第19章__最低生活保障制度

2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 第19章最低生活保障制度一 最低生活保障制度的目标和原则二 最低生活保障标准三 最低生活保障资金来源与制度运行四 我国城市贫困问题五 我国城市最低生活保障制度的形成与推进 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 本章学习要点 1 最低生活保障的原则2 最低生活标准的确定3 最低生活保障制度资金来源与制度运行4 我国最低生活保障的现状及其发展完善 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 一 最低生活保障制度的目标和原则1 什么是最低生活保障制度法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时 由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障 2 什么是贫困关于贫困 国内外专家学者从各种不同角度作出定义 贫困是对人类一种生存状态的描述 是指满足特定人群生 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 存所需的物质供给 技能保障 意识引导 与社会平均水平相比处在匮乏乃至严重匮乏 甚至不足以维持基本生存的状态 如果从英国的布什 Booth 和朗特里 Rowntrss 的早期著作算 布什的早期著作有1899年出版的 LaborandLifeofthePeople EastLondon 朗特里的早期著作有1901年出版 Poverty aStudyofTownLife 世界上从社会保障和社会救助的角度去研究贫困问题 迄今已有100年左右的历史了 在此期间 许多专家学者为了不同的研究需要 从不同的角度给 贫困 下了多种定义 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 其中 世界银行在其发展报告中的定义最具有代表性 世界银行在其发展报告中关于贫困的定义经历了从仅关注消费到同时着眼于人文的发展变化等的过程 1981年世界发展报告 中关于贫困的定义是 当某些人 某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们在那个社会公认的 一般都能享受到的饮食 生活条件舒适和参加活动的机会 是以消费水平为基础的 还主要是经济范畴 1990年世界发展报告 指出 衡量 贫困 不仅要考虑家庭的收入和人均支出 还要考虑那些属于社会福利的内容 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 如医疗卫生 预期寿命 5岁以下儿童死亡率及入学率等指标 这一定义是对以消费为基础衡量 贫困 的定义的补充 随着人类对于贫困问题认识的深化 国际社会开始更加注重从人文发展的角度来衡量一个国家的贫困程度 联合国发展计划署在 1997年人类发展报告 中提出了 人文贫困 的概念 这一概念不仅包括人均国民收入的因素 也包括人均寿命 卫生 教育和生活条件等因素 即40岁以前可能死亡的人口 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 比例 文盲率 获得基础卫生保健服务 可饮用水和合适食物的状况等 根据这一新标准 中国被排在全球175个国家和地区中的第108位 这个标准基本上代表了当前文明发展程度下人类对于相对贫困内涵的理解水平 我国理论界对 贫困 的理解有一些变化 一种观点认为 贫困 是 个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求 这一定义强调的是经济意义上的贫困 而且是绝对贫困 另一种观点是 人们更多的关 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 注生存质量与发展前景 提出 贫困是经济 社会 文化落后的总称 是由低收入造成的基本物质 基本服务相对缺乏或绝对缺乏以及缺少发展机会和手段的一种状况 实质上可从以下两层意思来理解 1 贫困是由于资源的匮乏而使生活水平低于社会可接受的最低标准 这里所说的资源包括物质的 也包括文化和社会的 2 从根本上说 贫困是缺乏手段 能力和机会 从这 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 一层理解 克服贫困就是对贫困人口给予扶助 即不应该是被动保障 而是应该注意铲除人们陷入贫困的根源 主动保障给贫困者以必要的手段 能力和机会 3 贫困的类型 1 绝对贫困与相对贫困贫困是一个社会的 历史的范畴 所包含的内容和确定的标准随着社会经济文化发展水平的提高而变化的 1 绝对贫困是指维持生存的最低需求品缺乏2 相对贫困是建立在将贫穷者的生活水平与其他社会 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 成员的低生活水平对比上的 是指包括社会成员平均生活水平低的生活状态 2 狭义贫困与广义贫困1 狭义贫困 仅只经济意义上的贫困 反映在一定条件下维持生产与生活在经济上的最低标准 2 广义贫困 除包括经济意义上的贫困之外 还包括社会 环境等方面贫困的因素 如人口寿命状况 文化 医疗状况 生存生活环境状况及就业不足 失业等 