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新祥旭2011年北京大学政府管理学院考研辅导班讲义行政法学 第一章 绪 第一节 行政法概念 第二节 行政法关系 第三节 行政法原则 第一节 行政法的概念 一、行政的含义 二、行政权力与公民权利 三、行政法的概念 四、行政法的渊源 五、行政法的分类 六、行政法的特点 一、行政的含义 （一）行政：行政一词在日常生活中用的比较多。一般是指：执行事务。在这个意义上，行政又通常分为国家与公共事务的行政和社会组织、企业的行政。 公共行政 私人行政 （二）我国对“公共行政”意义上的行政概念，其实际运用情况，可分为两类： 活动、职能、功能： 法约尔的行政五要素：计划、组织、指挥、协调和控制。 机构、组织 （三）从公共权力分立的角度 三权分立 政治与行政二分法 “五权宪法”学说 五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。 “议行合一”说 巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。 （四）行政即管理 本书的观点： 行政是指国家行政机关和其他公共行政组织对国家和公共事务的决策、组织、管理和调控。 行政活动的主体 行政机关、非国家机关的社会组织 广义的行政活动主体还包括工作人员个人 行政活动的范围 国家事务（与传统的国家政权活动有关）、社会公共事务（与公民社会的自组织与自治理有关） 行政活动的目的 国家事务的管理、社会公共事务的组织与管理 行政权系国家政权和社会治理权的组成之一 行政活动的方法和手段 决策、组织、管理与调控 行政是行政法的一个重要概念，但从法学角度讲，应重点研究行政行为，他是行政法学的一个重要概念。 二、行政权力与公民权利 行政法是直接规定行政权力与公民权利两者之间关系的法律体系。亦即规范行政权力主体与公民权利主体之间的权利义务关系的法律体系。 （一）行政权 1、什么是行政权 行政权是由国家宪法、法律所赋予的，由国家行政机关和其他公共行政组织所享有的执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。 行政权的合法性来源 行政权的行使主体 行政权系国家政权和社会治理权的组成之一 行政权与行政职权、行政权限 2、行政权的内容 行政立法权、行政司法权、行政决策权、行政决定权、行政命令权、行政监督检查权、行政制裁权、行政执行权、行政强制执行权、行政裁决权 3、行政权的特点 相对于其他国家权力而言，具有裁量性、主动性和广泛性。 行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。 “公民从生到死的全部生活都与都与行政部门所提供的服务密切相关”。政府的职能几乎是无穷无尽的。 相对于一般的社会组织、公民个人而言，具有强制性、单方性和优益性等特点。 什么是优益性？行政优益权。 是行政优先权和行政受益权的合成。职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件属于行政受益权。 行政受益权：如财政经费、优益的办公条件、交通工具等 行政优先权：行政优先权在美国行政法上被称作“行政特权”，其主要内容是，某些担任特殊职务的人员，如行政法官（在行政机构中执行司法职能的人员），享有行政豁免权。 （1）在行政权与公民、社会和其他公共权力主体的关系上，行政权力具有直接性、广泛性、具体性、经常性、单方性、优益性、裁量性、主动性、强制性等特点。“公民从生到死的全部生活都与行政部门所提供的服务密切相关”。 （2）在决策程序上，立法权是票决制，司法权是陪审制和两级终审制，唯独行政权是首长个人负责制 （3）行政权的潜能和势能最大 （4）法律落后于现实生活的发展变化，无法做出具体详细的规定，法律有限人事无穷，法律规定总是原则的有限的，法律适用也总是模糊的有争议的，行政自由裁量权成为必然。 4、行政权的双重作用 积极能动作用：维护社会秩序，增进公共利益，保障公民、法人和其他组织的合法权益 消极破坏作用：侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，损害公共利益，破坏社会秩序 西方国家的行政机关在相当长时间里，遵循宪法规定行政活动的限度和秩序，其一切行政行为都必须以法律为依据，受立法的严格控制，由此形成“无法律即无行政”的法治行政原理。与这种国家理论相一致，西方国家政府的职能在相当长一个历史时期被限定在维护国家安全、社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。 自从自由资本主义发展成为垄断资本主义，特别是第二次世界大战以至60年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念，同时给西方国家带来了日渐增多、日益复杂的政治、经济和社会问题，这就需要一种能够对变化及时作出反应并有效解决问题的力量。在这种条件下，具有较强机动性、灵活性、伸缩性的国家行政机关，顺理成章地要被推向国家的主导权。