人口减少时代的城市规划日本的经验和借鉴

大都市圈的人口老龄化与居住区的持续性大都市圈的人口老龄化与居住区的持续性 荒井良雄荒井良雄 刘云刚刘云刚 1 引言引言 明治以降 我国的城市政策即以城市不断成长和扩大作为默认的前提 而从不加以怀 疑 特别是战后高度成长时期 以所谓的 过密问题 作为前提 如何抑制城市膨胀 如 何最低限度地维持城市空间的质量成为城市政策的沉重课题 但是 当总人口终于到达了 减少局面的今天 以扩大为前提的城市政策迎来了重大的转机 特别是以超过 30 年变化趋 势的代际单位表示的居住空间 其与被短期的经济繁荣动向所左右的产业空间相比 更容 易看到结构的问题所在 本文以首都圈为中心 基于其人口分析 对不久将来我国城市或 将直面的人口减少与老龄化问题进行探讨 并由此引出今后城市政策需要注意的课题 2 大都市圈扩大的时代及其终结大都市圈扩大的时代及其终结 20 世纪 70 年代初期 是战后我国的国土结构 转换历程中 需要注目的转换点 此 前的高度成长期 在 环太平洋沿岸地带 的核心三大都市圈 特别是首都圈 接受了从 地方涌入的庞大人口 但是 这样的人口流入在 70 年代初期急速沉寂下来 更准确地说 迁入与迁出的差 迁入超过数锐减 人口移动与大都市圈的人口增长没有联系 尽管关 于此现象的原因是人口学上讨论的课题 但从我们的实证调查可发现 地方出生者的本地 定居率 地方出生者继续地 或者说经历过 U 拐点的过程 在出生地定居的比例 男女均在 1950 年前后达到最低点 其后便具有倾向性地上升 可见大都市圈原本激烈的人 口迁入风潮得到了收敛 荒井等编 2002 3 郊区住宅地的形成与变异郊区住宅地的形成与变异 于是 与其说我们迎来了 大都市圈扩大时代 的终结 不如说这是后续事态的开端 高度成长期从地方向大都市圈流入的人们 以及在战后五年间出生的世代 这前后的两代 称为 扩大团块之世代 他们最初在都心周边的租赁住宅地域定居 但到了结婚生育的时 期 便有拥有独家独户住房的想法 当然 能提供独家独户住房的则是郊区 以首都圈为例 20 世纪 70 年代以后 从都 心 30 公里圈到 40 公里圈建成了大量的居住区 提供了大量的独户建筑 于是 在郊外居 住区居住的 扩大团块之世代 也终于度过了育儿的阶段 部分已经迎来了退休年龄 曾 经是响遍儿童欢声笑语的郊外居住区 如今已经来到了老龄化的入口 必须注意的是 尽管统称郊外居住区 但开发时期的时间跨度很大 从 20 世纪 70 年 代以前的高度成长期到 90 年代泡沫经济崩溃期之前一直延伸 但居住者的世代与这样的开 发时期的早晚没有必然联系 从我们在首都圈的实证调研来看 郊外居住区居住者的出生 年份与入住年份没有明显的相关性 因此 必然到来的郊外居住区老龄化 并不是跟随开 发年代的顺序 按照从久远的时期到新的时期的次序进行 今后 扩大团块之世代 在依 次迎来高龄期的过程中 不管其居住区开发的年代为何时 他们都会在同样的时间内进入 老龄化阶段 其可能性极高 4 郊区住宅地的老龄化郊区住宅地的老龄化 那么 大都市圈的居住区 其老龄化是以何种形式进行的呢 图 1a 是根据 2005 年国势调查中 1km 地域网格数据表示的高龄者人口比例分布 如图 所示 如今高龄者比例较高的是都心周边地区 也即与都心较为邻近的居住区其老龄化问 题较为显著 这已经是众所周知的事情 另一方面 几乎所有的郊外居住区还没有真正进 入老龄化阶段 因为构成居民主体的 扩大团块之世代 在这个时候还没达到 65 岁以上的 老龄时期 所以在统计上其高龄者比例比都心周边要低 但是 在不久的将来 这种关系将会扭转 图 1b 是 2020 年以年龄划分的人口 对其 网格数据以 同期群组 cohort 变化率法进行估算的高龄者比例 估算法的详情 请见 长沼 荒井等 2006 在此 15 年间 郊外地区的高龄者比例急速上升 特别是从都心向 30 公里以外的郊区外沿部 其在 2005 年高龄者的比例是最低的 但此时的数值比都心周 边和近郊郊区部都要高 当然 老龄化的程度不仅仅是由距都心的距离所决定的 还需要依赖更地方化的条件 像东京那样郊区列车网络发达的大都市圈郊区 从车站 特别是优等列车的停车站 到附 近的居住区 一定程度上可发现新迁入的较为年轻的阶层 加之大学和工厂的区位条件 可预期年轻阶层的定居是使高龄者比例持续走低的原因 因此 尽管统称郊外居住区的老 龄化 但它并不是以面状而是马赛克状进行 尽管如此 具有能免受老龄化条件的地区也 不多 因此郊区外沿部的大多数居住区 不论迟早 必然会迎来老龄化的阶段 以此为背景 我们探讨伴随着少子化发展 住宅供需平衡的变化 从都心出发相当远 的 过去连交通都不甚便利的地区 人们最初并没有打算在那儿居住 这样的地区进行居 住开发 正是 扩大团块之世代 依次在获取住宅的过程中发生的 被巨大的居住需求所 推动的一面 然而 已经进入人口减少的今天 住宅供需平衡已经大幅度减缓 同时 伴 随回归都心的浪潮 在距离都心比较近的地区 出现大量的集合住宅供给 因此所谓的 团块新生代 居住在郊区外沿部的理据便变得不足 