3 区域贫困 阶层贫困与制度贫困 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 1 区域贫困 由于地区发展不平衡导致的贫困问题 基本特点是当地社会成员普遍面临着缺乏食物保障的生活危机 2 阶层贫困 或称结构性贫困 是指因各种原因造成部分会成员收入过低或无收入而难以维持其自身及家庭成员的基本生活的贫困现象 收入分配不均 城乡并存 长期存在 地区差异 3 制度贫困 制度安排决定了区域 个人的不均分配 我国二元经济结构 城乡有很大差距 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 社会救助涵义社会救济是国家和社会依照法定程序和标准 对因自然灾害或其它经济 社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助 以保障最低生活水平的制度 1 社会救助的责任主体是国家 2 社会救助体现了公民的生存权 3 依法救助 4 保障最低生活水平 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 社会救助特点第一 社会救助只强调国家和社会对救助对象的责任和义务 第二 社会救助的资金主要来源于政府财政拨款和社会筹集 第三 社会救助具有广泛性的特点 第四 社会保障的待遇标准最低 第五 社会救助手段具有多样性 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 社会救助的对象第一 无依无靠无生活来源的 三无人员 第二 自然灾害造成的生活暂时困难的人 第三 城乡贫困者 享受社会救助还需要履行一定的程序 申请者提出申请 主管部门对申请者财产和收入进行调查 对合乎条件的确定救助标准 付给救助费 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 社会救助的标准贫困 国民个人收入无法满足该国居民所能接受的最低标准生活需求 按照国际惯例 衡量贫困状况的标志是贫困线 或称为 最低生活保障线 最低生活保障线 主要是根据一定时期的经济发展水平和物价水平等加以确定 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 4 建立最低生活保障制度应遵循的原则 1 保障最低生活需要的原则 2 普遍性原则 3 法制化原则 4 维护个人尊严的原则二 最低生活保障标准最低生活保障标准 又称最低生活保障线 是指在社会发展的某一时期 由政府制定的与社会经济发展水平相适应的 在衣 食 住 行等方面保障居民生存的最低程度的基本生活 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 标准 1 贫困的测量 1 贫困线所谓贫困线就是指在一定的时间 空间和社会发展阶段的条件下 人们维持生存 包括维持健康和工作能力 所必须消费商品和劳务的最低费用 贫困线的作用在于识别贫困者 确定贫困规模 为政府的扶贫救济政策提供依据 1 绝对贫困线 主要有两种计算方法 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 A 基本需求法 即首先确定生活消费的必须项目和最小需求量 再计算实现这一最小需求量必需品所需支出之和 B 恩格尔系数指人们食用支出数在日常生活中所占的比例 其计算公式是 食用支出数K 100 生活费用支出联合国粮农组织提出依据恩格尔系数划分贫困与富裕的标准 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 30 以下为最富裕30 39 为富裕40 49 为小康水平50 59 为勉强度日60 以上者为绝对贫困2 相对贫困线A 比例法将全体居民按收入从低到高排序后 规定以某比例的最低收入群体为贫困群体 他们当中的最高收入即为贫困线 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 一般是把占全体居民总数10 的最低收入群体作为贫困群体 B 平均收入法这是以全体居民人均收入的1 2或1 3作为贫困线 我国一般是以人均收入的1 2作为贫困线 2 贫困规模贫困面 贫困人数 总人口数 3 贫困程度1 贫困线 平均收入的比率2 贫困者平均收入与社会成员的平均收入的差距 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 3 贫困者与富裕者收入的倍数如最富有者的20 的人的收入与最穷的20 的人的收入倍数4 基尼系数0 3 0 4之间是比较合理0 4 0 5是收入差距较大0 5以上是收入差距悬殊2 国际上确定最低生活保障标准的方法国际劳工组织专家建议 在工业国家 最低生活水平上应相当于制造业工人平均工资的30 欧洲经济委员会建议 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 最低生活标准应相当于一个成年人可支配收入的50 1 生活需求法 市场菜篮法 这种方法又称 市场菜篮法 即根据当地维持最低生活所需的物品和服务列出一张清单 然后根据市场价格计算出拥有这些物品和服务需要多少现金 由此确定的现金金额即为最低生活保障标准 这种方法的问题在于由谁来确定菜篮里的内容 一种较好的办法是由群众和专家共同做出决定 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 