 中华人民共和国物权法 征求意见稿 的修改意 见 也认为不应规定农村土地集体所有权 理由是 所有 权主体的多样化已经不可能由所有权的性质来对应 公有 制也有多种表现形式 公有并不仅仅是国家所有和集体所 有 现在是多种所有制经济形式并存 各种所有制经济形 式并无高低贵贱之分 这当然要求法律给予平等的保护 在物权法中确定所有权分类的标准应依立法目的为本 持肯定说的学者认为 我国存在大量的集体财产 也存在大量日益增长的私人财产 如果笼统地只讲财产所 有权 很难体现我们国家的基本经济制度 确认和巩固集 体经济成果 实现商品流通和集体经济组织建设 完善所 有权法制建设 解决集体所有制财产遭到侵犯的严峻现实 问题都需要规定集体所有权 笔者认为 那种认为集体所有权不存在的观点是站不 住脚的 我国现行宪法 民法通则 土地管理法和农业法 均明文规定了集体所有权 如 土地管理法 第 8 条规定 农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的 以外 属于农民集体所有 从历史上看 中国革命成功经 过土地改革后 起初农民普遍地分得了属于自己的土地 后又经过农业合作化 人民公社化 农民又交出了自己的 土地变为集体所有 正是通过这种政治运动的方式建立了 我国的集体所有权制度 笔者赞成肯定说 认为应在物权 法中规定农民土地集体所有权 这样就可以明确农村土地 集体所有权的性质 主体 构成 行使方式 这种明确的 需要是由集体所有权所不同于其他形式所有权的特点决定 的 如果不在物权法中规定农村土地集体所有权 则其法 律地位得不到明确 实际上会忽视农村土地集体所有权 不利于对农民基本权益的保护 只有明确了农村土地集体 所有权的性质 主体 构成 行使方式 才不会导致因农 村土地集体所有权弱化 现实中对农民土地权益任意掠夺 的 圈地运动 二 农村土地集体所有权的概念 确定农村土地集体所有权的概念 关键在于确定土地 集体所有权的主体 长期以来 除少数学者 孙宪忠 韩松 史际春 外 其它学者对集体所有权理论进行深入研究的较 少 现在 对于集体所有权主体的理论主要有以下几种观 点 1 组织体说 认为集体所有权是由集体经济组织享有 的单独所有权 2 新型总有说 认为集体所有权是一个集 体组织内的全体成员享有所有权 类似古日耳曼法上的总 有 3 法人所有说 认为集体所有权是个人化与法人化的 契合 集体财产应当为集体组织法人所有 而集体组织成 员对集体财产享有股权或社会权 4 社会成员说 认为农 村社区集体所有制表现为农村集体所有权 它是一种农村 社区全体成员所有的形式 城镇社区集体所有权 其主体 应是城镇社区居民的自治组织 主要指城镇街道和居民委 员会 各类专业集体组织范围的集体所有制表现为专业集 体组织所有权 其主体是各类专业集体经济组织 5 集体 所有说 认为其主体是劳动群体集体 2 上述各种学说虽然都揭示了集体所有权的某一面特征 但从集体所有权的本质 功能及现行立法 改革方向等多 方面考虑 都有不完善之处 第 1 种观点认为集体土地所 有权属于集体经济组织之单独所有权 既与我国现行立法 不符 也与农村现实和改革目标不符 我国现行宪法 民 法通则 土地管理法均规定我国集体土地所有权的法定主 体为 农民集体 如 土地管理法 第 10 条规定 农民 集体所有土地 除由法律规定属于国家所有的除外 属于 农民集体所有 可以看出 我国农村土地集体所有权是一 定社区范围内全体农民集体成员直接享有的所有权 集体 经济组织只是代行经营 管理权而并不享有单独的所有权 事实上 一个乡镇 村和村民小组的社区内 相对应的农 民集体只能有一个 而集体经济组织则无此对应关系 一 个 农民集体 可以有多个集体经济组织 一个集体经济 也能涵盖多个 农民集体 况且 政社合一的体制消失后 乡镇集体经济组织名存实亡 实际行使所有权的主体就变 成了乡镇政府 同时 依 宪法 第 110 条规定 村民委 员会是基层群众性自治组织 如以集体经济组织为集体土 地所有权主体 就必然造成行政管理权与所有权相混 政 经不分 导致公权干预私权 3 正是这种认识上的错误 才使乡镇 村干部利用行政权力掠夺土地利益 侵犯农民 所有者权益的现象屡见不鲜 本应由农村土地集体所有权 承担的社会保障功能就落到了土地用益权上 既不公平 也无助于土地利用效率 4 农民土地集体所有权由其真正 主体 农民集体支配 成了一种虚设 第 2 3 种观点也不可取 总有指在日耳曼农村公社土 地所有制中 将土地的使用 收益权分配给各家庭 而管 理 处分权则属于公社所有的一种分割所有权形态 这与 我国现行集体土地制度极为相似 这种侵害所有权形态 其内容为质的侵害 即管理 处分权属于总有团体组织 而各总有成员则仅享有利用 收益权 称为利用所有权 成员无所有权层面的管理 处分的支配权 也无所有权意 义上的受益权 同时各总有成员之 使用 收益权与其成 员身份有密切联系 因其身份之得失而得失 不得离开其 身份而就其权能为继承让与或处分 具有极强的固体封闭 性 而且 总有 的管理 处分权专属于其组织 团员仅 有利用所有权而无管理 处分的支配权 具极权性 5 日 耳曼法上总有观念与罗马法所有权本质不相容 