领导干部经济责任审计制度的思考

1/8领导干部经济责任审计制度的思考我国的领导干部经济责任审计制度经过十多年的探索，在加强干部监督管理，维护财经法纪，促进党风廉政建设，推动依法行政等方面起到了一定的作用，收得了一定的效果，但在实际工作中由于受诸多因素的制约，仍存在一些不容忽视和亟待解决的问题，审计作用、尤其是“免疫系统”功能发挥难以到位，很值得我们每位审计人认真思考。一、存在的问题（一）立法层次低。目前指导党政领导干部经济责任审计最有权威或层次最高的规范性文件是中办、国办两个暂行规定、审计署关于任期经济责任审计的实施细则、五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见，这些文件不仅层次不够高，而且也不具备立法的特征。新修订的审计法第二十五条虽然明确了经济责任审计工作的主体、审计依据、审计对象、审计内容、审计目标与审计职能，但强制性不够,审计范围窄。截至当前，相对完善的经济责任法律法规制度体系尚未建立，许多具体的事务在操作中还无明确的法律依据，比如计划的下达、成果的运用等等，往往是当地党委政府重视，经济责任审计的推进力度就大，反之则小。（二）审计主体独立性缺失。综观我国现行的2/8地方各级审计机关的管理结构，均实行双重领导的管理体制，因为我国审计法规定：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。说到底，审计机关与其说是政府组成部门之一，到不如说是地方政府的一个内审机构，在具体审计中，在很大程度上仍然要受制于一些地方政府部门和领导的影响、干扰和牵制。因为在权力运行过程中，发生的各种经济违法违纪违规行为，往往与地方经济发展有着千丝万缕的联系和瓜葛，当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生矛盾时，审计机关就不得不考虑一些地方政府领导的意见，尽管上级审计机关也会给予一定程度的支持和关心，但是，力度、强度都很难达到预期的效果，审计中发现的问题往往部分甚至全部隐瞒，导致报告写得温和，欲言又止，半遮半掩，羞羞答答，经济责任审计对领导干部权力制约和监督作用不能很好的发挥。（三）审计的时效性滞后。按照要求，领导干部经济责任审计均应坚持“先审后离”。但是一些组织、人事部门并没有本着有计划,有步骤,有重点的原则进行安排,而是在干部集中调整后，采取批发、一揽子委托的办法,审计机关只能被动接受审计任务，“先审计、后离任”的原则没有得到有效贯彻落实，经济责任审计与领导干部3/8任用脱节，审计归审计，任用归任用，审计工作仅仅停留在形式和程序上，审计成果没有真正运用到干部管理监督中去。先离后审的做法，不仅使经济责任审计作用边缘化，而且给审计带来了许多困难、尴尬和无奈。一是造成审计机关实施经济责任审计的目的不明确，一定程度上影响了审计人员的工作积极性。二是被审计领导干部已离开原单位，接任者推崇“新官不理旧账”，相当一部分接任者抱着一种事不关己的心态对待审计，有的以不清楚前任者为由搪塞审计，在资料提供、人员配合上不积极、不主动，使一些问题的核实和取证难度加大。三是有的被审计领导干部已升职，审计出的问题无论大小，提出来都感到很为难。大局已定，即便提出来，组织部门对已作出的任命很难作出重新调整。严重点，可能给你戴上“搅局者”、“不与上级保持一致”的帽子，其结果只能是“更尴尬”。四是审计处理（比如罚款、收缴款项等）需要在原单位落实，接任者怨言大，审计决定难以执行。（四）审计内容的局限性。经济责任审计既应包括真实性、合法性的监督，还应注重效益性的促进，这本来应该是经济责任审计的基本功能。然而我国自1999年正式开展党政领导干部任期经济责任审计至今，经济责任审计的内容主要围绕“财政、财务收支”进行审计，主要4/8局限于审查领导干部执行国家经济政策情况，审查财政财务收支情况，审查国有资产管理、使用和保值增值情况，审查领导干部遵纪守法及个人廉洁自律情况。经济责任审计的方法主要侧重于对报表资料等书面材料的核查监督。这种审计模式强化了监督功能，而忽视了效益促进功能。应该看到这种监督功能是领导干部任期经济责任审计的早期目标，随着环境的变化，其局限性越来越明显：在审计监督功能引导下，迫于“数字出官”的强大激力，为完成目标任务，各地只注重“经济数字”增长，而忽视环境保护、区域长远发展，大搞政绩工程、形象工程，忽视对于非经营性资产的合理利用和节约，这些都与深入贯彻科学发展观的指导思想相背驰。