珠三角城镇群拼合11.23（黄改1）new

珠三角城镇群空间治理的演变与新时期思考 黄慧明广州市城市规划勘测设计研究院2016 11 24 一 改革开放以来珠三角城镇群空间治理的演变过程 汇报大纲一 改革开放以来珠三角城镇群空间治理的三个阶段二 目前珠三角城镇群空间治理面临的主要问题三 新时期珠三角城镇群空间治理演变趋势与思考 珠三角城镇群空间治理的三个阶段 人口流动释放人口红利 土地流动释放土地红利 区域联动挖掘区域潜力 村镇工业化 城市区域化 区域网络化 改革开放以来珠三角城镇化特征 从 中央 地方 地方 地方 政府 企业 三个角度考量划分珠三角城市空间治理的过程 可以划分为三个阶段 80年代 90年代 00年代 空间治理权力逐级下放 争夺区域发展话语权 地方发展受限区域联合发展 珠三角城镇群空间治理的三个阶段 1980 2010 一 城镇化起步时期的分散治理 1 中央和地方 中央权力下放十一届三中全会要求放权 现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中 应该有领导地大胆下放 十一届三中全会公报 充分调动地方积极性 实施 财政包干 制度 放权让利 中央下放经济管理的财权和事权 地方自主探索 自谋发展 财政税收权下放 从1980年起 国家对省 市 自治区实行 划分收支 分级包干 的财政管理体制 国务院 关于实行 划分收支 分级包干 的财政管理体制的暂行规定 1980年 经济管理权下放 实行政企职责分开 简政放权 中共中央关于经济体制改革的决定 1984年 政绩考核标准的变化 以政治表现为主 以经济绩效为主 2 地方政府之间 逐级放权下的地方政府自我崛起 省 市 县 分权 撤县设市 赋予更大行政权限 1988年 东莞 中山 肇庆 惠州四个县级市升格为地级市 奠定了9大地级市空间格局 市 县 镇分权 乡镇拥有更大的发展自主权 到1980年代末 珠三角已有1 3的镇成立了房地产开发公司 加快了村镇建设速度 经济特区的设立 1980年国家宣布将深圳 珠海 汕头设为经济特区 获得更大的自主权进行改革试验 改革开放前的宝安县 90年代的深圳特区 一 城镇化起步时期的分散治理 3 政府与企业之间 各级政府鼓励或直接参与创办企业 90年代的深圳特区 中国第一家乡镇企业 顺德植绒厂 1986 中国第一家 三来一补 企业 太平手袋厂 1978 一 城镇化起步时期的分散治理 四种县域经济发展模式 东莞模式 三来一补中山模式 一镇一品 专业镇模式 南海模式 六个轮子一起转顺德模式 乡镇企业主导 城镇群空间治理特征 分散治理 多点带动 政区空间重构 培育新中心城市 小城镇数量快速增长1978年第三次全国城市工作会议上制定了 控制大城市规模 多搞小城镇 的发展方针 县市升格或地改市 培育的一批领导县的新中心城市 新增长点 形成9大城市空间结构 1986年广东省开始了大规模的 撤乡建镇 发挥镇一级的辐射带动作用 1985 1990年 广东省建制镇数量从572个增长到1297个 其中珠三角544个 90年代的深圳特区 广东省历年来建制镇数量变化数据来源 广东省统计年鉴 1980 1990年间城镇数量的迅猛增长 一 城镇化起步时期的分散治理 2 空间治理导向 培育十大城镇群 在 经济低谷 地带培育增长极点 珠三角城镇体系规划 1991一2010 1991年 培育区域增长极点 打造广佛 深圳 珠海 中山 江门 顺德 东莞 惠州一大亚湾 肇庆 清远等10个城镇群 新的城市中心依托小城镇而设 从空间上看 主要位于珠三角的 经济低谷 地带 如肇庆 惠州等地 成为城镇体系分散式扩张 带动地方发展的新支点 珠三角城镇体系规划 1991一2010 珠三角城镇体系格局 1990年代 一 城镇化起步时期的分散治理 土地空间管理 土地市场尚未建立 以征收和划拨为主的土地管理制度促使建设用地粗放式扩张80年代 我国土地市场尚未建立 土地征收具有强制性特征 土地资源配置效率低下 