第三章中国电子政务

1 第四章中国电子政务 2 第一节中国电子政务发展历程与必要性 从1999年开始 联合国经济社会事务部连续两年都把推进发展中国家政府信息化作为工作的重点 希望通过信息技术的应用改进政府组织 重组公共管理 最终实现办公自动化和信息资源的共享 3 一 中国电子政务发展历程 一 办公自动化 初始期20世纪80年中期 中央和地方政府开展了办公自动化工程 本阶段具体表现为 1 办公过程中普遍使用现代办公设备 2 办公过程中普遍使用电脑和打印机 3 建立信息中心 4 二 三金 工程 起步期 1993年底 中国启动了以中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程 三金工程 正式 所谓 三金工程 即金桥工程 金关工程和金卡工程 三金工程 的重点是建设信息化的基础设施 为重点行业和部门传输数据和信息 目标是建设中国的 信息准高速国道 5 金桥工程 属于信息化的基础设施建设 是中国信息高速公路的主体 金桥网是国家经济信息网 它以光纤 微波 程控 卫星 无线移动等多种方式形成空 地一体的网络结构 建立起国家公用信息平台 目标是 覆盖全国 与国务院部委专用网相联 并与31个省 市 自治区及500个中心城市 1 2万个大中型企业 100个计划单列的重要企业集团以及国家重点工程联结 最终形成电子信息高速公路大干线 并与全球信息高速公路互联 6 7 金关工程 即国家经济贸易信息网络工程 可延伸到用计算机对整个国家的物资市场流动实施高效管理 它还将对外贸企业的信息系统实行联网 推广电子数据交换 EDI 业务 通过网络交换信息取代磁介质信息 消除进出口统计不及时 不准确 以及在许可证 产地证 税额 收汇结汇 出口退税等方面存在的弊端 达到减少损失 实现通关自动化 并与国际EDI通关业务接轨的目的 8 金卡工程 即从电子货币工程起步 计划用10多年的时间 在城市3亿人口中推广普及金融交易卡 实现支付手段的革命性变化 从而跨入电子货币时代 并逐步将信用卡发展成为个人与社会的全面全面信息凭证 如个人身份 经历 储蓄记录 刑事记录等 9 三 政府上网 整体发展 1999年初 数十家政府部门共同发起了 政府上网 运动 绝大多数国家部委 办 局 都创建了自己的网站 各省市政府机构上网的步伐也在加快 以结尾的政府域名从最初的145个得到了迅猛的增加 中国政府上网正式启动的标志是 政府上网工程启动大会 的召开 10 四 三网一库 与 政务内 外网 2000年5月 国务院办公厅下发了 关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知 通知中首次提出了 三网一库 三网 即办公业务网 办公业务资源网和公众信息网 一库 即办公业务信息资源数据库 之后 国家之所以用 政务内网 和 政务外网 代替 三网一库 关键是要实现在专网和公共管理与服务网络之间的网络隔离与信息转换 11 五 数字城市与城市信息化试点 为积极探索城市信息化建设的规律和做法 我国有关部门确定了一批信息化建设试点城市 探索出符合各自情况的信息化发展道路 在北京 上海等一批大城市信息化建设健康发展的同时 也出现了 广东南海 安徽淮南市田家庵区 江苏省新沂市 广东东莞石龙镇 等一些在推进中小城市信息化建设中积累了丰富经验的基层城镇 12 二 中国电子政务发展的必要求 1 是中国深化改革 扩大开放的必然要求执政重点转移到创造良好的经济和社会发展环境上 国民经济的发展和社会的发展要求 13 入世首先是政府入世 对政府管理体制 管理方法 管理机制提出更高要求 行政透明度依法行政高效行政 2 是中国加入WTO的必然要求 14 3 是中国提高国家信息化水平的必然要求 目前中国的国家信息化水平还比较低 重网络建设 轻内容服务 网站建设标准不统一 信息无法共享通过电子政务带动其它领域信息化建设 