（王学杰）社会政策：和谐稳定的基础工程

社会政策 和谐稳定的基础工程 王学杰教授湖南省委党校 湖南行政学院联系电话 85310256 宅 82780531 办手机 邮政编码 410006通讯地址 长沙市岳麓区白云路386号E mail wangxuejie1957 主要内容 社会政策是走向现代化不可逾越的阶段转型期社会矛盾凸显警示着什么 社会政策是未来公共政策的重点国家财政的重大转型 生产建设型向公共服务型转变 社会政策是走向现代化不可逾越的阶段 社会政策是走向现代化不可逾越的阶段什么是社会政策社会政策的历史演变社会政策的历史演变给我们什么启示 什么是社会政策 社会政策 SocialPlicy 概念起源于欧洲 战后这一概念被越来越多的国家所使用 我国用 社会政策 表征政府对社会的干预行动 社会政策是政府或其他组织在一定社会价值的指导下 为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和 政府社会管理的核心是社会政策 社会政策的核心是福利国家或福利社会政策 在我国社会政策主要包括以下政策领域 1 社会保障政策2 公共卫生政策3 公共住房政策4 公共教育政策5 劳动就业政策6 社会福利政策7 针对专门人群的社会政策 社会政策的历史演变 19世纪80年代 德国俾斯麦政府为了推行其铁血改革措施 在国内率先实行社会保险制度 这标志着着西方国家政府在社会事务中的角色发生了重大变化 此后欧美各国政府逐渐加强了对社会福利事务的干预 第二次世界大战之后 欧洲各国以凯恩斯主义理论为指导 按照罗斯福新政和 贝弗里奇报告 所设计的蓝图构建了福利国家的社会政策模式 其实质就是由政府来承担为民众提供服务的主要责任 甚至是全部责任 社会政策的历史演变 一 18世纪 20世纪初 资本主义自由竞争时期资本主义自由时期政府奉行自由放任主义 这一阶段对应的是人均GDP在1000美元左右的阶段 政府的社会管理职能十分有限 主要是维护社会秩序的职能 维护社会秩序的主要目标是保护财产权 维持一种建立在财产权基础上的社会秩序 社会政策的历史演变 二 建立完善的社会保险制度的阶段 人均GDP1000美元至3000美元左右 在人均GDP处于1000美元左右的阶段 必须全面完善社会保障制度 否则 将导致经济发展的中断与停滞 1890年左右 英国 美国进入人均GDP1000美元左右阶段 由于当时美 英政府过于迷信市场自我调节的能力与自由竞争机制 没有及时建立社会保障制度 经济长期停滞 徘徊并导致了1929年 1933年的世界经济大萧条 1929年 1933年经济大萧条后 罗斯福实施 新政 于1935年颁布 社会保障法 社会政策的历史演变 三 建立完善的福利国家或福利社会的阶段 人均GDP3000美元至8000美元左右 人均GDP在3000美元 8000美元的阶段 是由社会保障制度进一步向社会福利制度发展的阶段 社会保障水平急剧上升 西方国家社会保障增长速度最快的阶段是1970年 1980年 这一阶段大体为人均GDP3000美元 8000美元的阶段 社会政策的历史演变 发展的中断 印度尼西亚的教训印度尼西亚曾经是亚洲经济增长最快的国家之一 1987年 人均GNP为490美元 1996年为人均1000多美元 但是1997年亚洲金融危机后又降回到人均500美元左右 社会政策的缺失和社会安全保障网的落后是造成印度尼西亚在亚洲金融危机中陷入增长停滞与中断的重要原因 在东南亚国家 印尼的社会保障项目覆盖率最低 各种保障项目只覆盖了印尼总人口的9 仅占总劳动力的20 为了应对危机对社会的冲击 印尼政府被迫于1998年初启动了社会保障网计划 社会政策的历史演变 发展的停滞 拉美 现象拉美国家发生债务危机前后 1970 1980年代 在收入分配 社会事业 政府社会政策方面存在着严重问题 1970年前后 拉美国家收入分配严重失衡 被认为是世界上收入分配最不公平的地区 基尼系数最低者为0 44 最高者为0 66 拉美国家社会保障体系具有严重的排斥性和不公平性 1982年有失业保险的国家仅5个 有家庭补贴项目的国家仅7个 1980年 拉美地区处在贫困线以下的人口约占总人口的35 社会政策的历史演变 日本福利社会建设时间表1950年10月 关于社会保障制度的劝告 