造成了浪费土地 粗放使用土地以及乱占滥用耕地的现象城市建设开始起步 建设用地快速扩张 1979 1990年间建设用地扩张了986 00km2 到1990年建设用地达到了1232 58km2 约为1979年的5倍 空间分布上 以乡镇建设和工业生产为主导的土地划拨遍地开花 并未形成明显的连绵区域 珠三角土地利用变化情况 1979 1990 一 城镇化起步时期的分散治理 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 1 中央和地方 央地博弈 中央放权 的背景以及市场经济体制的确立 发展型地方主义 逐渐形成 一方面以地方利益为导向 一方面以强调发展为特征 弱化了中央宏观调控的能力 中央逐步从 放权 到 适度性收权 如分税制改革 加强地方规划监管等 央地之间进入相互博弈的复杂阶段 2 地方政府之间 地方主义下的企业型政府 土地制度 1988年开始的土地使用制度改革探索 1990年 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 颁布 1998年 土地管理法 作了相应修改 土地市场初步建立 城市政府被赋予管理行政区内土地的权力 分税制 1994年分税制以来 中央与地方在财权与事权上存在 倒挂 现象 土地财政应运而生 地方政府对空间资源有强烈的需求和冲动 政绩考核 以GDP为主的考核机制 容易形成地方 重目标轻底线 1994年分税制 深圳市举行中国首次土地使用权公开拍卖 1987 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 3 政府与企业之间 从创立企业到经营土地 90年代顺德企业改制 政府退出来 让企业作为市场主体全区1000多家企业 政府独资货控股的仅剩142家 极大地调动了企业经营者的积极 国有资产在企业总资产中的比重由90 降为62 企业活力大大提升 90年代的东莞城区 90年代的顺德糖厂 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 城镇群空间治理特征 空间碎化 城乡二元 政区空间重构 撤县设市 增强地方经济发展自主权1992年 城市发展总方针转为坚持大中小城市和小城镇协调发展 鼓励发展中小城市 在中央政策的引导下 全国上下兴起了 设市热 珠三角撤县改市的高潮也出现在1992 1994年 三年内共设县级市16个 政区升级使得原来的县获得了更大的发展自主权 减少行政管理上的约束在税收 海关 结算 检疫 土地使用上享有一些县没有的优惠政策 但同时也造成了市县同城的管理问题 珠三角城市数量变化 1978 2011 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 15 1999年珠三角政区空间格局 碎化分散发展 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 土地使用制度建立和分税制改革推动空间碎化90年代的土地有偿使用制度的建立 城市政府被赋予管理行政区内土地的权力 同时 分税制改革使得地方税占总税收的比重逐年下降 但国家规定土地的出让收入全部留给地方财政 土地出让收入逐渐成为地方政府的 第二财政 使地方政府开始了新一轮的征地高潮 1990 1999年间建设用地扩张1886 25km2 是前10年建设用地增量的近两倍 1990 1999年间建设用地来源中农业用地的比重上升为64 09 侵蚀了大量的农业用地 珠三角土地利用变化情况 90年代 图片来源 珠三角地区建设用地扩张与经济 人口变化之间相互作用的时空演变特征分析 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 珠三角经济区城市群规划 提出了由 都会区 市镇密集区 开敞区 生态敏感区 四种用地模式构成的区域管治理念 对不同的区域实施不同的开发策略和管理政策 