15 4 是发展信息产业 拉动内需的必然要求 国民经济新的支柱产业 扩大内需 拉动经济增长 16 第二节中国电子政务的发展现状 一 中国电子政务的主管部门我国国家信息化建设主管部门经历了国家信息化联席会议 国务院信息化工作领导小组 信息产业部 国家信息化领导小组的变革 我国目前对电子政务的管理体制是 国家信息化工作领导小组统一领导我国的电子政务建设 下设中国电子政务协调小组 具体主管电子政务 国务院信息化工作办公室进行电子政务建设的组织协调 各部委和各地方政府具体组织实施 17 二 中国电子政务类型 由于我国地域广阔 沿海 内地各地政府管理 经济基础又不尽相同 电子政务在全国的发展呈现地区性不平衡态势 在电子政务建设做得比较好的地区 关于电子政务的建设模式出现了南派 北派 海派等模式 18 南派 南派以核心技术为特色 理论核心是 中国模式电子政务必须掌握自己的核心技术 其代表就是广东省 19 北派 近年来 以山东省为代表的北派电子政务也崭露头角 山东省的电子政务是典型的 应用型 电子政务 它的优点是贴近市场 它的建设经验是在全省内实行办公自动化 充分服务企业 通过信息工程大幅度减少政府审批的繁琐环节 20 海派 海派以上海为典型 结合上海港务 外贸 海运的一些优势 在窗口行业方面 率先通过电子化打破各个监管部门的壁垒 从 大口岸 变成了 大通关 21 三 中国政府上网工程 一 中国政府上网工程现状 22 1999年5月17日我国正式开通了政府上网工程主站点 政府上网工程主站点是我国政府网站的导航中心和服务中心 它既为我国各级政府部门上网提供全面的宣传和服务 也为国内外企业和个人通过网络了解和接触中国政府各级部门提供了重要途径 该主站点与各地政府网站和电信网站保持着密切联系 23 1 中央政府上网情况1999年初 大部分部委司局都注意到因特网的作用 有的部委更是在网络的运用上进入了较高的实际操作阶段 将关乎民生的大事利用网络进一步公开化 不仅利于公众参政议政 监督政府的工作 更重要的是它可为政府集思广益 听取来自社会各阶层的建议和意见提供便利条件 有利于政府科学决策 2 地方政府上网情况我国实施政府上网工程以后 各级地方政府表现踊跃 取得了很好的效果 到2001年底 全国已有几乎所有的地市级政府在网上设立了办事窗口 像北京 上海 江苏 重庆等省市的政府上网工程反响都不错 24 3 上网工程向更高层次发展 从2002年开始 我国从政府上网开始迈向电子政务 也就是说 电子政务开始向更高层次发展 集中表现在以下几个方面 首先 许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为 十五 规划的重要内容 其次 专业化的政府服务网站日益增多 服务内容更加丰富 功能不断增强 互动性得到很大提高 25 二 中国政府上网工程取得的主要成效 P 56 增加透明 提高效率 增进沟通 服务经济 1 让公众更直接 更准确 更迅速地了解政务信息 了解政府的法律法规 提高了政府办公的透明度 2 促进了政府办公自动化的应用 提高了政府的办事效率 3 越来越多的政府部门通过网络公开施政 在网络上开辟了政府与企业 政府与公众交流的渠道 开辟了政府便捷的网络服务窗口 4 有效地为经济发展提供服务 26 三 取得的效益 从目前的具体情况看 我国的电子政务主要在四方面获得了令人满意的效益 1 加强市场监管 增加政府税收 减少外汇流失 2 节省人力 降低行政成本 3 政府的服务效率和质量明显提高 4 推进了社会主义民主化进程 27 第三节我国电子政务基本功能 电子政务的根本意义不在于表现形式上 更重要的在于为公众提供实用的信息和服务 在线提交和网上行政许可等功能只是电子政务应用的部分内容 28 第四节能源中国电子政务发展中存在的问题 一 电子政务错误倾向1 办公室自动化或政府上网 