北海市政府部门绩效评估初探修改稿0521

北海市政府部门绩效评估初探北海市政府部门绩效评估初探 蓝庆毅 内容摘要 内容摘要 现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨 以提高政府 绩效为目标 政府绩效评估作为一项有效的价理工具 能够促进我国服务型政 府的建立 本文在考察广西北海市政府部门绩效评估活动的基础上 研究地方政 府绩效考评活动存在问题及对策 为地方政府建立科学完善的考评体系提供参考 关键词关键词 地方政府 绩效评估 公共管理 北海市 政府绩效 西方国家又称 公共生产力 公共组织绩效 国家生产力 政府业绩 政府作为 等 绩效 performance 它最早用于投资项目管理 方面 包含有成绩和效益的意思 它用于政府管理方面 是对政府行为效果的 衡量 反映的是政府绩效 包含政府在社会管理活动中的业绩 效果和效率 是政府能力的体现 因此 政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的业绩 效果 效益及其管理工作的效率和效能 是政府在行使其功能 实现其意志过 程中体现出的管理能力 1 一 我国地方政府绩效评估概况 改革开放以来 我国已经经历了 5 次大的政府机构改革 目前正在酝酿第 6 次机构改革 随着改革内容的深入和细化 绩效评估作为地方政府绩效管理 过程中的重要工具和手段受到越来越多的重视 一些地方政府借鉴西方发达国 家的政府管理经验 陆续开展了绩效管理的实践活动 全国各地从 1983 年起推行了以岗位责任制为主要形式的机关目标管理 1985 年起推行了以地方的全部经济和社会活动作为目标管理对象的城市目标管 理 从 2000 年起以行政机关效能监察为主线的机关效能建设开始逐步推行 据 不完全统计 福建省从 2000 年开始在全省推行机关效能建设 浙江省从 2004 年开始在全省推行机关效能建设 安徽省 2006 年起也开始在全省推行机关效能 建设 山东省青岛市 2005 年起将城市目标管理突出称为 创建高绩效机关 广西各地从 2001 年起各自开展了以行政效能监察为主线的机关行政效能建设活 动 广西全区 2007 年开展了转变干部作风加强机关行政效能建设活动 从 20 世纪 80 年代初到 90 年代初 我国的政府绩效评估进入起步阶段 属 于粗放型的部门考评 如大检查 大评比 专项调查等 从 20 世纪 90 年代初 到 90 年代中后期 评估进入发展阶段 普遍运用于多种公共组织 从 20 世纪 90 年代末至今 一些部门和地方政府开始采用系统的绩效评估指标体系对特定 的评估对象进行定期评估 总的来说 我国地方政府的绩效评估主要有三种类型 1 普适性的政府机关 绩效评估 绩效评估作为特定管理机制中的一个环节 普遍应用于多种公共组 织 例如 目标责任制 社会服务承诺制 效能监察 效能建设和行风评议等 1 李荣华 政府绩效管理初探 南昌大学法学院硕士学位论文 2005 年 5 月 2 具体行业的组织绩效评估 政府主管部门设立评价指标体系 组织对 所属企事业单位进行组织绩效的定期评估 例如卫生部门为医院设立的绩效评 估体系 教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系以及财政部 国家经贸 委 劳动和社会保障部联合推出的企业绩效评价系统等 3 专项绩效评估 针对某一专项活动或政府工作的某一方面开展绩效评估 例如 科技部制定的 高新区评价指标体系 江苏省纪委的 应用指标分析方 法对反腐败五年目标实现程度的测评 北京市的国家机关网站政务公开检查评 议 珠海市的 万人评政府 以及深圳市的 企业评政府 等 2 二 北海市政府部门绩效评估现状 北海市地处广西南端 北部湾东北岸 市区南北西三面环海 与海南省隔 海相望 邻近东南亚诸国 背靠大西南云贵川诸省 处于大西南 海南及东南 亚的中枢位置 总面积 3337 平方公里 市区面积 957 平方公里 1983 年 10 月 恢复为地级市 1984 年 4 月被国务院确定为进一步对外开放十四个沿海城市之 一 全市辖海城区 银海区 铁山港区和合浦县 2007 年北海市 GDP 244 9 亿 元 财政收入 30 03 亿元 一 