西方国家认为，“法律有限、人事无穷”， 纯粹的法治行政已不再适应变化的需要。 因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。也就是说，在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”。 行政权的消极作用： 行政权力本身具有很强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性 恩格斯：人是什么？一般是野兽，一般是天使。 一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。任何有权力的人使用权力直到权力遇到边界的地方才休止。 权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。 行政权的行使与其公益目的相偏离的现象是无法完全避免的。 如果不根据一定的原则、规则，不通过一定的制度加以制约，行政权就更容易被违法行使或被滥用。 要想防止权力腐败，就必须以权力制约权力。 （二）公民权利 1、公民权利定义 国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的资格、利益、自由和权能 2、公民权利的广泛性与真实性 3、权利与义务相统一：法治的一项基本要求 （三）行政权力与公民权利的关系 1、权力来源于权利，权力是权利的特殊转化形式 2、行政权力与公民权利是一种既相互依存又相互对立的关系 3、行政主体与行政相对方的关系及调整这些关系的原则、规则和制度构成了行政法学的基本内容 三、行政法的概念 （一）行政法的含义 是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。 （二）国内外学者有关行政法的其他有代表性定义 行政法是关于行政的法 评价： 行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或是有关行政权的设定、行使、作用的法律规范的总称 评价： 行政法是控制行政权的法 评价： （三）行政法的调整对象 行政关系和监督行政关系 是因行政主体行使行政职权而发生的各种社会关系 行政职权是关键要素 行政法律关系和监督行政法律关系 两者相互联系，密不可分；后者以前者为基础，又不可或缺的与前者共同构建完善的、统一的、和谐的行政法律秩序 四、行政法的渊源 行政法渊源 行政法规范和原则的表现形式，亦即行政法规范和原则的载体 （一）行政法的一般渊源 权力机关和行政机关制定的规范性文件；是行政法的主流。 （二）行政法的特殊渊源 法律解释和国际条约、惯例；辅助性的。 （一）行政法的一般渊源 1、宪法 2、法律 3、行政法规和部门规章 4、地方性法规和地方规章 5、自治条例和单行条例 （二）行政法的特殊渊源 行政法的非制定性法源主要包括法律解释、行政判例、行政习惯和惯例、行政法理以及行政法的基本原则。 我国是成文法国家，无论是行政法还是其他法律部门，其正式法源一般都为制定法，非制定法源只承认法律解释的法律效力。 1、法律解释 法律解释主要指行政执法机关和司法机关在执法、司法活动中对法律、法规、规章所作的解释。 有权解释、学理解释 立法解释、司法解释、行政解释、地方解释 作为行政法渊源的法律解释包括最高国家权力机关的解释、国家司法机关的解释、中央国家行政机关的解释、地方国家权力机关和行政机关的解释。 在这四种法律解释中，最高人民法院的司法解释具有特殊重要的地位。 行政解释和地方解释很有可能曲解法律原意，而被人民法院“不予适用”。 2、国际条约和惯例（国际行政法） 涉及一国国内行政管理 经本国承认 五、行政法的分类 最重要和最有价值的分类有三种： （一）一般行政法与特别行政法 以调整对象的范围为标准 1、一般行政法 一般的行政关系和监督行政关系 范围广，覆盖面大；法律规范之间具有更大的共性；是其他行政法规范的基础。 行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法 2、特别行政法 特别的行政关系和监督行政关系 较具体、细密，往往是一般行政法在某一领域中的应用的具体化、细密化；任何领域的特殊行政法都是行政法体系中不可分割的部分，都是社会主义法制建设的有机构成之一。 经济行政法、军事行政法、体育行政法、教育行政法、公安行政法、民政行政法、卫生行政法、科技行政法 3、行政法学的总论与分论 一般行政法：总论 特别行政法：分论 （二）实体行政法与程序行政法 以行政法规范的性质为标准 1、什么是实体行政法 2、什么是程序行政法 3、在行政法领域，实体行政法与程序行政法总是交织在一起 （三）行政组织法、行政行为法与监督行政行为法 以行政法的作用为标准 1、行政组织法 行政机关的组织层面：国务院组织法、地方政府组织法 行政机关的个人层面：公务员法 2、行政行为法 行政活动法，有关行政行为的规范。是行政机关在进行行政管理、实施行政活动的过程中，与作为相对方的个人、组织之间的权利义务关系的规范。 调整范围广，情形复杂，是行政法的主体。 