认为只要有了政府网站 以及相应的软硬件设备就能解决问题了 把自己的工作与电子政务的实际应用割裂开来 2 由于受传统政治文化 政府管理模式 政府部门的工作机制和工作方法的影响 一部分公务员担心发展电子政务对自身的既得利益构成威胁 由此产生了对电子政务的抵触情绪 29 3 由于长期形成的较为严重官僚主义思想作风的影响 政府机关是管理部门 与文件打交道是政府部门的主要工作方式 电子政务的实施使政府管理模式要由管理型变为服务型 要改变公文旅行 文山会海的办公方式和衙门作风 有相当一部分公务员在短时间内无法适应这种角色和工作方式的转换 30 二 各自为政 缺乏整体性规划和统一性标准 我国 条块分割 的管理体制与电子政务的统一性 开放性 交互性等特性产生了严重冲突 各地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政 采用的标准也各不相同 业务内容单调重复 这必然造成信息资源不能共享 呈现出信息 孤岛 出现新的重复建设与浪费 中国虽然建立了统一的电子政务建设领导机构 但由于实施电子政务建设的费用是来自各级地方政府 经费预算不统一 投资分散 这是导致中国电子政务建设各自为政的现象严重 标准不统一 信息资源不能共享 呈现出信息 孤岛 重复建设与浪费 各级政府网站之间孤立化生存的重要原因 31 三 违背规律 盲目建设的现象普遍存在 电子政务建设是一个循序渐进地发展过程 其应用并不是一出现就具备了的 而是在电子政务从简单到复杂 从建立政府网页到建立电子社区 并同时提供多种业务服务的发展过程中逐步建立和完善的 政府提供的服务可监督程度越高 涉及的外部接口越多 则交互程度就越高 电子政务就越能为公众提供贴心的满意服务 盲目建设的现象普遍 导致电子政务运作系统绩效不佳 甚至有的系统没有使用者 投入与产出不成比例 用户至上 根据用户需求来建设电子政务应用系统做得不够 政府门户网站在整个电子政务中的应用水平较低 发挥作用非常有限 32 根据调查统计 我国经济发达地区 欠发达地区和落后地区 在电子政务建设目标 建设计划等方面并没有显示差异 但这三类地方的公众对政府推行的电子政务为何物的认知程度却有明显的差异 电子政务建设是一个循序渐进地发展过程 它的功能配置和业务应用是在电子政务从简单到复杂 从建立政府网页到建立电子社区 提供多种业务服务的发展过程中逐步建立和完善的 不顾现实需求 违背电子政务发展规律的盲目建设 必然导致所建立的电子政务系统无任何实际应用意义 导致新的浪费 33 因此 要根据不同层级政府的职能特点和不同政府部门的业务需求对所建设的电子政务的功能与业务应用的重点和内容进行策略选择 与各地方经济社会发展及其具体情况相适应 允许电子政务建设在发展水平 应用层次和功能完善程度上保持一定差异性存在是客观的 正确的 是尊重电子政务分步实施 循序渐进发展规律的表现 34 四 电子政务建设与政府改革缺乏结合 由于电子政务建设过程中 电子 与政务的严重脱节 导致电子政务只是作为一种外延式的技术性手段来为传统政府所掌握和应用 电子政务建设与政府机构改革缺乏有机结合 我国现行的政府机构都是在计划经济体制下形成和确立起来的 政府机构设置不合理 政府各部门之间职能交叉和重叠 审批过多过滥 政府工作缺乏严格的程序 行政流程不合理 透明度低 政府决策科学性差 政府行为缺乏监督等 还在严重影响着政府行政 35 我国电子政务发展面临着体制障碍 我国现行的条块分割的行政管理体制滋长了部门利益和地方利益 各地方政府和部门在进行电子政务建设时往往从本部门 本地方的利益出发 各自为政 采用各不相同的标准规范 业务内容单调重复 只从解决本机构内部的业务需求出发考虑新技术的应用 这必然造成各层级政府之间 各部门之间 各业务应用系统之间不能互动 信息资源不能共享 出现信息 孤岛 和自动化 孤岛 