以达到合理的空间组合 开发与保护的平衡 确保城市有较合理的空间发展形态 这也是珠三角第一次尝试将空间管治理念引入并应用到区域规划 珠三角经济区城市群规划 1994 空间治理导向 城市区域化发展 强化区域空间管治 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 图片来源 珠江三角洲城乡规划一体化规划 2009 2020年 针对城市快速扩张带来的负面效应 省政府着手整合珠三角 但成果并不明显 空间依然呈现碎化分散发展 二 城镇化快速推进时期的碎片化治理 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 1 中央和地方 集权化倾向中央财力充裕 宏观调控能力增强2007年全国财政收入51321 78亿 中央财政占全国财政收入的55 75 已具备足够的财力满足本级支出和实施转移支付 集权化倾向出现1997年亚洲金融危机以后 中央政府强化了宏观调控力度 开始从分权化转向在分权与集权中寻求平衡点 强化了对城市规划和土地利用的管理和约束90年代以后 土地财政的刺激下 城土地扩张速度较快 需要加强对城市建设的引导 1996年至2007年出台近50项相关法律 规范 规范地方土地利用 十一五规划纲要 2006 首次提出18亿亩耕地红线是不可逾越的一道红线 1996年 原国家土地管理局第一次提出保持耕地总量动态平衡 保证耕地只能增加 不能减少 土地管理法 1998 确保本行政区域内耕地总量不能减少 城市总体规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄 集镇建设用地规模 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 2004 实行最严格的土地管理制度 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 21 2 地方政府之间 通过大都市区整合与协作强化竞争实力从外资的竞争转向国内资金的竞争 通过行政区划调整 撤县 市 设区 增加城市土地规模建设新区 强化城市中心职能 2000 2003年间 珠三角撤销了9个县 市 新设9个区 包括番禺 花都 新会 斗门等 FDI比重大幅下降 珠三角固定资产投资结构变动 珠三角统计年鉴 珠三角新中心分布图 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 全球化下城市发展面临困境 单个城市竞争力有限 从城市竞争转向区域竞争产业分工细化 区域间产业合作加强 城市化快速发展 城市空间受限 区域城市联盟发展壮大 大珠三角洲 和 泛珠三角洲 的区域概念陆续提出2003年CEPA签订 强化与港澳之间的区域联系 珠三角内部 珠三角五个一体化规划 珠江 西江经济带 广佛同城建设 2 地方政府之间 从竞争走向竞合 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 3 政府和企业 服务型政府转型 引导产业梯度转移 政府与企业的关系越来越紧密 着力改善城镇环境景观和完善基础设施为企业服务 固定资产投资加速 2010年 广东省已建成产业转移园区70个 其中珠三角与周边地区范围内共建产业园区占一半以上 广东省各地产业转移园数量 珠三角历年固定资产投资变化 广东省各地GDP及产业结构 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 政区空间重构 再中心化 形成适度集聚的城镇群增长极点 撤县设区 推动大城市 再中心化 城市辖区面积大幅增加 广州 深圳升级为超大城市 东莞 佛山为特大城市 其余5个均为100万人以上大城市 撤乡并镇 适度集聚 2000年前后 广东省开始实施 中心镇 战略 通过将部分一般镇合并为一个中心镇 