如行政处罚法、行政许可法 3、监督行政行为法 关于监督主体监督行政行为的规范。 数量不多，但极为重要。是行政法学研究的重点，也是行政法制建设的重点。 行政诉讼法、行政复议法 六、行政法的特点 （一）形式上的特点 1、没有统一完整的法典 2、行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，即行政法渊源极为广泛。 （二）内容上的特点 1、内容广泛 2、以行政法规、规章形式表现的行政法规范易于变动 以宪法和法律为渊源的行政法规范也涉及较多领域，但它们规定的都是最基本的内容，具有很强的原则性、抽象性以及适应性，故变动不频；以行政法规、规章为渊源的行政法规范涉及的内容太多、太具体，面对日新月异、变化快速的社会生活，如果不作及时调整，就会产生消极的后果。 3、实体性行政法与程序性行政法总是交织在一起，并往往共存于一个法律文件之中中国行政法体系第二节 行政法关系 行政法关系的概念 经行政法调整之后具备了权力义务内容的社会关系。 任何法律关系都是以权利义务为内容的，行政法关系也是如此。 不同的社会关系经不同部门的法律调整后，往往形成不同的法律关系。 行政上的权利义务关系总是基于行政权力的运作而引起，通常具有非对等性。非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。 行政法关系主要分为两类： 一、行政法律关系 二、监督行政法律关系 一、行政法律关系 （一）行政法律关系的含义 经过行政法调整之后，具备了权利义务内容的行政（管理）关系。 行政关系有哪些？ 大多数的行政关系都应转化为行政法律关系，如行政机关实施制裁行为、许可行为、强制行为而引起的行政关系。 基于对行政机关和相对方的自律要求而引起的行政关系，如行政咨询、行政建议、行政政策关系等都不是行政法律关系。 随着现代行政的发展，民主法治的进步，越来越多地原来不受行政法调整的行政关系被纳入了行政法调整的范围。例如，行政指导。 （二）行政法律关系的分类 1、内部行政法律关系与外部行政法律关系 2、行政实体法律关系与行政程序法律关系 行政行为要同时受到行政实体规范和行政程序规范的制约，从而形成两种不同的法律关系。 行政实体法律规范，对于行政主体，更多的是权利性规范，对于相对方，更多的是义务性规范； 行政程序法律关系，行政机关是义务主体，相对方是权利主体。 （三）行政法律关系的构成要素 1、行政法律关系的主体 行政法律关系的当事人、行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者。 包括行政主体和行政相对方。 “行政法主体”、“行政法律关系主体”、“行政主体” 行政法主体 行政领域的法律关系中权利的享有者和义务的承担者。可以说，受行政法规范的享有行政法上权利并承担相应义务的组织或个人都是行政法主体。 行政法律关系主体 包括行政主体和行政相对方。 行政主体享有国家行政权力，在具体的法律关系中往往占有主导的地位。 行政相对方也是行政法上权利的享有者和义务的承担者，是行政法律关系中的另一方主体 传统行政法理论中曾经有一种观点认为，享有行政权力的行政机关及法律法规授权的组织（行政主体）才是行政法律关系的主体，而行政相对方是行政权力作用的对象，是行政客体。这种观点否定了行政相对方在行政法律关系中应当享有的所有权利，有失偏颇。 行政主体 “行政主体”是一个学术用语，而非实定法上的概念。 一般认为，行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织两部分。 行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。亦即行政主体的判断标准有三个： 享有国家行政权：宪法和法律赋予行政机关以行政权；法律法规授权一定的行政机构和其他社会组织 能以自己的名义行使行政权：行政机关或接受法定授权的组织是行政主体，能以自己的名义行使行政权。但其内部机构负责具体行使行政权，处理具体事项，但仍需以享有名义权的行政主体的名义去实施。行政机关的内部机构及其他组织，只有依照法定授权获得行政权后，才能享有对外名义权。 独立承担法律责任：能够独立参加行政复议或者行政诉讼活动，独立承担因实施行政权而产生的法律责任。行政主体与实施主体的分离。 行政法主体行政法律关系主体行政主体 2、行政法律关系的客体 行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象 物质财富、精神财富（智力成果：著作，专利，发明等；名誉）、行为（作为和不作为） 3、行政法律关系的内容 权利和义务 我们在讲行政法律关系的内容时，不能只强调行政主体的权利，而不强调其应承担的义务不能只讲相对方的义务而不讲相对方的权利，更不能视相对方为客体。行政法律关系主体之间的权利义务关系总体上应该是平衡的。 4、行政法律关系的特征 行政法律关系具有一些区别于其他法律关系的特征 （1）行政主体总是行政法律关系的一方。 行政职权的行使是行政关系得以发生的客观前提。而行政主体是行政职权的行使者。 （2）行政法律关系具有非对等性。 