我国政府预算没有遵循可靠性原则

我国政府预算可靠性情况的调查报告 2012 年 3 月 19 日 南方周末发表了一篇关于两会的特别报道 指出了 2012 年政府预算草案报告缺失三号账本 引发了社会热议 根据财政部制定的 政府预算收支分类科目 一部完整的预算应该有三部账 它们分别是预算收入 账 预算支出功能分类账 以及预算支出经济分类账 由于在科目编制上它们 按序分别以 1 2 3 开头 所以我们习惯把它们称为 1 号账本 2 号账本 3 号 账本 但是 今年的政府预算报告对于公众最关心的 包括 三公消费 支出 的 3 号账本竟然未作任何介绍 1 号 2 号账本也只有大致数目而没有细节说明 我国的政府预算草案报告连最基本的内容完整都做不到 更何谈可靠性 就公共财政而言 政府预算是经法定程序审批的 具有法律效力的政府财 政收支计划 是政府筹集 分配和管理财政资金和宏观调控的重要工具 狭义 的预算 只预算文件或预算书 广义的预算指编制 批准 执行 决算 审计 结果的公布于评价等所有环节 实际上是整个预算制度 政府预算的原则是国 家选择预算形式和体系的指导思想 是一国预算立法编制及执行所必须遵循的 我国政府预算所必须遵循的六大原则分别是 年度性 完整性 统一性 可靠 性 公开性 法律性 政府预算的可靠性要求 预算收支数字的指标设计依据 必须真实 准确 可靠 不得假定 每一收支项目的数字指标必须运用科学的 方法 依据充分确实的资料 并总结出规律性 进行计算 不能任意编造 我们从以下四个方面来说明我国政府预算没有遵循可靠性原则 一 从会计的核算和监督职能看我国政府预算的可靠性 会计作为反映和监督社会再生产过程中经济业务的一种管理活动 按照对 社会再生产领域的划分方式 也可以把会计划分可以分为两大分支 一类是企业 会计 主要对社会再生产过程中生产 流通领域的企业的经营资金活动所进行 的反映和监督 另一类就是预算会计 预算会计是以预算管理为中心的宏观管理 信息系统和管理手段 是核算 反映和监督中央与地方预算以及事业单位收支 预算执行的会计 主要对社会再生产过程中分配领域的预算资金活动所进行的 反映和监督 我国的行政单位 事业单位 除经营业务外 均采用收付实现制的会计核 算制度核算 收付实现制虽然有操作简单 需要的会计技术较少 易于被使用 者理解 数据处理成本比较低廉的优点 但是其缺点也是十分明显的 随着政 府职能的转变和财政管理体制等的改革 它明显表现出了对新体制的不协调性 该体系所反映的受托责任狭窄 提供的财务信息有限且相关性较差 例如 收 益性支出和资本性支出相混淆 容易个人操纵成本的机会等 对于我国政府会 计改革下要求提高政府绩效 信息透明度问题 为社会公众维护国有资产的责 任方面 它可能无能为力 有时甚至会误导政府决策 其不足之处主要有 1 不利于单位进行成本核算 提高效率和绩效考核 2 不能全面准确记录和反映 单位的负债情况 不利于防范财务风险 3 收支项目不配比 不能真实反映当 年收支结余 4 不能真实反映对外投资业务 5 不能反映固定资产的真实价 值和隐性负债问题 6 不利于处理政府采购业务和年终结转等会计事宜 正由 于收付实现制不能全面反映政府各部门财务状况 所得到的核算结果是不准确 的 会带来以下风险 1 不能真实的反映会计信息 不利于防范财政风险 在收付实现制下 由于采用的是以款项的收付实现制作为确认当期收人和 支出的依据 对当期已发生 但尚未用现金支付的政府债券 社会保障资金缺 口 政府为企业贷款提供担保而产生的或有负债的债务 在现行的总预算会计 报表中并不直接反映出来 使政府的这部分债务形成 隐性债务 这扩大了政 府真正可以支配的财政资源 也可能造成虚假平衡 使政府的风险意识淡化 对财政的持续发展带来隐患 2 不能提供未来的现金流动信息 无法落实政府的经济管理责任 在收付实现制下 政府的贷款 社会保障资金 政府只按原定的汇率 利 率或计算方法予以支付 由于采用收付实现制确认的各种资产 负债的会计信 息缺乏可信度 可能会误导政府官员的决策 对政府累计形成的债务不能做出 合理的偿还 不能充分估计出各种风险 这样就会影响到政府受托责任的履行 也不利于政府采购 部门预算和国库集中支付等预算管理活动的实施 3 不利于单位进行成本核算 在收付实现制下 