在孩子这代 一旦因就业或者结婚 离开家人 就甚少能期待他们会再次归来 缺少了孩子这代人的郊外居住区 便出现了父 母辈年龄越来越大的景象 图 1 首都圈高龄者人口比例分布 5 住宅地老龄化的现状住宅地老龄化的现状 当然 这样的郊外居住区老龄化需要 10 年乃至 15 年才至完成 现在并不会广泛而显 著地表现出来 但是 由各种条件 以已经开始老龄化的居住区为例 可预见到今后更多 的郊外居住区可能产生的变化 比如 东京的千代田区 战后部分商店 住宅混用房屋 从昭和 40 年代 20 世纪 60 年代中期 到 50 年代被更新为高层建筑 这样的高楼其最上层继续住着原来的居民 孩子 一代则几乎全部往外部迁出 只剩下父母一辈留下来 地区由于常住人口的显著减少 供 应生活必要物资与服务的商铺等生活基础设施难以维持 食品等还要通过乘坐出租车到百 货店进行购买 生活不便 此外 依照上述的地域网格数据 对外沿的郊区部中老龄化急剧推进的特定居住区进 行踩点调查 这些居住区原有的商业步行街全部关门 到达最近列车车站的公交车线路也 被逐渐废除 一幅惨淡光景 当地原来即为旧居住区 住宅条件并不良好 老旧化不断进 展 未能持续住下而迁出的居民很多 剩下空荡荡的房子 原址变成了停车场等让人瞩目 在都心部 尽管居民正处于老龄化阶段 建筑等还能进行利用 但郊外居住区的生活 基础设施弱体化以及伴随的生活条件恶化 已经与地区人口的减少 乃至地区的空洞化与 荒废等紧密关联 一旦进入了这样的过程 生活基础设施弱体化进一步推进 将加强人口 减少的趋势 陷入负面效应的螺旋中 恶性循环 不得不加以重视 6 地方核心城市的老龄化地方核心城市的老龄化 这种情况不仅在首都圈 估计在关西圈和中京圈也或多或少地出现了 那么 其他的 地方城市特别是地方核心城市是怎样的情况呢 在此篇幅所限难以详述 但依据我们在福 冈市进行的实证分析所得 即使在地方核心城市 也同样潜在地存在与首都圈一样的郊外 居住区老龄化问题 长沼 荒井等 2008 在福冈市尝试用同样的人口推算方法 如图 2 所示 并非在都心周边而是在南郊的外 沿部一带可发现老龄者比例大幅度上升的居住区 这些居住区从高度成长期后半阶段到 20 世纪 70 年代 大多在丘陵的斜面地带建造 地方核心城市在都市圈内的平原地并不宽广 在丘陵部的倾斜地中建造住宅的情况很多 这样的居住区在通勤和生活基础设施方面必不 能说具有好的条件 都心部内集合住宅林立 由于宽松的政策 对平原地带的旧市区调整 地域进行开发后 上述居住区的比较优势一举丧失 便进入了人口流失及老龄化阶段 7 城市的过疏化城市的过疏化 结果 这造成了 城市的过疏化 过于稀疏化 过疏化 指年轻一代到外地去 滞 留的人们年龄不断增加 向老龄化迈进的现象 在中部山区长年累月所见的过疏化现象从 未改善 地区的老龄化不仅是某些个人的老龄化 在那里居住的人们 有相当比例都是老 年人 这与过疏化地区状况相同 换而言之 承担地区未来的年轻一代都已经所剩无几 图 2 福冈市老年人人口比例分布 2002 年 在这种状况下 出现了各种层面的课题 比如在个人层面 因为只有老年人滞留在当 地 如所谓的 界限集落 所言 老人护理应该怎样进行便成为了城市所产生的问题 尽 管对老年人可实施日常生活支援 但实际的亲子关系或曰家庭关系不是已经维持不了了吗 这样 对应老年人日常生活支援的代替性需求产生 但能稳定地满足这些需求的主体 最终还是不得不回到自治体上去 当然 由此也产生了相应的成本 一方面 为了满足最 低生活的要求必须维持各种各样的生活基础设施 如果没有一般性的商业据点 就只能以 某种程度的公共性去进行对应 因而 与福利及基础设施的维持息息相关的当地自治体 其行政成本便水涨船高 再者 在地方居民减少的情况下 都心部的办公需求所致的空间维持 更新等虽仍能 保持 但郊外居住区没有这样的空间需求 极端地说 可能只好任其放置丢空 欠缺维护 管理地让其衰退 空间不进行管理 包括在空间中的人事等 都会以各种形式迈向失序 也就不能否定形成 问题地域 空间的可能性 8 城市政策的取向城市政策的取向 面对居住区老龄化的现状 今后应当制定怎样的城市政策呢 首先 善后式 的空间政策是必要的 比如说 紧凑城市 Compact City 的构想确实是一个充满魅力的概念 如今显著 扩散的城市空间 如今再次以收缩的姿态回归 其构想容易理解 但是 这在一定意义上 也提示了我们 理念型 或者 完成型 的形态 最终能以那样的形态出现也许就是正确 的实践 但作为现实的问题 正因为居民已经迈进老龄化阶段 并不能自由自在地把一直 以来居住的房子卖掉 然后迁入紧凑的市中心等地域 只要在 人口 已经扩散的居住地 内仍滞留着居民 就不能无视这个现实 要对这种居住地进行 善后 工作 就不得不思 考相应的 收缩 Smart Shrink 战略 于此 从以往的过疏政策经验中需要学习的东西 还有很多 其次 空间政策与社会政策统一推进的必要性 比如 面对生活基础设施的空洞化 地区的荒废及治安恶化 高龄者护理责任人缺席 的种种问题 以往单纯将其交给