只要是行政法律关系，其权利义务总是不对等的。 行政实体法律关系和行政程序法律关系都具有不对等性。 这种不对等性只是不同阶段的不对等性。 这种阶段性的非对等性是倒置的，这种倒置的不对等关系的存在，使得行政法律关系双方当事人之间的权利义务关系达到总体的平衡状态，这体现了行政法的平衡精神。 在行政实体法律关系中，法律承认行政权具有公定力，由行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率，形成不对等的法律关系。 在行政程序法律关系中，行政程序是制约行政实体权力的重要机制，行政程序法律规范一般设定行政机关的义务，由行政程序规范调整的行政程序法律关系是一种相对方的一部分权利优先实现，而行政机关的一部分权利同时受到一定限制的关系。 这种阶段性的权利义务的差别就是我们所理解的法律关系的非对等性。且这种非对等性是倒置的。 （3）行政法律关系主体的权利义务一般是法定的。 行政法律关系主体之间原则上不能相互约定权利义务，不能自由选择权利义务。 行政法律关系主体权利义务的法定性也不是绝对的。 （4）行政主体实体上的权利义务是重合的。 这种实体权利义务的重合性决定了行政职权的不可放弃性。 行政主体在行政法律关系中具有双重地位，对社会实施行政管理时体现为权利主体，相对于国家而言则体现为义务主体。 行政法律关系争议往往由行政机关或行政裁决机构依照行政程序或准司法程序先行加以解决，但法院通过司法程序解决争议，原则上是可供争议当事人选择的最终机制。 （五）行政法律关系的产生、变更与消灭 行政法律关系的产生 行政法律关系的变革 行政法律关系的消灭 行政法律关系的产生、变革与消灭必须有行政法规范的根据和相关法律事实的出现。 法律事实包括行为和事件。 二、监督行政法律关系 监督行政法律关系和行政法律关系同等重要，都是行政法的基本关系。 监督行政法律关系的形成是基于对行政权力控制的需要。 行政权力是国家权力的核心部分。现代行政已不限于简单的执行法律，行政机关兼有立法、司法等职能。行政行为不仅存在是否合法的问题，还存在是否适当的问题。加之行政行为具有主动性、广泛性等特点，使得行政权力和行政行为不易受到控制和监督。 为了使行政行为合乎法律要求，平衡国家的权力结构，保护行政相对方的合法权益，很多国家都建立各种监督制度，以多种方式经常性地监督行政行为。 （一）监督行政法律关系的含义 是指在监督行政行为的过程中，国家有权机关与行政主体以及有关的公民、法人或其他组织之间形成的受行政法规范调整的各种关系。 国家有权机关、行政主体、公民法人和其他组织 在监督行政主体的行政行为的过程中形成的 是一种受行政法规范调整的关系 客体主要是行政主体的行政行为 监督行政法律关系与行政法律关系之间的联系与区别 1、区别 行政法律关系中，行政主体处于主导地位；监督行政法律关系中，监督主体处于主导地位 相对于行政主体的一方是公民法人其他组织；相对于行政主体的另一方主要是监督主体 客体：物质、精神与行为；行为 2、联系 监督行政法律关系在行政法律关系的基础上产生 监督行政法律关系与行政法律关系之间相互影响 监督行政法律关系的非对等性和行政实体法律关系中的非对等性是倒置的 （二）监督行政法律关系的特征 1、监督行政法律关系是一种多重复杂的法律关系 行政权力及其运作是一个庞杂的系统，为确保其合乎法治要求，故需要多种监督，并相应形成多种监督行政法律关系。 有关的公民法人其他组织依法进入到监督行政过程中，他们就同监督主体、被监督主体之间形成三方法律关系，相互的权利义务交织在一起。 2、监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系 行政诉讼法律关系是以审判机关为监督主体的监督行政法律关系中的主要关系 3、监督行政法律关系主体之间的权利义务具有非对等性 在诉讼法律关系中，作为被告的行政机关和作为原告的相对方之间的权利义务也不对等，例如，原告又起诉权而被告没有反诉权，原告对具体行政行为的违法不负举证责任，而被告却要对具体行政行为的合法负举证责任。 （三）监督行政法律关系的主体 在监督行政法律关系中享有权利和承担义务的自然人或组织 国家立法机关、负责进行监督的国家行政机关、国家司法机关以及被监督的特定行政主体 行政监督的部类：(1)一般监督，指按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督。一般包括两种情况，即行政机关上下级之间的监督和不同行政机关之间的监督。(2)职能监督，指政府各职能部门或直属机构依据法定权力，就其主管业务对下级政府对应职能部门的监督，以及对所属企事业单位的监督。(3)主管监督，主要指政府专设的廉政行政机关因特殊授权对其他行政机关实行的监督。(4)特种监督，相对于一般监督而言，指除主管监督以外的各种普遍适用的专业性行政监督，例如审计监督、环境保护监督等。 公民法人和其他组织在通常情况下，即使是基于监督的目的，若不是依法进入到国家有权机关启动的对特定行政行为进行监督的过程中，也不能与行政主体形成监督上的权利义务关系，不属于监督行政法律关系的一方主体。 