北海市政府部门绩效评估的历史沿革 北海市推行政府部门绩效管理制度 从 1993 年开始在政府机关中推行机关 目标管理责任制算起 到现在已有近十五年的时间 1993 年至 2000 年 以推行机关目标管理责任制为主要内容 突出对机关 干部个人的考核和对政府机关组成部门的考核 办事机构设在市人事局 由市 人事局目标管理办公室具体负责 2001 年至 2005 年 除了进行对全市政府机关组成部门及公务员个人考核 外 同期还进行行政效能监察 民主评议行风和政务公开等活动 对全市机关 单位的行政效能和效率进行考核 办事机构设在市纪委监察局 由市行政效能 监察领导小组办公室具体负责 2005 年 市政府决定在市政府职能部门和驻市行政单位中开展 行政效能 建设年 活动 成立北海市机关效能建设领导小组及其办公室 2007 年成立机关效能投诉中心 设在市纪委监察局 具体负责机关效能投 诉工作 二 北海市机关目标管理责任制 机关目标管理责任制始于 1993 年 这个制度包括对机关单位的考核和对公 务员个人考核两个部分 主要工作有目标责任制方案制定 分解 半年检查 年终考评及奖金兑现等 日常工作由人事局公务员管理科和目标管理办公室负 责 1 公务员个人考核 公务员的个人考核的等次和标准 公务员的个人考核分为优秀 称职 基本称职 不称职四个等次 2 周斌 我国地方政府的绩效评佑及其执行力提升的对策研究 四川大学公共 管理学院硕士学位论文 2006 年 5 月 优秀 认真贯彻执行党的路线 方针和政策 自觉遵守国家的法律 法规 模范遵守各项规章制度 熟悉业务 工作勤奋 工作能力强 有改革创新精神 成绩突出 能出色地完成年度工作目标 称职 认真贯彻执行党的路线 方针和政策 自觉遵守国家的法律 法规 和各项规章制度 熟悉或比较熟悉业务 工作积极 成绩较突出 能够比较好 地完成年度工作目标 基本称职 思想政治素质和业务素质一般 而且提高幅度不够大 能基本 完成年度工作目标 但在工作作风和某些方面存在明显不足 工作积极性 主 动性不够 工作质量和效率不高或在工作中有某些失误 不称职 组织纪律性较差 工作责任心不强 业务处理明显有误 不能完 成工作任务或工作中发生严重失误 公务员的个人考核办法及程序 a 个人平时考核 主要是把日常工作摘要和考勤情况记录在年度考绩手册里 按日填写 作 为个人考核的主要原始依据 随时备查 根据各部门不同情况 个人按周 月 季度或半年做个人的工作总结 报所在单位办公室或人事科存档 b 个人年度考核 个人年度考核依以下程序进行 首先 由被考核人向所在单位全体成员做 个人总结 第二 由所在单位全体成员 含被考核人 上计算机对被考核人进 行测评 共有九项测评内容 分别是遵守纪律 团结同志 工作量 工作态度 业务水平 出勤情况 工作效率 工作业绩 分 A B C D 四挡 代表不同 分值 满分 100 分 全部测评完后 去平均分作为最后成绩 第三 被考核人 的分管领导在计算机测评的分数基础上 根据平时考核情况 对个人总结写出 简炼评语 提出初定考核等次意见 第四 单位主管领导对被考核人做出简要 评价 确认考核等次 第五 考核意见和等次反馈给个人 个人没有意见 则 确定最终考核等次 如个人不同意则返回重新测评 第六 对拟确定优秀等次 人员进行公示 2 机关单位的考核 机关单位的考核根据部门性质的不同 考核程序有微小差异 现以北海科 技局为例 介绍考核办法及程序 目标责任制方案制定 分解 每年年初由被考核单位依据单位职能定出当年目标并分解到各业务科室 报目标办批准 下例就是北海市科技局 2007 年的目标责任表 20072007 年市直机关部门职能工作目标表年市直机关部门职能工作目标表 责任单位 盖章 北海市科技局 负 责人 黄海波 联系人 谢真国 电话号码 2023213 填报时间 2006年12月25日 序 号目 标 内 容 及 任 务基 本 分备 注 1 组织企业申报高新技术企业 并有 2 家通过认定 30 2 协助引进 示范 推广农业种养新技术 新品种 20 项以上 15 3 协助企业研制开发工业新产品 10 个 10 4 组织宣传贯彻 科普法 开展科技下乡活动 10 组织培训科技人员 农民和青少年 2000 人次以 上 5 组织下达市级各类科学研究与技术开发项目 