明确提出尽早建立起全国统一的 以全体国民为对象的社会保障制度1957年 国民皆保险计划1958年 国民健康保险法改正 国民皆保险 1959年 国民年金法制定 国民皆年金 1961年 国民皆年金 皆保险 的建立标志着日本社会保障制度的全面确立1965年 日本社会保障支出总额为16037亿日元 社会保障支出占GNP的比重为6 0 到1997年 日本社会保障支出总额为694187亿日元 社会保障支出占GNP的比重上升到17 8 社会政策的历史演变 四 1980年代 西方各国普遍采取了减少社会福利支出的社会政策 1979年撒切尔任英国首相后 大幅度地削减公共开支 失业率逐年上升 1979年是5 4 1985年是14 3 在撒切尔连任三次首相的10多年的时间里 失业率一直居高不下 贫富差距日益扩大 1981年初里根就任美国总统后 提出了 经济复兴计划 其主要内容是削减民用公共支出 特别是社会福利支出 里根执政前两年时失业率就升至11 贫困率也升至15 里根政府本来想通过减税 削减社会福利方面的公共支出等措施 以求有更多的资金进入投资领域 结果 经济恢复的程度有限 减税和增加军费造成了巨额财政赤字 美国的外债也急剧增加 社会政策的历史演变 五 1990年代以来 西方发达国家普遍采取了第三条道路理论 这一时期西方国家对社会政策最有影响的理论是第三条道路理论 第三条道路理论寻求的是超越于传统的左派 社会民主党 与新右派 新自由主义 之上的中间道路 第三条道路的倡导者主张要彻底改革福利国家制度 变消极的福利制度为积极的福利制度 改革的目的不是要削减福利方面的支出 而是要把更多的资源用于人力资本的投资方面 通过在风险与安全 个人责任与集体责任之间建立一种新型的关系 来应对全球化时代的新问题 第三条道路的倡导者特别重视公民社会的地位 认为政府应该在公民社会的重建中发挥基础性的作用 要同时依靠政府和公民社会双方面的力量推动社会发展 社会政策的历史演变 克林顿 第三条道路 1992年自称 新的民主党人 要推行 第三条道路 的 新路线 的克林顿当选美国总统 克林顿时期美国社会政策的基本特征是 把社会福利转为工作福利 以接受工作作为给予救助的条件 并对低收入的就业者给予帮助 强调家庭的作用 离开妻子儿女的父亲也要承担责任 增加社会投资 重新定义社会公正 把社会发展作为社会政策的基础 在教育 职业教育 职业培训以及开办企业等方面政府提供适当的支持 社会政策的历史演变 布莱尔 重构福利国家 1997年布莱尔当选英国首相后 主张社会政策应在创造一个更具有竞争性的经济和更积极的社会方面发挥支持性的作用 使人们最大限度地参与到有报酬的工作中去 总的战略就是尽快地推动人们 从福利转向工作 主张通过教育和培训来提高人们的就业能力 要为人们提供新的教育和培训的机会 1998年3月出版的政府绿皮书 福利的新契约 中体现了新工党的基本指导思想 提出 重构福利国家 要让大多数处于劳动年龄的人尽快地通过工作脱离贫困 社会政策的历史演变西方国家社会政策演变表 社会政策的历史演变给我们什么启示 启示之一 政府的社会职能与经济职能应该平衡 1 政府应该承担起济贫 就业 保障 教育 公共医疗等社会职能 而且随着经济的发展 政府社会职能会越来越重要 一般来说 人均GDP达到1000美元时 政府就要着手建立比较完善的社会保障制度 当人均GDP达到3000美元时 政府就就建立完善的社会福利制度或建设 福利国家 当人均GDP达到8000美元时 政府可以开始实施社会福利制度改革政策 防止过度福利带来的消极影响 但决不是要取消社会福利 2 政府社会福利制度改革的主要内容为 以教育 培训 基础科技领域为主要投资方向 以人力资本投资为核心 将 消极的福利国家 转变为 积极的福利国家 工作福利国家 或 社会投资型国家 以充分就业政策为核心 将 福利 转变为 工作 并适度限制福利支出的增长 达到平衡经济发展与社会保障发展的目标 社会政策的历史演变给我们什么启示 启示之二 福利国家 是20世纪人类最伟大的创造人均GDP达到1000美元之后 向着3000美元 8000美元迈进的阶段 是经济增长的几个重要关口 许多国家在这一阶段都陷入了发展停滞与中断状态 其根本原因就是因为忽视了福利社会建设 而德国 日本 法国等国 