公民法人和其他组织可以依照法律确认其享有的权利，请求有关国家机关监督行政主体，而接受请求的国家机关依法启动监督行政行为过程，并根据法律规定允许请求的公民法人和其他组织进入这一过程后，公民、法人和其他组织就具备了监督行政法律关系主体的地位。 （四）监督行政法律关系主体的权利和义务 国家立法机关 权利：监督行政主体的行政立法权；对政府的政策和行为提出质询；对行政行为进行调查；控制行政机关的人事权、财政权；提出不信任案等。 国家行政监察机关 权利：监督行政机关贯彻实施国家政策和法律法规的情况；根据公民的控告对有关行政机关的行政行为进行调查的权利；向上级机关或主管部门提出建议或直接作出处分的权利等。 人民法院 权利：受理权；审理权；指挥诉讼权；判决、裁定、决定权；排除诉讼障碍权；强制执行权；收取诉讼费用权。 什么是判决？什么是裁定？什么是决定？ 判决是人民法院运用国家审判权，根据查明的事实和法律法规的规定，依照法定程序，对行政争议中的权利和义务作出的具有权威性的实体判定。司法审查判决是司法审查的实体结论，是司法审查中具有决定意义的一个环节。 除了用判决的形式解决实体法律问题外，还需要用裁定的形式解决司法审查过程中的程序性问题。裁定是人民法院在司法审查过程中，针对司法审查的程序性问题所作出的对诉讼参与人发生法律效果的司法意思表示。 司法审查决定是人民法院对司法审查过程中就判决、裁定范围以外涉及诉讼的事项所做的司法行为。这里讲的涉及诉讼的事项，既不是案件的实体问题，也不是案件的程序问题，但它涉及案件的正常审理和诉讼程序的正常进行，需要以决定的形式及时处理 判决是法院审理行政案件和当事人参加诉讼活动的结果之表现形式，裁定和决定则是为取得该种结果而运用的手段。 在司法审查（行政诉讼）中，公民法人和其他组织 权利：起诉权；辩论权；被代理权；质证权；使用本民族语言进行诉讼的权利；获得公开公正公平审判的权利等。 在行政诉讼法律关系中，被监督的行政主体 权利：除起诉权和使用本民族语言的权利之外，也享有同样权利 国家立法机关、司法机关和监察机关的义务：监督行政主体的行政行为；维护公民、法人和其他组织的法定权利。 公民、法人和其他组织在行政诉讼中也承担一定的义务，如承担部分的举证责任。 被监督的行政主体的义务：如在行政诉讼中进行举证、执行有效判决等 （五）监督行政法律关系的产生、变革与消灭 监督行政法律关系的产生 监督行政法律关系的变更 监督行政法律关系的消灭 从理论上讲，监督主体和被监督的行政主体之间总是存在着一种抽象的监督与被监督的关系。当行政主体作出一定的行为并引起了监督主体对其行为的监督时，这两者之间的关系便成为一种具体的监督与被监督的关系。 监督行政法律关系的产生、变更与消灭需要有行政法规范的根据和相关法律事实的产生。法律事实包括行为和事件。第三节 行政法的基本原则 （一）行政法基本原则的含义 规则、原则、基本原则 法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法，任何国家的行政法都不可能没有灵魂，从而不可能没有基本原则。 法的基本原则通常是首先作为一种观念、一种法理思想存在于各国立法者和国民的法律意识中，然后由本国的学者、法官加以概括、归纳，在其学术著作或法律文书中予以表述和阐释 行政法的基本原则是指指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观念。 （二）行政法基本原则的性质和功能 1、“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范 2、高度抽象的并体现行政法基本价值观念的规范 3、普遍性规范，对行政关系进行整体的宏观的调整、规范。行政法执法者在调整特定行政关系时，必须受行政法基本原则的指导，必须将基本原则的精神与具体规范所确立的具体行为结合起来。行政法通过这种法意与法则的适用结合使法的整体功能和目标得以实现。（执法） 4、指导和调整行政法的整个立法行为（立法） 5、在一定场合直接规范行政行为的实施和行政争议的处理（直接作为行政法适用） 6、有助于人们对行政法的学习、研究及解释 （三）行政法基本原则的形成和确定 行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成，并由行政法学者所概括归纳的。虽然有的行政法基本原则现在已在一些国家的宪法或行政法基本法中得以确立，但从整体上讲，行政法基本原则并非是由某一个或某几个具体法律、法规所规定的。 不同学者因其概括、归纳方法不同，对基本原则的表述并不相同。 有的学者对基本原则高度抽象概括，将行政法基本原则归纳表述为一项原则：行政法治原则、依法行政原则。有的归纳为两项原则：合法性原则与合理性原则。有的学者稍加具体化，将行政法基本原则概括和表述为数项。比如英国韦德教授将英国行政法的基本原则概括为：法治、议会主权、政府服从法律、越权无效原则；美国盖尔霍恩和博耶将美国行政法的基本原则概括为：公正性、准确性、效率、可接受性；胡建淼将南斯拉夫行政法基本原则归纳为：法制原则、独立原则、公开原则、效率原则四项；杨海坤将我国行政法基本原则归纳为两类十二项，即社会政治原则：社会主义、党的领导、民主集中制、保障人民权利、社会主义法治、民族平等，行政法专门原则：行政法治、监督行政、行政公开、行政公正、行政合理、行政效能。 