经罗马法 理念予以改造 到现代基本上已经销声匿迹 如果我国农 村土地集体所有权制度模仿 总有 理论 会进一步造成 所有权虚设 真正所有者没有所有权 助长政府 干部专 权 这既不利于广大农民以所有者一份子身份从所有者利 益中获得最低社会保障 同时其封闭性也不利于土地资源 优化配置促进土地利用效率 这显然不符合农村土地集体 所有权改革的初衷 将农村土地集体所有权确立为集体组织法人所有权 与土地集体所有权的本质也是不相容的 农村土地集体所 有权是农民以集体成员身份共同平等地享有的所有权 其 目的在于为农民提供社会保障 作为法人所有权的主体的 法人成员则不是依成员身份 而是以所持股财产享有权利 其行使表决权不是依一人一票 权利平等的原则 而是以 一股一票原则行使 这很可能导致表决由大股东操纵 同 时 如果农村土地集体所有权为集体组织法人所有权 则 农民集体成员和这个法人之间没有类似股权的联结性权利 则无从对法人进行控制 又极易导致法人专横 侵犯农民 作为所有人的权益 6 第 4 种观点认为 农村土地集体所有权的主体就是一 定组织范围内的全体农民 农民集体 既非个人 也非法 人 不是一种独立的民事主体 土地集体所有权是一种抽 象的权利 不是具体的实实在在的权利 7 这种观点虽然 反映了目前 农民集体 和集体土地所有权的现状 但无 助于解决已经存在的现实问题 第 5 种观点把集体所有权 的主体界定为 劳动群众集体 过于模糊 不易把握 与 第 1 种观点有相同的弊端 三 以农民共同所有权解释农村土地集体所有权的合 理性 土地集体所有权主体的缺失 使得其真正的主体 农民无法享受集体所有权带来的收益 当其利益受到侵害 时 也无法以权利主体的身份寻求法律的保护 排除对权 利享有和行使的障碍 因此 物权立法时应该直接明确农 民为土地集体所有权的主体 但土地集体所有权的行使必 须以集体的名义进行 这就需要对其行使方式进行细化 否则 只有权利而无具体的取得方式 该权利将无法行使 或得不到合法行使 难以在实践中体现物权法保护农民权 益的本意 考察传统民法的相关规则 笔者认为 把农村土地集 体所有权理解为农村一定社区范围内农民共同共有的所有 权是合适的 有助于解决目前现实中的难题 首先 土地 是农村农民的基本生存资料 是农民直接的衣食来源 农 民对土地有很强的依赖性 有直接占有土地的强烈愿望 如果实行土地私有制和自由流转的土地制度就会像印度一 样发生少数人兼并土地 使多数人失去生存之本的状态 将会引起严重社会不公和社会动荡 因而 只能实行农村 土地公有制 在这个前提下 由农民集体内的全体农民共 同占有集体的土地 这种由集体成员共同占有土地的经济 事实反映为法律上的集体共同共有权 而不是集体法人所 有权 既满足了农民直接占有土地的愿望 也有利于防止 法人专权和不公平的产生 农民集体 不是一个抽象的名 词 而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式 在 农民集体 中每个成员的权利是平等的 集体成员的权 利是集体所有权的组成部分 全体成员是集体的最高权力 机关 但是 集体成员不能以个人身份享有和行使集体所 有权 对集体土地不享有可以侵害的特定份额 所以 集 体所有既不同于个人所有基础上的共有 也不同于股份制 基础上的法人所有 而应理解为农民的共同共有 对土地 集体所有权作此解释 符合我国 民法通则 第 74 条 劳 动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有 和第 78 条 共同共有人对共有财产享有权利 承担义务 以及共同 共有人不得要求将共有财产分出或者转让的规定 农村土地集体所有权采取农民共同共有的形式 也符 合农村集体所有制的历史和现实 如前述 在农村集体所 有制建立后的高级农业生产合作社 人民公社时期的生产 队 生产大队 农村改革后的乡 村 村民小组范围对集 体土地的重大事项处置都由农民集体成员民主决定 例如 农村土地承包方案的确定或调整都要由村民会议决定 如 果干部和群众意见有分歧就应开会由村民民主决定 如果 干部未经村民会议讨论决定擅自处置集体财产 村民就会 告状上访表示反对 以其力所能及的方式维护集体利益 8 由 此可见 农村土地集体所有权由农民集体民主共同行使是 有其历史基础的 其主体不一定是某个具体的组织 而是 农民本身 从法律上明确这种所有权的性质时 当然应将 其确定为农民集体的共同共有权 四 结论 在进一步深化农村土地制度改革和准备出台物权法的 大背景下 农村土地集体所有权制度的改革及相应的法律 调整势在必行 只有本着科学的态度 才能在改革中有所 作为 笔者认为 在法律上定位我国农村土地集体所有权 最基本的精神是确定农民对土地的直接占有 借鉴历史 解决现实难题 切实保障农民土地基本权益的实现 不论 是小城镇化建设 还是转移农村多余劳动力 努力提高农 民收入等 都不能以农民失去土地权益保障为代价 针对 现实 有两个关键的问题要立即解决 一是让农村土地集 体所有权成为农民集体完全的所有权 明确集体土地所有 权和国家土地所有权的平等关系 解决好国家或政府或其 它团体掠夺农民利益的问题