造成新的重复建设与浪费 组织与协调是整合资源 再造业务流程和共享信息的关键 是解决电子政务的统一性特征与政府层级制组织结构之间冲突的有效途径 实践表明 缺乏一个具有指挥协调能力的实体机构来对各级政府 各政府部门进行整合 调整是我国电子政务建设实践中反映最强烈的问题 36 经费预算不统一 投资分散 是我国电子政务建设体制障碍的另一表现 目前 各地电子政务建设所需经费 除经济落后地方电子政务建设的一部分费用是实行转移支付之外 原则上都是由地方财政负责解决 国务院及其所属各部门的电子政务建设费用由国家财政支付 各地方的建设费用由各地方财政支付 没有形成统一的电子政务建设经费预算体制 支付体制和电子政务绩效评估机制 完全实行各级政府 各部门自主投资 自主建设 经费预算不统一 投资分散 缺乏成本 效益分析和必要的绩效评估 都进一步加剧了电子政务建设过程中各自为政 标准不统一 信息资源不能共享 严重缺乏整体规划 重复建设与浪费等问题 37 要实现电子政务 一站式 无缝的网络化服务功能 将越来越多的政府服务转移到网上执行 就必须做到各部门之间 各应用系统之间共享资源 互动联通 就必须实现跨部门的业务 信息和服务的集成与整合 打破条块分割的管理体制 投资分散的财政体制等体制性障碍 消除部门利益和地方利益的制约 实施电子政务绩效评估 是比技术应用更加艰巨的任务 除此而外 电子政务立法滞后 应用缺乏法律保障以及安全的问题 也是在相当程度上阻碍我国电子政务建设与发展的重要环境因素 38 五 政府公务员缺乏应用电子政务的知识素质 从整体情况来看 目前我国公务员的电子政务知识素质和信息技术应用能力还较差 一方面 经济的发展和科技的进步 社会对政府机关提出了越来越高的要求 政府机关必然需要不断补充新鲜血液 特别是需要引进一批懂得先进技术应用 又熟悉政府业务的优秀人才 另一方面 由于政府机构改革和政府职能转变的需要 政府公务员队伍又在不断缩编 一些优秀人才由于指标的限制没有机会进入到相关政府部门 这样两方面的原因使得不少政府机关因为缺乏相应专业人才 对电子政务的建设与应用只能是 心有余而力不足 在信息技术应用能力方面 我国很多政府机构的公务员或者由于自身基础较差 或者由于缺乏必要的培训 或者由于平时工作繁忙等原因 与电子政务建设的要求还有很大的距离 39 六 电子政务立法滞后 应用缺乏法律保障 西方发达国家电子政务的实践经验表明 法律和法规是保证电子政务有序进行的基本力量 如果对与电子政务紧密相关的电子签名 电子证书 电子公文等法律效力如何认定没有一个明确的界定 要大力推广电子政务显然是不可能的 我国电子政务建设起步较晚 电子政务立法较为滞后 许多方面基本还是空白 目前只是由行政机关对互联网的管理出台了一些限制性的行政法规 对于如何促进电子交易 使用电子签名和电子支付等法律问题还没有详细的 可操作的法律 法规 这在一定程度上也制约了我国电子政务的发展 40 七 存在着潜在的电子政务安全问题 我国在电子政务建设的实际过程中 一方面 电子政务需要的大量基础设备仍然需要依靠从国外进口 所需设备的核心芯片和系统内核逻辑编程都掌握在国外制造商手中 这表明我国电子政务存在着潜在的电子政务安全问题 另一方面 由于对引起安全问题的原因缺乏正确认识 导致实践中花费很大的代价购买信息安全的设备 有的还通过建设专网 限制社会公众的访问 从而降低了电子政务的应用效果 也有人认为大量地向社会提供有关政府的信息会使政府工作陷入被动 41 第五节进一步发展的思考 1 由注重技术导向转变为注重政务导向以前从领导者到一般公务员和公众 都把电子政务看成是纯粹的技术问题 认为是计算机工作者的事 这种技术决定论导致了电子政务建设完全是一种外延式的技术应用 完全是以传统的方式来利用现代科学技术 使新技术去适应旧体制 原有的行政业务流程 办事方式 服务范式和组织结构形式都原封不动 