建设市政综合管廊过程中存在主要问题及对策探讨.doc

一、综合管廊简介综合管廊，就是“城市地下管道综合走廊”，即在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理。综合管廊是21世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，它避免了由于埋设或维修管线而导致城市道路重复开挖对交通和人民日常生活带来的影响，并由于管线不接触土壤和地下水，避免了土壤对管线的腐蚀，延长了管线的使用寿命，同时由于它的集约化敷设管线方式，还为城市的发展预留了宝贵的地下空间，为城市地下管线实现信息化建设管理创造了良好的条件。市政综合管廊根据其所收容的管线不同，大致可分为干线综合管廊、支线综合管廊、缆线综合管廊和电力电缆专用隧道几种。二、国内市政综合管廊建设概况国内的综合管廊建设起步较晚，改革开放前，一般仅在大型公共建筑物的地下空间或大型工业企业内根据需要设置一些管线走廊，或者仅仅是单纯放置弱电为主的综合缆线沟。国内第一条市政综合管廊出现在改革开放后的上海浦东，1994年，根据高水平开发建设浦东新区的规划要求，经过前期必要的技术资料收集和进行相关课题研究后，在上海浦东新区张杨路建成了国内第一条规模较大，距离较长的综合管廊（全长约11km），为国内推行综合管廊的建设开了先河。近年来，随着国家经济水平的不断增长，全国各地对市政基础设施的建设标准不断提升，尤其是土地资源紧缺而引起对地下空间综合利用的重视，各地结合市政道路建设标准的提高和对地下空间利用的需求，纷纷探索通过建设综合管廊来提升城市市政基础设施的建设水平和提高城市地下空间的综合利用，通过建设综合管廊以求达到市政道路地下空间的集约化使用和可持续发展。北京中关村、广州大学城、上海安亭新镇、济南、宁波、深圳、昆明、南宁、哈尔滨、合肥、佳木斯的大中型城市都已经建成或正在准备建设综合管廊。三、现状存在问题目前国家针对地下空间、综合管廊建设的法律法规还有些空白，综合管廊设计施工技术规范未制定，综合管廊建设、管理经验缺乏，建设资金、政策以及建成后管理等受诸多问题困扰，综合管廊目前在国内仍处在研究探索和试验阶段。具体表现在以下几个方面：1、法律法规不完善。在目前法律不完善的状况下，从国内现有的综合管廊案例来看，政府的行政主导作用显得十分重要。在推行建设综合管廊过程中，一些本该由法律来规范的行为以行政手段来执行，其力度必将大打折扣，难以达到预期效果。2、技术规范不完善。目前国家标准除了城市工程管线综合规划规范（GB50289-98）有关于设置综合管廊的条件外，仅电力行业在城市电力电缆线路设计技术规定（DL/T5221-2005）中关于电缆隧道中电缆敷设技术要求。其它管线技术规范标准基本上都是针对直埋或者架空敷设制定，没有关于综合管廊的相关设计技术规范和标准，各种管线的技术规范和标准也不完全适用于综合管廊。3、综合管廊投资主体不明确。传统的城市道路管线建设模式是遵循“先地下后地上，先深后浅”的原则，由新建或改建道路的建设单位作为主持单位，各公用事业管线单位自行筹措资金，安排计划，按规划部门的管线综合规划经审批后安排施工。在道路建成后，各管线单位如有需要维修或增设管线，需要向市政道路管理部门提出施工许可并承担相应的费用。一旦实施建设综合管廊工程后，势必要将相关公用事业管线纳入管廊敷设，而综合管廊主体土建工程一般与道路同步建设，其增加的建设费用与各公用事业管线取消直埋后减少的费用如何分摊，目前各地均有不同的操作方式。4、管理协调困难重重。