由于全面完善福利社会制度 成功地越过了这些阶段 达到了高收入国家的行列 目前 世界上还没有一个国家可以不通过完善福利社会制度而成为发达国家 日本在1960年前后 大体相当于人均900美元的水平 开始完善全面的社会保障制度 使日本开始了长达40余年的经济增长过程 顺利跨越了2000美元 3000美元 8000美元 20000美元这几个经济增长的重要阶段 1988年 人均GNP达到23570美元 超过了当年高收入国家的平均水平 18150美元 在人均GDP达到1000美元之后 日本通过完善社会保障制度 在不到30年的时间内 完成了对发达国家的赶超过程 社会政策的历史演变给我们什么启示 启示三 社会政策为现代化保架护航社会政策历史演变告诉我们 经济发展与社会发展必须同步 当社会财富普遍增加的时候 社会保障和社会福利必须跟上 否则 经济发展就会有停滞或中断的危险 从这个意义上说 社会政策为现代化起着保架护航的作用 也可以说 社会保障和社会福利是走向现代化不可逾越的阶段 转型期社会矛盾凸显警示什么 转型期社会矛盾凸显警示什么 1 转型期几大社会矛盾2 社会矛盾和安全风险的警示 转型期几大社会矛盾 经济发展与社会发展的矛盾著名社会学家陆学艺在新中国诞生60周年前夕接受 人民论坛 记者采访时说 上世纪90年代中期以来 科技 教育 卫生等社会事业的发展相对滞后 出现了就业难 上学难 看病难 住房难等问题 社会事业建设方面欠账较多 同客观需求差距较大 要真正做到 学有所教 劳有所得 病有所医 老有所养 住有所居 业有所就 还有很多工作要做 我国社会建设比经济建设差了15年 加快社会建设的步伐非常重要 转型期几大社会矛盾 快速致富与收入差距过大的矛盾2011年我国GDP总量 471564亿元 人均GDP 34999 4元 约5500美元 这个数据表明 经过30余年的改革和快速发展 我国已经达到下中等收入国家的水平 据北京大学中国国民经济核算与经济增长研究中心发布 中国经济增长报告2010 称 上世纪80年代邓小平提出的 三步走 战略构想今年即可完成 据世界银行的测算 我国2009年的基尼系数高达0 47 而欧洲与日本大多在0 24到0 36之间 我国在所有公布的135个国家中名列第36位 据统计 收入最高的10 的家庭 其财产总额占城镇居民全部财产的比重近一半 而收入最低的10 的家庭 其财产比重只占1 左右 2009年城乡居民收入差距为3 33倍 行业收入差为15 93倍 地区收入差为2 43倍 居民收入差距为23倍 估计随着房地产价格的不断飙升 目前的财富差距至少超过40倍 转型期几大社会矛盾 经济增长与下岗失业的矛盾劳动力供大于求的矛盾进一步加剧 2009年全年需要就业的人员总数超过2400万 按照8 的经济增长速度 供求缺口1200万左右 据对15个城市513家企业的持续监测 2008年10月到2009年3月 岗位流失情况严重 累计减幅达8 以上 城镇登记失业率自去年第四季度后 上升了0 3个百分点 达到4 3 登记失业人数首次突破900万 达915万人 2009年应届高校毕业生达611万 加上历年累积的未就业毕业生 需要就业的高校毕业生超过700万人 受金融危机影响 企业用人需求减少 到2009年5月底 进校招聘岗位数低于去年同期二成 2009年春节前提前 集中返乡农民工总数达7000万 为全部进城务工农民工的50 左右 其中有1000多万失去工作而返乡 4050 人员 零就业家庭 残疾人等群体实现就业难度更大 2008年四季度 就业困难人员月均实现就业8万人 远低于前三季度月均13万人的水平 转型期几大社会矛盾和风险 发展中国家与人口老龄化的矛盾按照国际标准 当一个国家或地区60岁以上老年人口占10 或65岁以上老年人口占7 就意味着这个国家或地区处于老龄化社会 一般来说 老龄化社会对应的是发达国家 而我国作为一个发展中国家却已经步入老龄化社会 截至2009年底 我国60岁以上老年人口占总人口的12 已经达到了1 76亿人 并且呈现出加快增长的趋势 高龄老人 生活不能自理老人和空巢老人的数量庞大 预计到2018年 我国老年人口占总人口的比例将达到1 6 2025年 老年人口占总人口将达到1 5 2050年 老年人口占总人口将达到1 3 转型期几大社会矛盾 