只有款项已经支付 支付的金额才能确认支出 如果单 位的成本核算以收付实现制为基础 对于那些支出已经发生 但款项尚未支付 的费用的项目 则不能确认为当期的支出 这样就造成单位成本核算不完善 不利于单位组织成本核算 节约支出 由于政府预算的可靠性要求预算收支数字的指标设计依据必须真实 准确 可靠 不得假定 每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法 依据充分确 实的资料 并总结出规律性 进行计算 不能任意编造 但收付实现制不能全 面反映政府各部门财务状况 对各个具体项目的收入与支出的数额的计量存在 不完整 不正确 甚至存在人为操纵的情况 不仅使得本年度政府预算无法准 确 科学 合理 可靠得执行 更是会对下一年度预算的编制产生影响 并进 入恶性循环 使得预算的编制和执行都偏离可靠性的原则 由于我国政府预算的编制是在对上年度预算执行情况进行分析和总结的前 提下 结合经济发展的趋势 测算下一年度预算收支规模和增长速度 据此编 制下一年度的预算进行编制的 而在对上度预算执行情况进行预计和分析时 要重点分析以下三个问题 1 预计时的实际执行数 2 分析后几个月有无新 的重大的财政经济措施出台和各项影响预算收支变化的因素 如调整工资 价 格和税率等 3 分析检查年初预算安排的各项增收节支措施的落实情况 取 得的实际效果如何 对上年预算执行情况的预计和分析的步骤是 1 根据报 表资料 整理出预算已执行月份的收支数额和情况 并对各项收支执行情况 参照上年同期数据进行对比分析 2 根据报告年度预算已执行月份的实际情 况 结合经济发展趋势 分析预计报告年度未执行月份可能完成的收支数 3 把 实际执行月份的收支数和未执行月份的预计执行数汇总为报告年度的预算收支 的预计完成数 但是收付实现制本身的特点以及它易受认为操纵使得前一年度 预算的实际执行存在偏差 不准确 则在编制下一年度的预算时的根据就存在 不可靠的因子 这就无法保证编制的下一年度的政府预算的可靠性 而在我国 自 1994 年以来 我国财政活动中一个最凸显的现象就是财政收支的超预算膨胀 每一年的预算执行都缺乏可靠性 二 从政府预算的编制周期看我国政府预算 下面将从预算编制及审议的时间限制和周期合理性说明我国的政府预算没 有遵循可靠性原则 首先让我们以 2010 年度为例来对比一下我国与美国的预算 编制进度表 详见表一和表二 让我们从时间上可把一个预算周期划分为四个阶段 编制 审批 执行 审计 美国的预算周期长达 33 个月之久 其中预算编制和国会审批阶段为 18 个月 美国联邦政府的预算程序较为规范 每一个环节都要经过详细论证 哪 一个阶段做什么 哪个部门做什么 各有什么权力等 均有明确的规定 美国 联邦政府的预算程序中 预算编制与审批的时间长达 18 个月 为预算编制的科 学化 规范化创造了条件 美国预算编制过程基本上是一个立法过程 程序非 常严格 充足的时间和严格的程序是保证预算质量的重要条件 而相比之下 中国的一个预算周期仅为 24 个月 同样历时 3 个财政年度 预算编制环节的 二上二下 流程跨度仅为 6 个月 与美国的 18 个月相比 充分说明了我国预 算编制的时间之短 由于我国预算编制时间仓促 测算预算收支指标时信息资料收集掌握就难 以充分 准确 也没有足够的时间进行收支项目和额度的分析 测度与论证 这就一定程度影响预算编制的质量 缺少了编制预算的科学性 从而大大的降 低了所编制预算的准确性 可靠性 特别是实行部门预算要改变原来财政资金 按性质归类管理的做法 将各类不同性质的资金统一编制到使用资金的部门 同时要在部门预算编制中实行零基预算编制方法 打破基数加增长的增量预算 编制方法 零基预算作为一种更为先进的预算编制方法其实行需要强大的信息 数据流支持 掌握预算编制技能的人员对项目 数据的分析处理等等 是一项 复杂繁重的系统性工作 其有效的实施在及其有限的时间中是不可能的 另外 在历史和现实上我国预算过粗 项目过少 预算过于简单在很大程度上也是由 预算编制时间过短这一时间因素决定的 在细化预算项目的改革实践中同样存 在工作量加大与时间有限性的矛盾 难以在短时间内科学的细化预算 或者即 使实现了零基预算和预算的细化 但却会由其质量低而失去意义 