（五）责任难界定。影响一个单位财政财务收支和经济活动情况的因素是多样的、复杂的，有历史的，有现实的，有主观的，有客观的，有班子集体的，有领导干部个人的。要对被审计领导干部功过是非、应负的经济责任进行客观公正的界定，没有统一、具体的责任界定标准是难以做到的。当前，在界定领导干部的经济责任时，有两个难点：一是如何准确界定领导干部的直接责任和主管责任。虽然修订后的审计法，对直接责任和主管责任有定义，除规定的直接责任外，只要所管辖范围内的部门单位出了问题，都笼统的概括为该领导干部的主管责任，过5/8于模糊，造成主管责任等于没责任。二是如何准确界定党委和政府两个“一把手”的经济责任。一个部门的经济活动，有的是班子集体研究决策，有的是两个“一把手”共同决定，有的是其中一个提议另一人同意，如何界定清楚他们各自应承担的责任很困难。（六）评价过于格式化。无论是审计法、暂行规定，以及国家审计署、省审计厅所发的文件等，对领导干部经济责任审计评价的内容都是从几个大的方面做了规定，具体评价的内容没有细化，没有评价的量化指标，也没有评价的综合标准，审计评价缺少充足的依据，审计评价难度增加，无法做到客观、全面和科学的评价。如，什么标准评价其为“好”、“较好”、“一般”、“差”；又以什么为依据综合评价“很好履行”、“较好履行”、“基本履行”、“没有履行”经济责任，不得而知。由于审计成果不仅仅是“自用”，而更重要的是“他用”，造成报告使用者不能根据审计报告准确任用、监管被审计领导干部。二、转型路径选择领导干部经济责任审计要有所大的作为，就必须进一步完善经济责任审计框架，加快审计转型。（一）加快法制化进程，加大经济责任审计法律保障的建设力度。如前分析，领导干部经济责任审计面临的困境和挑战，其制约因素突出体现在法制不健全、制6/8度缺位，因此，我们要从宏观层面着手，力图制定出高层次、对全社会都有普遍约束力的标准化经济责任审计的法律体系，酝酿已久的经济责任审计条例要尽快出台，要进一步明确领导干部经济责任审计的职责范围，提升经济责任审计相关法规的法律地位，从而保证审计机关依法独立履行职能。同时应解决法律法规之间的衔接问题，比如经济责任审计的法律法规与干部任用考核的有关规定之间的衔接等等。（二）推进经济责任审计从“财务型”向“绩效型”转变。绩效审计是现代审计的发展方向和审计转型的重要标志。经济责任审计从本质上讲就是绩效审计，也必须定位于绩效审计。各类经济责任审计都必须按照这个要求，真正转变审计理念，真正拓展审计视野，真正抓住审计重点，真正提升审计水平。一是必须更新审计观念，把干部经济责任审计从传统财务收支审计中解放出来，积极探索以绩效评价与促进作为经济责任审计转型的有效途径。二是必须按照权责对等原则，贯彻温总理关于“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的指示精神，把全部政府性资金纳入了审计的视野，使得经济责任是建立在全部而不是部分的基础上，最大限度避免了审计的非客观性。三是干部任职期间，所在部门单位在其领导下能否体现科学发展观，应纳入审计评价范畴。7/8（三）建立交叉、联合审计和公开制度。经济责任审计是一项面广、关联度高、比较复杂的系统工程。组织人事部门、纪检监察部门和审计机关在工作中要加强相互协调、各司其职，各负其责，及时协调解决工作中遇到的问题，指导经济责任审计工作开展。由于干部经济责任审计较难处理各方面的关系，为了确保审计结果的独立、公正和客观，可否实行交叉和联合审计制度？值得思考。着眼于经济责任审计的长远发展，扩大经济责任审计的公开化程度是不可回避的战略选择。这种公开不仅包括结果的公开，也涵盖到审计实施以及审计评价等环节。（四）从以往单一的集体问责向突出个人问责转变。近年来，我们在审计工作中，总是发现一些部门单位同类问题屡查屡犯，原因就是所在部门单位领导抱着侥幸心理，认为这是一种“集体行为”，既便查出来，大不了对单位进行处理处罚，对个人往往会“放一马”，失之于软，失之于宽。为什么会出现如此认识偏差，原因就是问责不够，尤其是个人问责制的缺失。这不免让民众感到些许失望，毕竟，他们不再满足于知道有什么问题，而是更多地希望知道这些问题将如何解决，责任人将如何追究？为了有效制止财经领域的违法乱纪行为，增