经济结构与社会结构的矛盾总体分析 当今中国的经济结构已经是工业化中期阶段的结构 而社会结构还处于工业化初期阶段 离工业化国家应有的两头小中间大的 橄榄形 的社会阶层结构形态差距还很大 存在着经济结构与社会结构的矛盾 这是产生诸多经济社会矛盾问题的结构性根源 对此 要继续深化改革 创新社会政策 构建与经济结构相适应 相协调的社会结构 28 转型期几大社会矛盾 社会流动加快与社会体制固化的矛盾改革开放30年来 随着经济发展 工业化 城市化的推进 我国已经从一个基本封闭的社会转变为基本开放的社会 社会流动渠道多元化 社会流动频率加快 亿万群众通过努力奋斗 实现了向上流动的愿望 这说明整个国家正在形成合理 开放的现代化社会阶层结构 但是计划经济时期形成的户籍 就业 人事等体制还没有得到根本性的改革 还在限制着社会流动的顺畅进行 致使该扩大的阶层 如中产阶层 大不起来 该缩小的阶层 如农业劳动者阶层 小不下去 阻止了社会结构的正向演化 社会矛盾和安全风险的警示 转型期存在的社会矛盾无疑是国家和社会的安全风险 近几年来社会冲突和群体性事件频频发生就是严重的信号 它给我们党和政府一系列的警示 政治风险警示苏东前车之鉴 苏联和东欧共产党曾经是那样强大 但垮起来却是那样迅速和不可阻挡 为什么 原因极其复杂 但根本原因却是简单而残酷的 这就是执政党失掉人心 苏联共产党不是没有发展经济 苏联解体前是世界是仅次于美国的超级大国 拥有当时最先进的科技和生产力 然而 民族 宗教 干部政策的失误 执政党内产生了脱离人民的特权阶层 这一切使执政党逐步失去了人民的信任 从而失去了政治合法性 执政的正当性 东欧共产党与苏共如出一徹 中国出现的特权 腐败 权贵经济 财富向少数人集中等问题 已经严重威胁到党的执政安全 社会矛盾和安全风险的警示 经济风险警示拉美经济发展停滞和印尼经济发展中断的教训 拉美国家发生债务危机前后 1970 1980年代 在收入分配 社会事业 政府社会政策方面存在着严重问题 印尼社会政策的缺失和社会安全保障网的落后是造成印度尼西亚在亚洲金融危机中陷入增长停滞与中断的重要原因 中国经济发展与社会发展不协调 重经济政策而轻社会政策 已经播下了陷入拉美和印尼一样经济陷阱的种子 现在需要用社会政策来治理我国经济和社会发展中的种种病症 社会矛盾和安全风险的警示 社会风险警示我国群体性事件 严重社会冲突事件都已经亮起了红灯 我国社会阶层分化剧烈 中下阶层向上流动严重受阻 特权阶层正出现集体世袭现象 大学生就业困难 下岗失业人员增多 农民致富困难重重 种种社会乱象丛生 社会道德沦丧等等 社会动荡不安的因素积累越来越多 社会政策是未来公共政策的重点 社会政策是未来公共政策的重点 1 社会政策是公共政策的薄弱环节2 加强社会政策研究是政府的紧迫任务 社会政策是公共政策的薄弱环节 社会政策在公共政策中所占比重 往往是通过社会政策项目在政府财政支出中的比重来衡量的 下表是中央党校周天勇教授在2005年7月对中美两国财政支出结构所做的比较 从表中可以明显看出 我国政府财政支出 包括预算外支出 中 公共服务和社会管理的支出比重远低于美国 而经济建设和行政公务的支出比重又远高于美国 中国的政府财政基本上属于经济建设型和行政供养型财政 而美国的政府财政是属于公共服务型的财政 中美两国政府财政支出结构比较 社会政策是公共政策的薄弱环节 社会政策没有提到政府重要位置的原因以经济建设为中心 政府自然把经济政策放在中心位置 改革初期 社会问题不突出 改革深化才使社会问题凸显 中国经济发展的阶段性特征 人均GDP低于3000美元时 政府不可能也没有财力过多投入社会政策项目 当我国人均GDP跨越3000美元进入5500美元时 政府公共政策重点转移的时候就不可避免地来到了 社会政策是公共政策的薄弱环节 社会政策不完善是困扰政府的关键社会政策体系很不完善 社会保险没有覆盖全社会 医疗保障不健全 就业促进政策力度不够 扶贫资金仍然短缺 社会救助网没有形成 由于社会政策体系不完善 地方政府解决社会问题只能头疼医头 脚疼医脚 中央缺乏统一的社会政策体系 各地解决社会问题标准不统一带来攀比效应 一系列新的社会问题考验政府社会管理能力 呼唤政府健全社会政策体系 加强社会政策研究是政府的紧迫任务 