当然就使得 我国的政府预算失去了可靠性 除了预算编制的时间仓促 预算审批更是被作为了一种表面形式 我国每 年的人代会会期一般不长 全国人大一般是 15 天左右 省人大是 7 天左右 市 人大是 4 天左右 县人大是 3 天左右 乡镇人大是 1 天左右 由于人大需要审 议和处理的问题很多 因此会议期间用于审议预算的时间就相当少 全国人大 只有一天左右 省 市级人大只有半天左右 县 乡镇级人大审议预算的时间 则更短只能以小时来计算 在如此短的时间里对上年度的决算和本年度的预算 进行认真 细致的审议和批准是非常困难的 由于预算审议时间短 与此相适 应 财政部门提供给人大供其审议的预算草案也自然非常简单 一般只有几页 几千字 各项收支一般只按 类 列出一个预算数 而类下具体的收支项目都 没有充分细致的揭示 同样 提交的上年度的决算材料也非常简单 就类级科 目而言 我国的类级科目只有 100 多条 相当粗放 而西方发达国家预算的项 目一般都非常细致 如法国预算仅类级科目就有 1100 多条 款级和项级科目的 数量更多 德国预算收人项目有 1300 个 支出项目有 8000 个 预算项目极为 详细 我国人大要通过如此粗线条的预算草案 对预算收支项目深人了解 分 析研究和审议是极为困难的 通过简单粗略的决算案对上年度的预算执行情况 进行科学 合理的审议和评价也几乎是不可能的 这样使预决算的审议几近流 于形式 不仅如此 由于制度安排的预决算时间短 财政部门提交人大审议的 预算案和决算案简单 人大难以对其进行有效审查监督 从而也是我国各级预 算编制简单 质量不高和预算约束软化的原因所在之一 在这种流于形式的审 批制度下 各部门就往往会放松预算编制的准确性 各科目预算编制基本只有 个框架 缺乏科学的评估与预测 使整个预算编制失去可靠性 因此 预决算 审议时间短不单单是个预算周期的一个环节时间安排合理性的问题 而且由于 预算作为一个系统 各个环节相互联系 环环相扣 一个环节不当往往影响预 算其他制度的顺利实施和运行 从而影响整个预算系统的运行效果 有充足的预算编制时间是制定较具科学性和准确性预算的一个必要条件 我国 现行的预算编制和审议时间跨度之短以及编制和执行两项职能的交叉的矛盾等 问题 带来了预算编制粗放和执行监督不到位两方面的问题 从预算编制时间 限制和周期合理性方面造成了预算缺乏可靠性 三 从政府预算数据看我国政府预算的可靠性 一 预算编制依据不够合理 制定预算编制的具体指标是在对上年度预算收支执行情况进行预计分析的 基础上 根据国家的方针政策和经济发展状况 拟定计划年度政府预算收支控 制指标 对中央本级 拟定收支控制指标 对地方 分配指导性的任务控制指 标经国务院审定后下达 作为各地区 各部门编制预算的依据 拟定预算收支 控制指标的依据是 1 上年预算收支预计完成数 2 计划年度国民经济和社 会发展计划控制数 3 长期计划中有关的各项年度收支计划数 4 各地区 各部门提出的计划年度预算收支的建议数 5 影响下年度预算收支的有利和不 利因素 6 历年预算收支规律 由于预算数据大部分是依靠上年度的预算数据 各个部门为了保证自己下年度的预算资金不会缩水 往往会强制按照预算指标 花完本年度的预算 在年末突击花钱 如 2011 年末媒体报道各级政府年末突击 花钱或达 3 5 亿元 据调查统计得出 年末的一个月中 各级政府在 2007 年花 掉了 1 2 万亿元 2008 年花掉 1 5 万亿元 2009 年花掉 2 万亿元 而今年 财 政部门不得不在余下的近两个月中确定超过 3 5 万亿财政资金的去向 年初制 定的预算不够合理 不符实际 造成的在年末为了达到预算目标 宁可胡乱花 钱也不节省上缴中央的现象已经屡见不鲜 在没有得到合理依据的情况下编制 的预算造成了大量的资源与资金的浪费 长此下去 政府预算资金的支出必定 呈逐年递增趋势 越来越脱离本年度的实际情况 如此不合理的预算编制依据 预算的可靠性从何谈起 何况 在实际情况中 又有多少政府与部门的预算是 真正按照上述六条原则来编制的呢 实行过程中的偷工减料更加降低了预算的 可靠性 二 预算编制内容不够具体 我国的预算收支科目的设计不合理 目前 一方面 在我国的预算收支表 中 类级科目只有 100 多条 