30 项 20 6 建立中小企业创新科技服务网 完成 6 个示范单 位建设 15 半年检查 年终考评及奖金兑现 半年检查由被考核单位做出半年单位的机关目标管理工作总结 并按年初 定的目标责任表对照 时间过半任务有没有过半 主要目的是督促各单位按时 完成任务 年终考评是最重要的环节 主要步骤如下 首先 由市目标办组成考核小 组 考核小组成员由机关各部门抽调人员组成 一个组考核六个部门 小组成 员不得参与考核本人所在单位 第二 考核小组听取被考核单位领导班子的年 度目标管理工作总结 第三 考核小组成员按被考核单位年初与市目标办签定 的目标责任表 逐项对照检查 并查阅相关原始资料和统计数据 进行实地考 察 质询单位领导和科室领导干部 第四 考核小组完成步骤三后 经过小组 合议 按目标责任表分值打出分数 报市目标办 第五 市目标办把各单位分 数汇总 报市政府常务会议批准并通过 奖金兑现 年终考评分一 二 三等奖 按单位的考核档次发放奖金 由 单位发给公务员个人 个人考核优秀档次的奖金与其他档次拉开差距 称职和 基本称职奖金一样 不称职不得发放奖金 奖金兑现制度在 2007 年实行阳光工 资以后终止 以后考核与奖金不挂钩 与阳光工资的补贴部分挂钩 三 北海市行政效能建设与考核 2005 年 3 月 北海市政府为加快政府职能转变 营造廉洁 勤政 务实 高效的政务环境 决定在市政府职能部门和驻市行政单位中开展行政效能建设 年活动 并建立完善行政效能建设九项基本工作制度 1 政务公开制度 2 岗位责任制度 3 服务承诺制度 4 首问责任制度 5 一次性告知制度 6 限时办结制度 7 否定报备制度 8 失职追究制度 9 效能考评制度 全市逐步建立完善绩效考核办法 并将绩效考核纳入各机关单位目标考核 和工作人员年度考核 2005 年底 市政府组织对各单位开展行政效能建设情况 进行检查考评 考评采取部门自查自评 社会测评 考评小组核查评议相结合 届时将邀请市人大代表 政协委员 民主党派人士和特邀监察员参加考评 考 评结果进行排名 并向社会公开 同时作为年终机关目标考评的重要依据 行政效能建设与考核标准 1 机关工作效率明显提高 做到岗位责任明确 办事程序简洁 限时办 结制度落实 办事快捷准确 无互相推诿扯皮 工作拖拉积压现象 2 机关服务态度明显好转 做到认真制订和落实便民措施 坚持首问责 任制 一次性告知制和服务承诺制 无 四难 门难进 脸难看 话难听 事 难办 三乱 乱收费 乱摊派 乱罚款 现象和 吃 拿 卡 要 刁难 服务对象等不廉政行为 3 机关办事透明度明显增加 做到科学决策 民主决策 决策规则和程 序健全 推行决策公示和听证制度 坚持政务公开和办事公开制度 无重大决 策失误和 暗箱操作 现象 4 机关行政行为明显规范 做到认真贯彻 行政许可法 依法行政 依规办事 认真落实各项制度 实行管理规范化和标准化 无 政出多门 随 意行政 现象 5 机关行政执行力明显加强 做到坚决执行上级的指示 命令和决定 令行禁止 政令畅通 部门之间互相协调配合 无 有令不行 有禁不止 和 中梗阻 现象 各单位依据以上标准制订单位的细化目标 采取自评的方式给自己打分 并与目标责任考核的分数一起上报市目标办 注重外部的监督 充分发挥各级行政效能投诉机构的作用 公布投诉举报 途径 按照 有访必接 有接必理 有理必答 的原则统一受理行政效能问题 的投诉 认真落实 北海市行政效能投诉工作暂行办法 和 北海市行政机关 工作人员行政过错责任追究暂行办法 加大对行政 不作为 乱作为 以及存 在突出问题的单位领导责任追究力度 努力做到 四个一律 对有群众投诉 的 一律追查到底 对违反规定的 一律严肃处理 对工作不力的 一律追究 领导责任 对造成严重影响而进行责任追究的 一律向社会公开 接受群众监 督 市行政效能建设领导小组办公室要组织督查小组深入各重点单位 办事窗 口 对行政机关开展活动情况及工作人员依法行政 依规办事 政令执行 行 政效率 工作协作 行政责任等问题进行不定期明查暗访 发现问题经核实构 成行政过错的 按行政过错责任追究的有关规定追究责任人行政过错责任 三 北海市政府部门绩效评估存在问题及分析 一 由于目标考核和效能建设考核都涉及对政府部门及其成员的工作和 业绩的鉴别 考核的结果不仅反映的是部门的工作 