2 国际贫困标准法这是一种收入比例法 经济合作与发展组织提出 以一个国家或地区社会中收入或平均收入的50 60 作为这个国家或地区的贫困线 即最低生活保障线 这种方法需要对该国或该地区的收入状况进行全面调查 同时 50 60 的比例是否放之四海而皆准 也值得怀疑 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 3 生活形态法它首先从人们的生活方式 消费行为等 生活形态 入手 提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题 然后选出若干剥夺指标 即在某种生活形态中舍弃某种方式 行为 再根据这些剥夺指标及被调查者的实际生活状态 确定哪些人属于贫困者 再分析他们被剥夺的需求及消费和收入 由此设定贫困线 即最低生活保障线 被剥夺的需求及消费和收入 由此得出贫困线 即最低生活保障线 这种方法从理论上讲过于抽象 在实际操作中过于复杂 不易为非专业人员了解 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 4 恩格尔系数法这种方法始自 恩格尔定律 19世纪 德国统计学家恩格尔经过大量统计调查的出一个定律 一个家庭用于饮食支出的比例 大体可测定该家庭的生活水平 如果饮食支出的比例很高 意味着家庭生活水平很低 收入只能维持最低生活 反之 如果饮食支出比例很低 则意味着家庭用于满足其他生活需求的收入很多 生活肯定属于上乘 通常把上述规律称为 恩格尔定律 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 各国大多用饮食支出比例高低作为衡量家庭贫富和实际社会救助的依据 美国规定 只要家庭支出中有1 3用于购买食物以果腹的 被视为贫困家庭和贫民 给予社会救助 它推出的 贫困线 以此项饮食支出的绝对额乘以3 得出最低收入标准 凡收入等于或低于这一水平的家庭和个人 便有权享受救助 这种办法与国际贫困标准法相同 都是收入比例法 是否与广大发展中国家的情况相符 还有待进一步证明 最低生活保障标准的调剂及其原则 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 一是分享经济发展成果的原则 二是与物价挂钩的原则 三 最低生活保障资金来源与制度运行最低生活保障资金的来源 市场经济国家通行的惯例是以个人所得税作为调节贫富差距 建立居民生活最后一道安全网的手段 但对于如何实施最低生活保障 西方国家存在两个观点 1 凯恩斯主义主张对贫困家庭发给差额补助金2 货币主义学派的代表人物弗里德曼提出 负所得税方案 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 负所得税实质上就是作为所得税的反向延伸 社会平均收入作为个人所得税的起征线或 0税负线 收入的50 60 处设置一道贫困线 收入在 0税负线 以上的公民 缴纳个人所得税 所得税是累进的 收入在 贫困线 与 0税负线 之间的公民免缴个人所得税 收入在 贫困线 以下的公民 可以从政府征收的个人所得税中自动得到补偿 使他们的总收入超过贫困线 其计算公式是 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 负值所得税 最低收入保障标准 个人实际收入X负值所得税税率 获负值所得税后个人可支配收入 个人实际收入 负值所得税收入负值所得税把所得税的累进机制延伸到低收入阶层 通过负所得税的形式一对应税所得低于起征点的个人和家庭提供生活帮助 越是贫困者 得到援助就越多 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 45o线表示无所得税 税前所得等于家庭或个人实际可支配收入 在征收负所得税后 税前所得和实际可支配收入发生偏离 收入在不同收入层次以上的个人和家庭中转移 以E为 0负税点 在这一点上 纳税人既不纳税 也得不到政府的补助金 如果纳税人的所得为Y1 Y1 Y0 则可得到政府的负所得税支付 其所得负值税额为 I1 一I1 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 如果纳税人的所得为Y2 Y2 Y1 则须依法缴纳所得税 税额为 I2 I2 图中阴影部分为负所得税支付区域及支付程度可以看出 低收入家庭的收入并没有拉齐到同一条最低社会标准线 而是有所不同 从而达到消除 奖懒罚勤 的结果 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 四 我国城市贫困问题1 城市贫困人群的新特点20世纪90年代前后是我国贫困人群重要转折 由农村转向城市 主要表现为如下特点 1 数量骤增 大约1500万左右 占城镇人口5 左右 2 有劳动能力且愿意劳动的贫困人口占相当比重 3 贫困人口的收入与社会平均收入的差距拉大 2 城市人口致贫的原因 1 城市劳动用工制度由政府统一安排改为市场配置 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 2 国有和集体企业的改革产生大量失业和下岗人员 3 城市居民社会保障体系尚在建设之中 实际受到保障协助的人数为贫困人口总数的1 3以上 1993年6月1日上海市率先建立了城市居民的最低生活保障制度 使全市2680位月人均收入不足120元的城市居民得到了救助 