加强社会政策的理论研究中国真正意义上的社会政策 是从20世纪90年代末开始才逐渐得到认同的 当前 社会政策与经济政策的地位还不对称 实践性社会政策与学科性社会政策也尚未达到均衡 首先要加强理论研究 社会政策学科是一门跨学科 跨领域的应用型学科 它所研究的对象 社会政策 其存在的依据是推动所在地域和国家解决所必须解决的社会问题 由此形成了社会政策更多地注重具体问题的特征 换言之 专事社会问题的分析及解决的社会政策理论不是某个单一学科的理论 而是多学科交叉与融合的结果 加强社会政策研究是政府的紧迫任务 加强社会政策的系统研究我国社会政策应该包括哪些内容 这是需要根据我国社会转型期的特点加以思考的 目前 可以认为它包括以下内容 凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策都应纳入社会政策的关注视野 社会政策的具体内容应当包括 社会救助 救灾 社会保险 医疗卫生服务 就业 妇女儿童保护 性别平等 种族 民族 平等 老年人权益 房屋住宅 劳资关系 劳动者工作保护条件 人口政策 婚姻家庭保护 残疾人福利保障 孤儿扶养 退伍军人优抚与安置 职业训练 义务教育政策 等等 同时 社会政策应更多关注社会公平与正义 社会不平等的根源 风险社会的社会政策思考 社会政策的道德基础和价值目标以及社会政策的社会评价 等等 这些应该形成结构优化 逻辑严密的政策体系 而不是支离破碎的政策 加强社会政策研究是政府的紧迫任务 完善社会政策是未来公共政策的重点1 社会保障政策 社会保险 社会救助 社会优抚等 2 公共卫生政策 医疗保健 疾病控制等 3 公共住房政策 住房保障 房地产调控 4 公共教育政策 义务教育 职业教育 教育公平等 5 劳动就业政策 就业促进 失业保险 工资报酬等 6 社会福利政策 残疾人的福利 社会公共福利等 7 针对专门人群的社会政策 扶贫 农民工 城市你收入群体等 国家财政的重大转型 生产建设型向公共服务型转变 国家财政的重大转型 生产建设型向公共服务型转变 什么是公共服务型财政公共服务型财政的职能我国国家财政的转型 什么是公共服务型财政 公共服务型财政即公共财政 是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系 是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式 是与市场经济相适应的一种财政类型 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度 公共服务型财政的基本特征 一是公共性 公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的 凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项 财政就不去介入 凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项 财政就必须涉足 二是非盈利性 财政收入的取得 要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上 财政支出的安排 要始终以满足社会公共需要为宗旨 三是法制性 以法制为基础 全部政府收支进预算 财税部门总揽政府收支 我国政府财政仍然是生产建设型财政 从财政供给看 财政供养范围过大 包揽过多 特别是对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多 大大超出了政府职能范围和财力承受水平 相反 应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障 推给市场竞争主体去承担 突出的问题有 巨额的国有企业亏损补贴 过长的事业单位供给战线 行政经费膨胀 科技 教育投入不足 财政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列 从财政支出看 我国在财政收入占GDP的比重偏低的情况下 将财政支出逐步向重点领域倾斜 特别是1998年以来实施的积极财政政策 取得了良好成效 但是 从总体上看 由于财