各国行政法本身差异也很大，要从各国行政法基本原则中再进行抽象，从而归纳出若干共同的一般原则是非常困难的。 行政法的实体性基本原则 行政法的程序性基本原则 行政法的实体性基本原则 （一）依法行政原则（行政法治原则） 依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。法治（rule of law）要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。 法治是与人治相对的概念，区别两者的标志是：当一个国家或政府的决策面临分歧的时候，是由某个人说了算还是依法定程序解决。前者是人治，后者是法治。法治的标志是存在一个法律之下的政府。 亚里士多德在政治学中的经典定义： 法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。亚里士多德：政治学，商务印书馆，1965，199页 亚里士多德进一步指出了法治区别于人治的意义： 若要求由法律来统治，即是说要求由神祗和理智来统治；若要求由一个个人来统治，便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽，虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。惟法律拥有理智而免除情欲。 行政法治原则是公共行政服从于法治的原则，是公共行政和司法审查中判定行政合法性的基本准则。 各法治国家理解的重点和标准不尽一致，但基本精神是一致的，即要求公共行政在形式和内容上做到合法合理，其标志是存在一个法律之下的政府或法治政府。 进一步，法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。 法治不等于“用法来治”（rule by law）。用法来治是把法单纯作为工具和手段，政府运用“法”这一工具和手段来治理国家，治理老百姓。单纯“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者居，人民被视为消极的被治者。 依法行政的基本含义 政府的一切行为应依法而为，受法之约束。 德国行政法学者：（1）法律创制。行政权不能逾越法律而行为。（2）法律优越。一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触。（3）法律保留。行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权。 日本学者认为，依法行政在具体制度形式上体现为三项要求：（1）建立议会内阁制、议会制的民主主义，通过国会对行政进行政治限制；（2）在行政立法、行政处分和行政程序中，存在着立法优先的要求或者立法的统制问题；（3）通过法院对行政进行司法方面的事后救济，而不限于行政监察之类的行政内部监督。 我国依法行政原则的基本要求 1、依法行政的“法”包括宪法、法律、法规、规章。 依法行政首先要求依宪法和法律行政，法规、规章只有符合宪法、法律的规定时，才能作为行政行为的依据。 2、依法行政要求政府依法的明文规定行政。 但是，依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政，还要求政府依法的原理、原则行政。 3、依法行政要求政府依照法律规定行政，而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。 但是依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政，还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。 最后，依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。 但是依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理，还要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。 政府守法是法治政府的基本要求。法治首先是依法治官。 政府依法提供服务和接受监督，乃是政府依法行政的题中应有之义。依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务，而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。 权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。不受监督的权力必然产生腐败。 两类行政行为与依法行政 行政机关作出的可能直接影响公民权利义务的行政行为，如行政命令、行政处罚、行政强制措施。“没有法律就没有行政”。 对相对方的权利义务不产生直接影响。