广东的乡镇数撤并319个 撤并率达到22 2002 2011年 珠三角建制镇数量减少了103个 减少了24 广东省历年来建制镇数量变化数据来源 广东省统计年鉴 2000年代年间撤乡并镇 撤县设区前后城区面积对比 城镇群空间治理特征 迈向以大都市区为核心的多极治理格局 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 城市空间扩张趋势依然没有得到控制 全省城市建成区的面积迅速增长1999 2009年间扩张2725 75km2 是上一个10年的1 5倍 建设用地扩张逐年加快 城市剩余发展空间有限 土地指标限制下 新增建设基本集中在大城市中心城区 保证中心城市发展 90年代的深圳特区 珠三角土地利用变化情况 1979 1990 图片来源 珠三角地区建设用地扩张与经济 人口变化之间相互作用的时空演变特征分析 土地调控适当收紧 空间资源进一步集聚 1990 2008年广东城市建成区面积历年增长图 单位 km2 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 空间治理导向 强调区域一体化 通过战略规划强化区域空间治理 三 提升城镇化质量时期的大都市区化治理 四 小结 珠三角城镇空间治理实质上是 中央 地方 地方 地方 政府 企业 多重关系博弈的结果 表现为经济 社会 空间 制度等的演变和重构 分权 集权 分散化 碎片化 都市区化 再中心化 珠三角城镇体系规划 1991一2010 珠江三角洲城镇群协调发展规划 2004 2020 汇报大纲一 改革开放以来珠三角城镇群空间治理的三个阶段二 目前珠三角城镇群发展面临的主要问题三 新时期珠三角城镇群空间治理的思考 一 内部发展不平衡 1 城镇体系不平衡近十余年来 珠三角各城市通过各自的发展路径实现规模和量能的提升 初步形成了以广州 深圳为第一梯队 佛山 东莞为第二梯队 其他城市为第三梯队的区域发展格局和以广州 深圳为核心的双中心城市群结构 各个梯队之间无论从城市规模 发展水平 对外联系强弱等方面均存在较大差距 珠三角城市群结构示意 图片来源 珠三角全域规划 珠三角各城市经济规模 GDP 形成的三个层级 2000 2013年 珠三角各城市人口规模形成的三个层级 2000 2013年 一 内部发展不平衡 2 空间发展不平衡东西岸发展不平衡经济发展方面 东岸较西岸经济发展更为强势 人均GDP差值由2000年的0 54万元扩大到2013年的2 31万元 城镇发展方面 东岸城镇连绵发展 西岸城镇以组团式发展 大量半城市化地区分布在西岸地区 内外圈层发展不平衡经济发展差距较大 内外圈层人均GDP差值由2000年的1 10万元扩大到2013年的5 84万元 核心发展地区集中在内圈层 通过经济发展水平 人口密度 交通密度以及各类公共服务设施分布情况进行叠加分析 现状核心地区主要分布在内圈层 东西岸GDP 人均GDP增长情况比较 2000 2013年 内外圈层GDP 人均GDP增长情况比较 2000 2013年 一 内部发展不平衡 地区差异对比与长三角相比 珠三角在经济发展方面地区不均衡的程度更高 三个梯队划分更为明显 生产总值 规模以上工业总产值的地区间差异更大 经济发展空间布局不均衡 长三角主要城市2014年地区生产总值 单位 亿元 珠三角主要城市2014年地区生产总值 单位 亿元 32 产业空心化 危机产业空心化 东莞等地廉价劳动力及土地要素的丧失 使得低端制造和代工类的传统制造企业失去了发展基础 迎来了新一轮的传统制造企业的倒闭潮 正经历转型的阵痛期 土地出让取代实业税收成为地方财政的支柱 数据显示 土地出让金已成为佛山财政收入的重要来源 超过40 实业税收未见明显起色 2013年上半年房地产业营业税 土地增值税 契税分别增长36 9 23 6 及33 4 但工业企业所得税增速下降25 6 同比负增长 二 产业转型困境 2013年土地财政依赖程度排名前十的城市 2005 