新技术当然不可能有效发挥作用 电子政务与行政改革从一开始就应是一体化了的概念 行政改革是电子政务建设的前提 电子政务不是要对已有的传统业务流程实现自动化处理 而是要对再造后的业务流程进行固化 电子政务是实现行政改革 推进行政现代化的载体 没有电子化的手段就难以实现流程的优化 跨部门的互动与共享 42 由注重技术导向转变为注重政务导向 由技术与政务的分离转变为二者的有机融合必然是中国今后电子政务建设和发展的新趋向 其具体内涵就是要把电子政务建设与新技术的运用有机融合起来 与政府职能的转变 组织结构的调整 行政业务流程的再造 行政许可制度的改革 政府机关作风建设有机结合起来 在具体观念上的根本转变就是政府部门运用网络信息技术从追求自动化技术水平的提高转变到提高公民 法人和其他组织办事的效率和改善行政绩效 由注重只解决本部门内部的需求转向加强政府各部门之间的协作 最终形成跨部门的网络化协同办公环境 43 中国以往在电子政务建设过程中 强调各个部门为主进行建设 各个部门从自身的业务需求出发 从本部门所要解决的问题出发 考虑自己业务系统的建设和技术的使用 其结果虽然提高了各个部门自身的办公自动化技术 在一定的范围和程度上也方便了公众办事 但由于各个部门使用的技术标准 技术规范不一致 导致各个部门之间 各应用系统之间相互不能联通 信息不能共享 形成了一个一个的技术孤岛和信息孤岛 这样的结果是公众还不得不在多个部门之间 多个应用系统之间寻找服务 当申请的行政许可事项涉及到若干个部门时 公众不得不多次传递相同的信息 政府各部门不能以政府整体的面貌展现在公众和企业的面前 这是新技术进一步固化部门鸿沟和各自为政的明显表现 二 由注重建设转变为注重整合与应用 44 由注重建设转变为注重整合与应用 也就是在充分利用现有的网络基础设施和资源的基础上 进行跨部门的业务 资源与服务的整合与集成 这种整合包括统一技术和政务方面的规范标准 进行政务流程的整合与优化 1 统一技术标准规范 由于电子政务建设是一个复杂的系统工程 面临着特殊的应用需求和安全需求 其建设和应用涉及到计算机软硬件设备 计算机网络技术 数据库技术和各种开发工具 因此 必须统一规范标准 包括总体标准 应用业务标准 应用支撑标准 网络基础设施标准 信息安全标准和管理标准 标准和规范的建立是支撑电子政务的重要手段 是各信息系统互操作性 兼容性 资源共享使用的保证 45 2 在行政业务流程整合与优化方面 1 要对政府部门内部业务流程进行优化 包括改变各职能管理机构重迭 中间层次多的状况 使每项职能只有一个职能机构管理 做到机构不再重迭 业务不重复 2 要对跨政府部门的业务流程进行优化 优化跨越多个政府部门边界的行政业务流程 把涉及到处理同一项业务的各个部门整合在一个流程上 使完成该项业务处理所涉及的各个职能部门 所需要的各个功能环节和机构的人员以及各种资源整合成为一个完整的流程 打破部门界限和部门鸿沟 形成跨部门的网络化协同办公环境 实现一个窗口对外 提供 一站式 网络化服务 3 在总结和避免 一楼式 集中化物理办公缺陷的基础上 逐步实现由 一楼式 办公向 一站式 网络虚拟办公的方向转化 解决 窗口 前台 受理与其本部 后台 处理之间的互动互联的问题 解决各个窗口部门之间的互动互联与资源共享问题 在形成网络化办公环境和实现无缝式服务方面下功夫 46 三 由注重政府部门自身效率的提高转变为注重对社会的服务和兼顾管理从根本上改善政府的公共服务是电子政务的核心价值 西方发达国家在推动电子政务建设和发展的过程中 把改善传统的政府服务范式放在了十分重要的位置 坚持以顾客为中心的理念 47 在电子政务模式下 网络信息技术等现代科学技术被应用来主要是要把自动化技术水平 提高的效率和节余的成本 转嫁 到社会上去 让社会公众获得益处 最终是要达到降低社会公众的办事成本 让公众方便 快捷地获取政府服务 如