如行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等。对这类行政，要求行政机关在法定的权限内积极作为，“法无明文禁止，既可作为”。 （二）尊重和保障人权原则 尊重和保障人权原则既是宪法的基本原则，也是行政法的基本原则。 作为一个法治政府，自然应该尊重和保障人权，切实维护行政相对人的合法权益，使之不受侵犯。更不能以自己的行为侵犯公民的人权，损害行政相对人的合法权益。 美国学者认为，人权并非政府赐予公民的礼物，人权先于政府而存在，政府有义务保护公民这些现在的权利。这些权利被称作是“不可剥夺的天赋人权”。 德国学者认为，基本权利保护原则是法治国家的最重要的原则，是其他宪法原则（保护公民尊严的原则、民主原则、社会国家原则）的基础。这一原则要求全面保护公民的自由和财产。公民的基本权利以人的尊严为中心，主要包括自由权和平等权。 自由权的主要内容： 平等权的主要内容： 2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议审议通过的宪法修正案,将“国家尊重和保障人权”予以确认,体现了宪法规定的“一切权力属于人民”的根本原则,揭开了我国人权保障事业的新篇章。尊重和保障人权,规定公民的权利和自由是宪法的不可或缺的内容,是宪法的基本功能。“人权”入宪是我国“依法治国,建设社会主义法治国家”和建设“和谐社会”的需要,是我国人民当家作主,社会主义民主政治建设的必然结果。随着我国社会主义事业的发展,宪法和法律必将逐步充实和完善关于公民权利和自由制度的规定,从而不断落实宪法关于“国家尊重和保障人权”的规定。 我国宪法第33条确立了尊重和保障人权原则。 第三十三条： 凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。 中华人民共和国公民在法律面前一律平等。 国家尊重和保障人权。（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议审议通过的宪法修正案） 任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。 在行政法领域，这一原则要求： 1、行政主体及其工作人员在实施行政行为时，应充分尊重行政相对人的人格，这不仅要求行政主体及其工作人员遵守法的明文规定，不对相对人实施法明文禁止的行为，不对相对人实施精神折磨或其他侮辱人格的行为，还要求行政主体及其工作人员在实施行政行为时文明和有礼貌的对待相对人，无论是应相对人申请，还是依行政职权为相对人办事，都不得让相对人门难进、脸难看、话难听、事难办。 2、行政机关应积极履行职权，切实保障公民的各项基本自由。 3、行政主体及其工作人员在实施行政行为时不得侵犯公民的各项政治权利。 4、行政主体及其工作人员应注重保护行政相对方的财产权，包括财产的所有权、使用权和继承权。 （1）积极采取保护措施，防止相对人财产被侵犯。 （2）自身在行使职权时，特别是在实施征收、征用等行政行为时，不得侵犯相对人的财产权。 （3）如果其行政行为违法行使，侵犯了公民、法人或其他组织的财产权益，应依法承担赔偿责任。政府对其违法行为是否承担公平的法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。 （4）政府的合法行为，如政府依法实施的征收、征用行为，造成了相对人的财产损失，应对相对人的损失依法予以补偿。 （三）越权无效原则 英国行政法学权威韦德教授认为，越权无效原则是行政法的“核心原则”。（central principle） 越权无效原则的基本含义：行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。 各国行政法虽然都承认越权无效原则，但各国对“越权”的具体解释和具体适用范围却有广有窄。 1、将越权解释为违反法律明确规定的职权，例如，比利时。 事务越权、时间上越权。地域越权（无管辖权） 2、日本行政法对越权的解释和适用越权无效原则的范围较宽。日本行政机关的权限存在下面四种限度，超出其一均为越权：（1）事项上的限度；（2）地域上的限度；（3）对人的限度；（4）形式上的限度。 3、英国行政法对越权的解释更广泛，适用范围更宽，几乎囊括了所有的违法情形。英国学者认为，违法即越权。英国法院将行政机关的下述八种情形均列入越权的范畴。（1）违反管辖条件；（2）违反明确的法定程序；（3）不正当的委托；（4）不合理；（5）不相关的考虑；（6）不适当的动机；（7）违反自然正义；（8）案卷表面错误。 自然正义是英美法系的核心概念，是法官据以控制公共行为的基本程序原则。这一原则有两个基本要求：（）任何人均不得担任自己案件的法官；（）法官应听取双方的陈述。 这两项要求原本仅适用于法官的司法裁判活动，被用来作为法官解决纠纷时所要遵循的最低限度程序公正标准。但从世纪以来，它们逐渐发展成为法院监督行政权的重要程序保障，成为行政程序正当性的基本根据。根据上述第一项要求，法官在审判中不得存在任何偏私，而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性有任何合理的怀疑。