而且是在单式预算的基础上演化而来 其科目不 能适应复式预算的编制需要 不符合我国的现实状况 编制内容的不合理影响 预算的可靠性 另一方面 收支科目的粗糙 造成我国财政部门编制的预算草 案太粗糙 项目不细 根据我国预算改革后的规定 收入分设类 款 项 目 四级 支出功能分为类 款 项三级 经济分类分为类 款两级 从规定上来 说 科目是逐渐细化了 然而 从实际的政府预算草案报告来看 大部分项目 都只分到类 只有少部分涉及到款 项目分类还是相当粗糙的 预算完整性的 缺乏也间接导致了预算可靠性的降低 三 预算编制方法不够科学 可靠性原则要求预算编制必须运用科学的方法 进行正确的计算 我国政 府预算收支的测算方法主要运用基数法 基数法在实际运用过程中存在着许多 不足 表现在 一 各部门经费多少不是取决于事业发展的实际需要 而是取 决于原来的基数 根据基数法要求 在编制预算时 首先确定上年度收支的基 数 在上年收支基数的基础上同时考虑下一年度中各项收支的增长因素 由此 来核定下一年度各项收支的数额 运用这样的方法 对上一年度的数据依赖性 过强 难免脱离本年实际 数据的真实性 可靠性受到影响 二 基数法 固 定了财政资金在部门间的分配格局 预算资金被套牢 财政无法根据机构和人 员变动情况 相应调整支出规模 制约了财政对经济结构和布局的宏观调控 使得中国的预算编制形式趋于死板 僵化 不能灵活地根据变动做相应调整 影响预算的可靠性 三 不利于控制支出规模 基数法 实际上是增量预算 即财政支出只能在上年的基础上增加 一般不能比上年基数减少 因此 不利 于控制支出规模 长年使用 基数法 经过多年积累 基数成了常数 不管财 政状况如何 支出一味地增长 不利于调整和优化支出结构 四 预算收支的 测算方法过于简单 没有充足的依据 缺乏科学论证 导致财政收支的测算结 果与实际情况相去甚远 在支出预算编制上 细化项目 量化分析和科学论证 做得很不够 四 除此之外 在收入预算的编制上 往往存在较多的人为因素 和长官意志 例如国家已经确定了当年财政收入的增长比率 地方仅仅负责预 算的执行问题 根本没有编制地方政府预算 预算与地方实际完全脱离 基数 法 实施的后果 使各预算单位对 基数 重视有余 而对资金使用效益却过 问甚少 而且 也易于形成支出刚性 不利于预算支出总量与结构的调整 四 预算编制有关职能不够明确 由于预算编制 执行 监督不分 预算编制的质量和效率不高 数据的真 实可靠程度大大降低 一方面 财政部门和有关部门职能不分 财政部门既负 责预算的编制 又负责组织各部门预算的执行 这一机制制约部门在组织预算 执行中的积极性和主动性的发挥 另一方面 财政部门内部各职能部门的职能 不分 主要问题在于财政部门内各职能部门的职责划分不清楚 财政内部除预 算管理部门外其他业务部门都编制预算 经常出现财务监督部门为其管辖的部 门争预算 随意调整预算的情况 这种违背预算编制原则 任意编造预算的行 为 直接降低了预算内容的真实性 由于预算管理部门掌握的情况不充分 调 整的依据不十分充足 调整的结果也就难以科学准确 由于我国预算编制的依据不合理 内容不具体 方法不科学 职能不明确等存 在的问题 造成了预算草案数据的真实性 可靠性程度都不高 在加上在预算 准备 编制和执行过程中投入的时间与精力也不够 形成了 预算简单化 的 局面 从预算数据这一角度来说 我国政府预算并没有遵循可靠性原则 四 从法律方面来看我国政府预算的可靠性 我国预算法于 1994 年颁布 从 1995 年 1 月 1 日开始正式实施 直到 2009 年才进行了修订 十几年间 市场经济迅猛发展 财政收入支出范围也发生了 较大的变化 这不可避免的造成了我国预算法和经济实际的脱节 这严重影响 了我国政府预算的可靠性 主要体现在以下方面 一 对预算外收支管理的规定不完善 我国宣布从 2011 年起将预算外资金全部纳入预算管理体系 但是目前预算 法对预算超收收入和预算外资金所作出的规定并不完善 在一定程度上放纵了 这些资金的滥用 对国民经济的健康发展造成了重大影响 而且 我国现在预 算外资金使用分散 管理薄弱 问题众多 缺乏规范化的有效管理 且尚未完全 纳入人大审查监督的范围 成为违法乱纪和滋生腐败的温床 二 预算法滞后于财税改革 随着我国改革开