也在一定程度上反映着本 部门的绩效 而且考核又与奖金挂钩 这使被考核的部门感到威胁 所以 在 这种情况下 考核很可能会不仅不受欢迎 而且会成为一种隐患 考核不但不 能成为监督 控制 检查的手段 反而有可能成为一种 障眼法 即部门工作 中成功的部分在考核中被无限扩大 而缺陷则被掩饰成无足轻重的瑕疵 这就 使绩效评估工作严重失真 从而导致评估的失败 探究部门 障眼法 得逞的原因 我认为关键是有效的绩效评估信息系统 尚未建立起来 导致评估和考核过程中存在着大量的信息失真现象 因而评估 和考核的结果很难做到客观公正 政府部门的关于经济和社会等方面的统计资 料和数据是政府绩效评估的重要信息来源 然而一些部门领导好大喜功 追求 任期内政绩表现 以利于仕途升迁 总喜欢在统计数字上做文章 所谓 数字 出干部 干部出数据 做假数据 虚报指数等欺上瞒下行为的不断出现 使得 整个绩效信息系统中充斥着虚假数字 严重背离了绩效信息客观实在性的本质 要求 在没有一个严格的透明制度可以监督这种造假行为的情况下 政府官员 利用权力 信息不对称或信息优势来降低本县区 部门信息的真实性 从中获 利 原因在于 政绩与官员的升迁联系在一起 同时 统计部门不完全独立 又没 有很健全的监督机制 二 现行政府政绩评估流程 只重形式 不重结果 其实质是换个名堂 发放年终奖金 因而往往只循流程在形式上走一通 写出评估报告 算出考核 成绩 评出等次 就算过关 造成评估中形式主义盛行 走过场 即使评估中 采用了虚假信息 得出了错误的评估结论 一般也不会追究贵任 因为相关评 估和考核部门只看报告做的好 被考核部门提供的原始资料完整 统计数据达 标就可以了 被评估考核单位也不归他管 而且考核组成员交叉检查 考核其 他部门的人本部门也被人考核 你对我不利 我也对你不利 的观念盛行 互 相掣肘 造成 一团和气 息事宁人 不良气氛 违背了考核的初衷 这种轻 结果 的评估方式使评估流程的环节残缺不全 流与形式 不可能对政府绩效 作出实事求是的评估 更谈不上促进政府绩效的改进和提高 三 在考核的方法上 定性分析与定量分析的方法没能很好地结合起来 影响了评估的实效 政府机关是一个以管理和服务为主要内容的部门 它所生 产出来的产品和服务多是一些非有形的产出 不像企业的产品那样有形的产出 并可以用货币来衡量 这就给政府绩效的量化带来了困难 对一个机关的评价 往往是凭经验 凭印象 凭感情 缺乏数据支持和科学分析 造成了考核难以 避免随意性和片面性 在量化评估方面又经常存在着用错误的量化指标去衡量 政府绩效 重视定量评估而忽略定性评估 政府绩效评估通常是以定量评估为 主 即根据具体量化的指标 如数学绝对值或百分比等来对评估对象的效能进 行评估 导致一些地方在政绩评估中出现了数字化 简单化的倾向 而缺乏定 性评估的比重 忽略了通过社会调查 投票等方式对地方政府社会满意度等一些 难以实现量化的评钻项目的非定量评估 定量指标作为评估政绩的基本尺度 结果准确直观 必不可少 但它并不是惟一的标准 然而 有些政绩可以有明 确的量化结果 而有些政绩 如 公众安全感 公众满意度 等就难以用数 字加以反映 并不能实现评估项目的定盘化 此外 由于技术原因和人为因素 并不能在短期内保证统计数据的真实性 四 评估主体单一 公信力不足 使政府绩效评估的客观性 公正性 准确性大打折扣 目前 北海市对政府组成部门的考核评估大都由市政府来组 织 这样做的好处是便于组织协调 不利之处是给被考核的部门提供了 寻租 空间 考核组是一个临时组织 其成员是从各相关单位抽调出来的 被考核的 部门为了取得好的考核成绩 就有可能考核组成员 做通工作 以使对方在最 终打分时能够 高抬贵手 这样 就出现了不公平现象 提高人民对政府绩效的满意度应该成为评估政府绩效的根本标准 但现行 政府绩效评估主体单一 多是政府内部评估 尽管北海市也搞过政府效能建设 的万人评估活动 行风热线电话评议等活动 但这些活动往往是 运动式 的 缺乏持久性和完善的机制 更缺乏广大民众的参与 另外 由于信息不对称 主要是政府行为缺乏公开性 透明性 群众也不可能对政府绩效作出客观准确 的评价 从而使政府公务员 特别是领导干部在权力运用上失去群众监督 第 三方评估即由专家学者组成的专门评估机构的评估还没有引入到考核工作当中 