目前国内没有综合管廊的建设规程条款，也没有专门的建设和管理机构。采用传统直埋敷设的市政公用事业管线进入综合管廊，如果没有政府规定的建设费用分担措施，而作为综合管廊的建设单位又不具备管线综合、建设资金筹措及建设计划安排等协调管理职责的话，将会造成建设与管理上的混乱。5、综合管廊运营模式有待探讨。传统的直埋管线敷设完成后，其管理维修工作及其费用均由各管线单位自行负责。而管线进入综合管廊后，如果没有一个专门机构来管理和协调，必将造成各类管线维修养护或扩容增容之间的矛盾。综合管廊本身的管理维护费用直接影响到综合管廊的使用功能。各类管线的管理维修与综合管廊的管理维修由谁承担及相互协调问题，以及综合管廊管理维修费用的来源问题均应作进一步研究。四、综合管廊的适建范围根据改革开发后国内各地已建成运行的综合管廊工程实例，以及部分城市做过较深入研究的前期规划方案但尚未实施或放弃实施的情况来看，针对我国现有行政体制和法律法规，结合各地不同的经济和建设情况，一般认为综合管廊适合在符合以下条件的地区进行建设：（一）城市经济发展水平是建设综合管廊最重要的条件，只有人均GDP达到一定水平，一般认为高于4000美元时，城市发展受土地限制影响困扰较为严重，有进行地下空间综合开发利用的需求并开始进入地下空间开发利用发展期的地区。（二）以政府为主体投资开发建设的地区，当地政府具有较强的投融资能力，并有较强规划建设协调能力的地区。（三）大城市的高档商务商业开发区（CBD地区），地标性建设区域（会展中心、奥运场馆、世博展区等），其它有特殊要求的地区。（四）城市主干道或景观道路、大型电力设施经过的地区。（五）其它政府规划部门和工程技术方案认为需要的特殊节点地区。五、综合管廊投资建设和运行管理模式探讨（一）现有模式分析。目前国家针对综合管廊建设的法律法规还有些空白，综合管廊设计施工技术规范制定，综合管廊建设、管理经验缺乏，建设资金、政策以及建成后管理等受诸多问题困扰，从法律层面来看，综合管廊的建设与管理必须由立法来执行。地下空间的立法是综合管廊立法的基础和前提，地下空间资源具有宝贵和不可再生性，地下空间的利用需要建立和完善相关的法律、法规、政策体系来指导和规范。法律应该具体规定地下空间构筑物的所有权性质、筹融资渠道、经营形式，特别是通过法律规范各管线单位入沟的行为等。（二）集中运营管理模式比较。我国土地法对地下空间是否可以拥有独立权属没有明确规定。按照自2007年10月1日起施行的中华人民共和国物权法的规定，政府拥有城市道路红线范围内的所有物权，市政管道作为政府管理的社会公共资源，管线运营商只能取得相应的管线使用权。根据我国现行的法律法规和行政体制来看，综合管廊应属于准经营性项目，即：具有公益性、有收费机制和现金流入，但无法收回成本，尚需政府投入部分资金和给予优惠政策进行扶持。目前，综合管廊运行管理模式主要包括特许经营运行管理模式、国有项目法人公司运营管理模式、市场化运行管理模式、特许经营与国有项目法人公司控股相结合的模式四种。（三）推荐的运营管理模式。综合管廊的投资运营采用建设与管理分开的方式，投资建设按既定模式，运营管理按市场化物业管理公司模式进行，在综合管廊建成的初期，由投资建设单位直接委托企业法人公司进行管理，该企业法人公司可以是社会现有企业法人公司，也可以由综合管廊投资建设单位联合专业管线公司组建。接受委托对综合管廊进行管理的公司独立经营、自负盈亏。投资建设单位不考虑项目投资盈利，仅以通过土地综合开发利用来达到成本回收的目标。在经过成本测算后，管理公司基于综合管廊能够在政府配套政策支持下实行管线入沟收费，并在沟内管线达到一定容量时略有盈利的假设，向进入