为防止那些对某一方当事人怀有不利偏见的人担任裁判者，法官不仅不能与案件或者当事人双方存在利益上的牵连，而且不得对案件事实事先形成预决性的认识或判断，否则法官所作的裁判就会失去法律效力。 4、我国行政法对越权的解释较窄。行政诉讼法第55条规定了行政行为的六种违法情形，越权只是其中之一。（1）主要证据不足；（2）适用法律、法规错误；（3）违反法定程序；（4）超越职权；（5）滥用职权；（6）不履行或拖延履行法定职责。 滥用职权：是一种既没有超越法定权限，也没有违反法定程序，只是动机与目的违法的行为或随意行使职权造成危害后果的行政行为。 其中，越权包括下述四种情形：（1）无权限。（2）级别越权。（3）事务越权。（4）地域越权。 根据越权无效原则，行政机关所有的越权行为都是无效的。但是，这种无效是广义的“无效”，包括狭义的无效和可撤销的行政行为。 狭义的无效：明显、重大的违法行政行为。行为自始至终不产生法律效力。即自始至终无效。 行政行为撤销：因行政行为违法或不当所致，根据行政行为违法、不当的不同情形，撤销可使行政行为自作出之日起即失去效力，也可使行政行为的效力仅自撤销之日起终止。 行政行为废止：原合法、适当的行政行为已不适应现行法律和政策及目前的形势，或行政行为已完成其原定目标、任务，故行政主体终止其效力。 （四）信赖保护原则 随着现代法治文明的发展，信赖保护原则和比例原则在行政法基本原则中有了越来越重要的地位，其重要性甚至超过了越权无效原则。 民法上的诚信原则是民法中的“帝王条款”，是“君临全法域之基本原则”。 在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎也越来越有成为本领域“帝王条款”和“君临全法域之基本原则”的趋势。 信赖保护原则的基本含义：政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。 德国学者认为，信赖保护原则部分源自在法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分源自诚实信用原则，学理上还根据社会国家原则，并且越来越多的根据基本权利。其中，最具说服力的当属法的安定性。 信赖保护原则的基础在于法律稳定、政府诚信和公民的基本权利保障。若政府随意改变其已经做出的行为、反复无常，那么，不仅法律秩序难以在一段时间内保持安定状态，政府在民众中失去信用，更会让公民的基本权利难以得到正当的保护。 信赖保护原则的具体适用必须符合以下条件：（1）信赖的基础是政府的一定行为，包括作为、不作为以及承诺，而不管该政府行为是否合法。（2）个人和组织对该政府行为存在信赖，这种信赖是通过个人或组织所采取的某种行为表现出来的。（3）个人和组织的信赖是值得保护的正当信赖。对于个人和组织的不正当信赖，法律不予保护。 信赖保护原则的要求主要有四点： 1、行政行为一经做出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。 所谓行政行为的公定力，是指除非少数的行政行为自始无效的情形（明显、重大的违法），行政行为一经做出即具有推定的合法效力，任何人未经法定程序、未经法定有权机关都不能随意对抗之。公定力原理的基础实际上就是法治原则内含的法律安定性要求，甚至在德国、日本等国家和我国台湾地区，公认“法安定性原则”是行政法基本原则之一。 2、行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违反情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。 3、行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为。但是行政机关在作出撤销、废止或改变已经作出的行政行为的决定前，应进行利益衡量。只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应行政行为。 4、行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因为相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人损失，要对相对人的损失予以补偿。 信赖保护原则在行政许可法第8条中得到确认。该条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” （五）比例原则 比例原则的基本含义： 行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。 有些国家将此基本原则以法律明定。 荷兰行政法通则第三章第4条规定：“某个（行政）命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当。” 葡萄牙行政程序法典第5条规定：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达致的目标系属适当及适