2015年东莞地区生产总值及增长速度 流动人口市民化需求强烈 2015年 珠三角跨县 市 区 流动人口规模为2943 77万人 占全省流动人口总量的91 94 迫切需要获得与当地城镇户籍居民同等的社会身份与权利 满足教育 医疗 公共住房等基本公共服务需求 市民化成本较高 根据 国家新型城镇化综合试点方案 到2020年 广州累计需要解决约150万存量外来务工人员的市民化 约需1490 7亿元 平均每位外来务工人员的市民化成本约9 9万元 其中 广州市财政承担占99 24 三 人口红利困境 珠三角镇街单元的单位建设用地的常住人口密度 2010年 中山市积分入学 入住公租房需求逐年增长 增长空间受限改革开放初期 珠三角城乡建设用地总量约1570平方公里 2013年已达到约8534平方公里 增加了近5倍 2012年末珠三角人均未利用土地面积仅为0 03亩 地均产出偏低2012年珠三角的单位建设用地产出仅为5 96亿元 平方公里 与发达国家和地区的差距较大 土地指标 挂起 由于受到建设用地指标的限制 部分地区存在建设用地 挂起 的现象 如顺德区土规 土规 挂起 用地达127平方公里 四 土地红利困境 珠三角地均产出与发达地区对比 一 改革开放以来珠三角城镇群空间治理的演变过程 汇报大纲一 改革开放以来珠三角城镇群空间治理的三个阶段二 目前珠三角城镇群发展面临的主要问题三 新时期珠三角城镇群空间治理演变趋势与思考 新时期珠三角城镇群空间治理新趋势央地关系 强化空间管控与定点深度放权地方政府 区域整合与部门协调政府与企业 从招商引资到产业孵化政府与个人 从管理人口到服务人才 36 37 国家十三五规划 单位国内生产总值建设用地使用面积下降20 国土资源部和国家发改委 到2020年末 各省 区 市 单位国内生产总值建设用地使用面积比2015年末下降不低于20 年度下降率不低于4 1 进一步强化用地管控 一 央地关系 强化空间管控与定点深度放权 38 一 央地关系 强化空间管控与定点深度放权 建立国家空间规划体系 划定生产 生活 生态空间开发管控界限 落实用途管制 推动 多规合一 保持规划权威性 严肃性和连续性 强化城市总体规划刚性约束 层级传递 建立督察制度 2 优化空间规划体系 一张图 空间布局和空间管控图 市域全覆盖 两图合一 一张表 核心指标体系 明确预期性 约束性和时序要求 一报告 规划实施情况报告 开展阶段性评估 上报备案 一公开 公开指标完成情况 接受公众监督 一督察 开展专项督察 派驻督察员 强化政府层级监督 总体规划制度 39 一 央地关系 强化空间管控与定点深度放权 3 以国家新区 试验区 自贸区为载体的定点深度放权 全国人大授权 自由贸易试验区暂时调整有关法律 传统授权 自贸区权力下放 货币兑换 外资经营等 项目审批 价格管控等 规划审批 人才落户等 40 41 二 地方政府 横向的区域协作与纵向的部门协作 空间协调 从政区调整到区域合作 珠江三角洲城镇群协调发展规划 2004 2020 广东省新型城镇化规划 2014 2020年 3 3 3广佛肇大都市圈深莞惠大都市圈珠中江大都市圈 9 5广佛肇 清远 云浮大都市圈深莞惠 河源 汕尾大都市圈珠中江 阳江大都市圈 振兴粤东西北 三大都市圈扩容 42 1 市际协作 2015年11月 广州市人民政府 韶关市人民政府战略合作框架协议 双方将推动韶关市全面融入广佛肇清云韶 3 3 经济圈 将广韶合作纳入广佛肇清云韶 3 3 合作机制 2014年 省政府发布 推进珠三角一体化2014 2015年工作要点 构建 广佛肇 清远 云浮 新型都市区 2015年2月 广佛肇经济圈市长联席会议 清远和云浮分別由常务副市长 市长带领两市职能部门代表与会 2016年5月 广东 十三五 纲要出台 提出推进广清一体化 2015年12月 广佛肇清云韶经济圈市长联席会 审议通过广佛肇清云韶经济圈联席会议及工作协调机制 二 地方政府 横向的区域协作与纵向的部门协作 43 案例 