拉开了城市困难居民救助制度改革的序幕 筑起了城市居民的第一道生活防线 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 从那时起到1999年底 城市居民的最低生活保障制度将由 1 试点阶段 1993年6月 1995年5月 2 推广阶段 1995年5月 1996年底 1996年底城镇居民低保制度的城市已有116个 3 普及阶段 1997年 1999年底 1997年国务院发布 关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知 对进一步制定和落实城镇居民低保作了部署 到1999年底以前 县级市和县政府所在地的镇建立起这项度 使非农户的居民得到最低生活保障 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 3 最低生活保障线的标准国家提出原则要求 具体标准应由省级或地级政府有关部门根据当地的消费水平 物价水平 生活习惯和财政能力而定 允许不同地区在标准上存在差异 截止到2002年6月 我国4个直辖市 27个省会城市和5个计划单列市中 每人每月低保标准最高的是深圳市 344元 最低的是南昌市 143元 地级市保障标准一般为130元右 县和县级市保障标准在100元左右 这个标准考虑到人民生活水平逐年提高和物价不断上涨的因素 每一年或两年要调整一次 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 4 保障对象 通知 还就这项制度保障的对象作了进一步确定 主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民 具体有三类 1 三无人员 即无生活来源 无劳动能力 无法定赡养或抚养人的居民 这些是传统的救济对象 2 领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业 家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民 应为有劳动能力但暂时无法就业者 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 3 在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资 基本生活费以及退休人员领取退休金后 其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民 这类人员都有一定的收入来源 但因收入较低或者家庭赡养或抚养系数高而负担较重 家庭人均收入达不到当地政府的最低生活保障线发放标准 1 第一类保障对象按最低生活保障标准金额发放 如其原来享受的生活标准高于最低生活保障标准的 则按原救济标准发放 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 2 对二 三类保障对象均按其家庭人均收入与最低生活标准的差额发放 但根据国家有关规定享受特殊待遇的优抚对象等人员 其抚恤金不计入家庭收入 实施城市居民最低生活保障制度所需资金 由地方各级人民政府列入财政预算 纳入社会救济专项资金科目 进行专项管理 在城镇推进最低生活保障的同时 经济比较发达的东部沿海地区 城镇居民最低生活保障制度向农村延伸 1997年底 无锡市的农村低保对象有7150户 为19062人 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 5 最低生活保障制度的资金来源1999年 国务院 城市居民最低生活保障条例 中规定 实施城市居民最低生活保障制度所需资金 由地方各级人民政府列入财政预算 纳入社会救济专项资金科目 实行专款管理 专款专用 并接受财政和审计部门的定期检查 审计和社会监督 目前资金来源有两种方式 1 财政统包 2 政府和企业分担 从长远来看 建立城市居民最低生活保障制度 是各级政府职责的重要组成部分 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 6 最低生活保障制度的管理机制主要由各级民政部门制定政策 负责行政管理 居委会 街道办事处具体实施 具体做法是 国家与省级民政部门负责制定政策 市级民政部门制定各项具体标准和范围 街道办事处和居委会具体操作 以申请审批最低生活保障为例 个人申请 居委会核实 街道办事处审核 区民政部门审批 市民政部门复核备案等环节 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 五 我国城市最低生活保障制度的形成与推进首先 经济体制转型形成了城市居民中新的贫困人口 其次 物价上涨使一部分城市居民尤其是低收入城市居民的生活发生困难 再次 传统社会救助制度严重滞后 2020 4 6 社会保障概论 主讲人 杨来胜教授 1993年6月 上海市率先建立我国的城市居民最低生活保障制度 1994年 民政部提出 在城市要逐步按照城市居民最低生活保障线进行救济 的工作思路 1997年9月 国务院发出 关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知 1999年10月l日 国务院 城市居民最低生活保障条例 正式颁布实施 标志着最低生活保障开始走上规范化 法制化管理的轨道 2020 4 6 社会保障概论