公共政策讲义—1

公共政策 主讲教师 赵镇 问题 二 何为MPA 三 公共政策在公共管理中的地位 四 公共政策研究什么 一 何为公共管理 一 认识公共管理与MPA 讲授内容 二 公共政策在公共管理中的地位 三 公共政策的研究体系 继续 一 认识公共管理与MPA 一 认识公共管理 二 认识MPA 返回 公共产品 是相对私人产品而言的 是指满足公众利益需要的 具有消费使用上的非竞争性 受益上的非排他性的产品 基本特征 公共管理 公共产品 搭车现象 公共部门 搭车现象 行为 freeriding 通过自己辛勤劳动所取得的成果 他人未支付任何成本而无偿享受 物品的是导致搭车现象的根本原因 共同消费性 搭车 问题存在 使得私人在通常情况下不会主动提供公共产品 极特殊情况下 经济利益的驱动使得私人有时会主动提供公共产品 公共管理由公共部门行使的 以提供公共产品 满足公众共同需求 实现公众共同利益为目标 旨在追求社会公平正义 安定有序 增进福利 追求社会效益最大化的一种社会管理行为 终极目标是实现和谐社会 主观上 搭车 问题存在 使私人不愿意提供公共产品 因此公共产品一般是由公共部门提供 客观上财力有限性 使私人不能充分提供公共产品 公共部门不仅要提供充足公共产品 更要保证所提供的公共产品能在公众中公平 合理 有效使用 满足公众共同需求与共同利益 从而产生最大社会效益 体现公平 正义 有序 公共管理 公共管理与工商管理的区别 主体不同 追求的价值不同 产品不同 实现职能所采取的手段不同 公共管理 政府行政部门 非政府公共服务 公共事业 部门如 文教 体卫 环保 社保等 公共事业管理 公共行政管理 政府行政部门与公共事业部门区别 以社会公益为宗旨 为生产 生活服务 改善人们生活和科技水平 增进社会福利的社会服务组织 代表国家行使行政权力的组织 提供特定服务 依法管理国家和社会公共事务 政策或暴力工具 政策引导 教育部 厅 局 卫生部 厅 局 公安部 厅 局 文化部 厅 局 广播电视 总 局 税务 总 局 学校 派出所 医院 电视台 广播电台 展览馆 博物馆 税费征收所 公共行政管理与公共事业管理区别 1 管理主体不同 2 管理的职能不同 3 管理的手段不同 返回 三大专业硕士学位教育 返回 公共管理科学规范专业现代 公共管理者高素质高水平 教育MPA 管理工具专业化现代化 公共政策 二 公共政策在公共管理中的地位 公共政策是公共管理的最重要 最直接和最有效的手段 二 公共政策在公共管理中的地位 返回 三 公共政策在研究体系 公共政策的理论研究 公共政策的过程研究 公共政策的分析研究 公共政策的实践研究 返回 公共政策的理论研究 公共政策理论研究的主要内容 公共政策的基本涵义 公共政策的功能 特征 类型及实质 公共政策系统 公共政策体制 返回 公共政策的过程研究 公共政策过程研究是公共政策研究的核心内容 1 公共政策的制定2 公共政策的执行3 公共政策的评估4 公共政策的调整5 公共政策的终结 返回 公共政策的分析研究 公共政策分析是依据一定的公共政策理论知识 运用各种方法 技术主要对公共政策的过程进行分析 帮制定和优化具体公共政策的过程 研究以下主要内容 1 公共政策分析的方法 2 公共政策分析的模型 公共政策的分析研究 公共政策的分析研究 理性模型 公共政策分析模型 渐进性模型 综合性模型 团体协调模型 政治精英模型 政治系统模型 返回 公共政策的实践研究 公共政策实践是将公共政策理论的知识和公共政策分析的方法应用于实际公共政策领域 研究具体公共政策的制定 执行 评估 调整 终结等过程 从而有效解决各种现实的社会问题 主要探讨以下具体政策 公共政策的实践研究 1 宏观经济政策 财政 货币政策 2 产业政策3 人口政策4 科技政策5 教育政策6 医疗卫生政策7 社会保障政策8 环境保护政策 等 返回 一 效仿苏联经济体制模式 阐述 计划经济体制 导致 政企不分 合一 政企合一 导致 需求受抑 需求受抑 导致 经济落后 中央集权的计划经济体制 二 我国中央集权的计划经济体制的基本特征 政府对资源配置起基础调节作用 政府介入并主导经济运行 政企合一 三 我国采取当前采取计划经济体制的最大弊端 政企合一 导致 需求受抑 判断计划经济体制优与劣的标准 条件 是否适应当时特定历史条件 是否适应当前生产力发展水平 在建国初期经济濒临崩溃边缘特定历史条件下 选择计划经济体制 正确 必然选择 从目前我国以传统手工业为主 