广清一体化2012年签订 广州 清远合作协议框架 2013年通过召开广清联席会议 签订 广州 清远对口帮扶总体工作方案 2013 2020 2014年两市共同编制 广清一体化发展规划 二 地方政府 横向的区域协作与纵向的部门协作 44 2 县际协作 案例 广东丰华兴梅原中央苏区绿色发展示范区梅县 梅江 兴宁 丰顺及五华等5个县 市 区 7个工业园区 联合申报 广东丰华兴梅原中央苏区绿色发展示范区 规划面积226平方公里 二 地方政府 横向的区域协作与纵向的部门协作 3 省际协作 2014年12月 三地政府签署 广东省 广西壮族自治区 贵州省人民政府关于建设贵广高铁经济带合作框架协议 争取贵广高铁经济带 南广高铁经济带纳入国家 十三五 规划 2015年9月 三地签订 贵广 南广高铁沿线城市战略合作框架协议 广东省政府批复 粤桂黔高铁经济合作试验区发展总体规划 2015 2030 明确粤桂黔高铁经济带合作试验区 广东园 二 地方政府 横向的区域协作与纵向的部门协作 46 试验区位于佛山市南海区狮山镇 面积约92km2 其中 核心区为西站枢纽新城范围 面积8 58km2 启动区城市设计 二 地方政府 横向的区域协作与纵向的部门协作 投资 收益 4 部门协作 部 省 市共建交通枢纽 广州获批国家第一批综合交通枢纽示范工程城市 签订 国家发展改革委 广东省政府 广州市政府关于共建综合交通枢纽示范工程的合作框架协议 广州出台 广州市轨道交通站场综合体建设及沿线土地综合开发实施细则 探索建立综合交通枢纽建设及周边土地综合开发制度体系 探索建立 枢纽 社区 产业 的城市规划建设新模式 国家发展改革委 省政府将在项目安排 资金安排 政策等方面给予支持 中国铁投 广东珠三角城际轨道交通有限公司 广州地铁集团 社会资金 区政府 国家发改委 省政府 交通站场综合体建设及沿线土地综合开发 组建 组建 组建 拆迁安置 项目审批 土地指标 带动地区发展 开发模式示意 市政府统筹协调 建设主体 二 地方政府 横向的区域协作与纵向的部门协作 48 三 政府与企业 从招商引资到产业孵化 新兴产业空间 1 空间上 从建设增量的产业园区建设 逐步转向存量的 三旧 改造 通过改造培育众创空间 如广州现有各类众创空间84家 主要分布在中心城区 其中约80 的众创空间主要通过旧厂房改造而成 落实中央创新驱动战略 应对经济新常态和产业空心化 珠三角城镇群均大力推进大众创业 万众创新 地方 城市 镇 政府与市场及产业的关系也逐步发生变化 从原来的招商引资逐步转向产业培育 刘可心 2012 49 三 政府与企业 从招商引资到产业孵化 2 主体上 从政府开发园区 企业进驻 转变为多元主体参与 如广佛智城众创空间的开发是南海区政府 大沥镇镇政府 创投机构 孵化机构和企业 村集体6方主体合作开发 项振海等 2016 3 机制上 政府通过产业基金深度介入产业资本运作 相继建立百亿级别的产业投资基金 三 政府与企业 从招商引资到产业孵化 四 政府与个人 从管理人口到服务人才 随着刘易斯拐点 人口老龄化和产业转型升级 珠三角城市竞争的重点逐渐转向人的竞争 尤其是高端人才的竞争 积分入户 2010年 深圳成功通过积分入户审核的人数为3227人 但到了2011年 通过审核人数就达到14446人 2012年更是超过10万人 各地大幅调整入户门槛 珠三角户籍人口与常住人口比重逐步提升 福利供给 各地重点提升公共服务水平 全省公共福利支出占财政比重从2010年25 7 提高至30 1 保障性住房 十二五 期间 深圳新增开工保障性住房供应11万套 完成投资约657 7亿元 分别是 十一五 总数的10倍 6倍 广东省教育 医疗 文化体育事务支出占财政支出比例变动情况 珠三角户籍人口与常住人口比重变化 珠三角全域规划提出了 三湾 一带 环三山 的区域空间开发重点 划定了17个新兴战略发展地区 作为区域空间治理的重要着力点 三湾 一带 环三山 17个新兴战略地区 五 几点思考 1