以上这些都使政府绩效评估的客观性 公正性 准确性大打折扣 由于评估主 体中缺乏群众和专家学者的评估 难以提离人民对政府绩效的满意度 四 改进北海市政府部门绩效评估的对策 一 对于被考核的部门对评估小组的抵触情绪和弄虚作假的行为 应该 从制度层面解决 当务之急就是通过完善政策和立法使绩效评估走上制度化 规范化和经常化的道路 首先 要从立法上确立绩效评估的地位 保证绩效评 估成为政府公共管理的基本环节 促使政府管理部门依法开展评估工作 被考 核部门积极配合考核工作 其次 从法律上树立绩效评估的权威性 绩效评估 机构在政府部门中应具有相应的地位 享有调查 评估有关公共部门活动的权 利 不受任何行政 公共组织或个人的干扰 权威的树立 为绩效评估工作的 开展提供了强有力的支持和保障 保证了评估的公正性和独立性 建立健全绩效评估的信息系统 确保绩效评估信息来源的准确可靠 维护统 计法的严肃性 考核的数据应由统计部门独立提供 才能有效防范部门虚报成 绩 掩盖缺陷 杜绝做假数据 虚报指数 欺上瞒下等有损公正评估的行为 在政府部门之间 政府部门与公众之间加强信息交流与沟通 消除政府绩 效评估过程中的封闭性和神秘性 当前以顾客为导向的电子政府和政府在线服 务的构筑 提高了政府收集 处理信息的能力和对公众的回应力 为评估提供 了有效的信息工具 二 如何改变现行政府政绩评估只重形式 不重结果 走过场的行为呢 我认为应该加强组织建设 建立健全合理有效的评枯机构 西方绩效评估的实 践表明 不仅要在政府部门内部建立评估机构 而且必须在立法 审计部门也 建立评估机构 要在建立完善的绩效评估机构 或评估管理机构 准确地说就 是成立独立的评估考核部门 不能隶属于人事部门或政府办公室 部门人员应 该由专家和社会各阶层代表组成 作为当地人民代表大会的长设下属机构而存 在 评价和监督政府部门在公共政策 规划 方案 计划等项目的实施过程及 其效果 促进我国公共管理的民主化 提高政府的责任感 立法 审计部门的 评估机构主要是对政府部门的管理绩效和社会效果进行的审计和监察 向立法 机关 政府以及公众公布评估结果 以监督政府的行为 三 为了实现政府绩效评估的准确与有效性 关键是在评 对于可以直 接定量计算的内容 应运用科学合理的方法 比如充分运用统计 会计 审计 建立数学模型等手段 将易于衡量的绩效成果以客观的形式确定下来 评估方 法的科学化 还包括定性评估方法的科学化 除了对能够采取定量分析的项目 进行科学统计和分析以外 必须杜绝定性分析的随意性 实现定性分析的规范 化 此外 为更进一步地实现科学评估的目标 还应适时地建立独立于政府的 专业评估机构 以实现政府绩效评估的权威性和科学性 四 引入公民参与机制改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参 与机制 政府绩效管理本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念 政府绩效就应 以顾客为中心 以顾客的需要为导向 树立公民取向的绩效观 改进政府绩效管 理必须取得民众的关注与参与 民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管 理 首先 公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效 提出要求 协助和监督政府机构对他们的开支负责 对他们的行动负责 对他们 的承诺负责 其次 公民参与意味着要重新定位公民的作用 他们不再仅仅是传统 意义上的投票人 纳税人 服务的接受者 而是政府的问题架构 再次 公民参与 意味着由公民选择 界定应评估的对象 在公共服务设计中引入 使用者介入 机制 通过公民的参与将事实 硬件资料数据 与价值取向 公民偏好 结合起来 增 加指标体系的社会相关性 选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项 目 以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好 3 因此 应该在政府绩效评估体制力面应建立多重评估体制 包括政府机关 的自我评估