正处在工业化中期阶段的生产力实际发展水平看 过多采用政府主导的计划经济体制 不妥 结论 以美国目前生产力发展水平 计划经济多些是可行的 结论 以中国目前生产力发展水平 计划经济多些是不妥的 1 需求的不断增长是经济发展的根本 需求受抑 导致 经济滞后 2 计划经济体制抑制了需求 进而滞缓了经济发展 四 发展经济的根本在于体制变革 六 以江泽民为核心党的第三代领导集体对市场经济探索和贡献 建立市场经济体制的正式确立 应对亚洲金融危机 五 以邓小平为核心党的第二代领导集体对市场经济探索和贡献 提出改革开放伟大战略 发展商品经济 七 以胡锦涛为总书记党的第四代领导集体对市场经济探索和贡献 深化市场经济体制改革 应对国际金融危机 掀起开发区热 房地产热 债券热 股票热 期货热等经济气泡 投资需求膨胀 企业固定资产投资 基础设施投资 房地产投资 服务性投资 投资教育 科技 文化 卫生 体育 社会事业 IT服务 网络信息服务 证券投资 连锁特许经营 物流配送 多式联运等组织形式和服务 经纪代理和中介服务 多种形式企业贷款担保公司和风险投资公司 旅游开发 物业管理 社区服务等 经济稳定经济发展 供与需平衡且增长 发展必须以 稳定 为基础 供 需 说明经济稳定 供同时增长 说明经济发展 供需在同时增长的基础上继续保持平衡 说明经济稳定而且发展 需求 内需 外需 投资需求 消费需求 企业固定资产投资 基础设施投资 房地产投资 服务性投资 出口需求 货币政策调节对象是货币供应量 即全社会总购买力 紧缩性货币政策是指央行通过削减货币供给的增长 降低社会总需求水平 即当总需求大于总供给 经济增长过热 形成通货膨胀的压力时 央行通过紧缩银根 减少货币供应量 以抑制总需求膨胀势头 财政政策是政府通过改变财政收入和支出 影响社会总需求 紧缩性财政政策 是通过财政分配活动抑制或压缩社会总需求的政策行为 典型形式是通过财政盈余压缩政府支出规模 因财政收入构成社会总需求一部分 而财政盈余意味着将一部分社会总需求冻结不用 从而达到压缩社会总需求目的 遏制经济过热 实现供需平衡的方法 适度压缩需求 提高供给 提高储蓄存款利率 提高资源供给的配置效率 遏制重复性建设投资需求 紧缩的财政政策 紧缩货币政策 降低结构性供给不足企业贷款利率 提高存款准备金率 控制贷款发放 停止银行间正常拆借 不仅控制资金供给总量 而且控制资金流动 严禁资金流向房地产 实行由中央直接将资金贷给重点企业和重点工程 财政支出 转移支付 减少 如减少公共工程建设 政府薪酬增长放缓 全国银行工资性支出增幅明显回落等 金融危机是指一个或几个国家 地区 全部或大部分金融指标 短期利率 货币资产 证劵 房地产 土地 价格 商业破产数和金融机构倒闭数 的急剧 短暂和超周期恶化 金融危机分货币危机 债务危机 银行危机等 近年来金融危机呈现多种形式混合的趋势 金融危机的特征 是人们基于经济未来将更加悲观的预期 整个区域内货币币值出现较大幅度的贬值 经济总量与经济规模出现较大幅度的缩减 经济增长受到打击 往往伴随着企业大量倒闭的现象 失业率提高 社会普遍的经济萧条 有时候甚至伴随着社会动荡或国家政治层面的动荡 2 国际金融市场上 游资 热钱 冲击 苍蝇 1 亚洲一些国家不当外汇政策 有缝的鸡蛋 国际游资 热钱 投机资本 是游离于本国的经济实体外 追求高额利润 主要在别国金融市场作短期投机的资本组合 投资对象主要是外汇 股票及其衍生产品市场 一方面 保持固定汇率 为国际贸易与投资提供了较为稳定的环境 降低了汇率风险 利于对外贸易发展 利于国际资本的输入 停留时间短 反应灵敏 隐蔽性强特点 全球范围内约有7 8万亿美元流动国际游资 国际游资活动甚嚣尘上 已引起全世界关注 另一方面 扩大金融自由化 92年取消对资本市场管制 使短期资金流动畅通无阻 为外国 炒家 炒作泰铢提供条件 在金融运作方面 说不上道德不道德 这只是一种操作 金融市场不属于道德范畴 道德不存在于这里 因为它有自己的游戏规则 我是金融市场的参与者 会按已定规则来玩游戏 我不会违反这些规则 所以我不觉内疚或要负责任 从亚洲金融风暴这个事情来讲 我是否炒作对事件发生不起任何作用 我不炒作它照样会发生 金融大鳄假寐老狼 乔治 索罗斯 遏制通货紧缩 刺激需求的方法 降低储蓄利率 征收利息所得税 适度提高贷款利率 黄金周 机关事业单位涨工资 西部大开发 高校扩招 2 到了像美国一样的后工业化时代 完全实现机器化 规模化 集约化和社会化大生产情况下 需要以计划经济为主导 政府集中资源办大事 推进使经济得以发展壮大的动力 这是长时间的 计划经济在中国应该在这样两个阶段起主导作用 在建国初 经济从无到有的情况下 需要以计划经济为主导 政府集中资源办大事 建立使经济得以发展的基础 这是短时间的 我国现正好处在这两个阶段中间时期 类似于资本主义早期和中期经济繁荣增长期间 灵活的市场经济应该更适合我们 从1993年7月起 政府实行紧缩的财政政策和货币政策 加强宏观调控 具体包括 1 严格控制资金的流动 基建项目要经中央政府主管部门审批 3 不仅控制资金的供给总量 而且控制资金的流动 严禁资金流向房地产 实行由中央直接将资金贷给重点企业和重点工程2 提高利率 实行保值储蓄 4 银行间正常拆借一度停止 以这1500亿泰铢作为信用 多种形式开始大量囤积泰铢 如 狙击泰铢行动 1 游资入境 将 国际游资 热钱 投入泰国 泰国当时实行金融自由化 泰铢可自由兑换 因此 在外汇市场上 索罗斯等投机商可按照市场汇率 自主买入泰铢 并将大约50亿美元兑换成1500亿泰铢 汇率 1 T30 2 囤积泰铢 1 从泰国当地银行贷款 泰铢 3 从泰国当地股票托管机构借入股票并沽空 2 出售资产 早前够购买的资产 沽空即卖空 是投资者预期某股票价格会下跌 便以较高价格将不属于自己股票 通常是跟人协商借的 沽 卖 空 就是说 投资者沽空的不是自己所有股票 抛空该股票后 股价若真下跌 便再以较低价买入该股票 平仓获利 赚取一卖一买之间差价 然后 再把股票还回股票持有人 并支付一定费用 假设现在A股价格60元 您相信股价很快跌至30元 您便以60元沽空500万股 收入3亿元 三天后 若A股价真跌至30元 您只需用1 5亿元 再购回500万股A股票 然后退还给借给您A股票的人 剩余1 5亿就是收益 当然还要再扣除一些费用 如支付借给您A股票的人一些费用0 5亿 纯收益达到1亿 严格讲 我国股票市场没有沽空机制 沽空实际是期货交易方式 很难借入股票 最多场外协商 进行内部交易 以这1500亿泰铢作为信用 多种形式开始大量囤积泰铢 如 狙击泰铢行动 1 游资入境 将 国际游资 热钱 投入泰国 泰国当时实行金融自由化 泰铢可自由兑换 因此 在外汇市场上 索罗斯等投机商可按照市场汇率 自主买入泰铢 并将大约50亿美元兑换成1500亿泰铢 汇率 1 T30 2 囤积泰铢 1 从泰国当地银行贷款 泰铢 3 从泰国当地股票托管机构借入股票并沽空 2 出售资产 早前够购买的资产 决定狙击泰铢 在现货市场 猛烈抛售泰铢 换取美元 目的是搅乱泰国金融市场 引发跟风性抛售 引起泰铢贬值 短时间内 1 2周 突然大量抛售 市场短期情况是 外汇市场上 泰铢供给远远大于需求 泰铢有了超额供给 因为对泰铢需求当时是稳定的 而美元却供给不足 那么供大于求的泰铢自然会贬值了 在远期 货 市场 以掉期方式大量买入看跌期权 买大量入美元远期外汇合约 约定到期以泰铢付款 利用掉期赚取汇率变动的差价 3 外汇掉期 4 抛售泰铢 远期外汇合约 foreignexchangeforwardtransaction 又称期汇交易 是指买卖外汇双方先签订合同 规定买卖外汇数量 汇率和交割外汇时间 到了规定日期 双方按合同规定办理货币收付的外汇交易 次贷 即 次级按揭贷款 subprimemortgageloan 是国外住房一种按揭类型 是贷款机构向信用差 收入低借款人 次级按揭贷款人 发放的 利息较高 风险较大贷款 之所以贷款给这类人 是因贷款机构能收取比良好信用等级按揭更高的利息 显然 次级按揭贷款 是一个高风险高 收益行业 次级按揭贷款 与传统意义标准 优质 按揭贷款区别 次级按揭贷款 对贷款者信用记录和还款能力要求不高 但贷款利率要比标准 优质 按揭贷款高很多 因此 一些信用记录不好或偿还能力较弱 而被银行拒绝提供标准 优质 抵押贷款的人 会将目光投向申请 次级按揭贷款 买房 次 是与 高 和 优 相对应的 形容资质较差 在 次贷危机 一词中 次 是指信用低 还债能力低 次贷危机 subprimemortgagecrisis 又称次级房贷危机 次债危机 是一场发生在美国 因利息持续上升 导致还贷压力增加 很多信用较差 收入不高的借款人 次级抵押贷款人 还款压力骤增 出现违约 在房价走高时 次级按揭贷款 生意兴隆 即使信用较差 收入不高的借款人 次级抵押贷款人 的现金虽不足以偿还贷款 但其仍可通过房产的增值 获得再贷款 以填补缺口 但当房价下跌时 次级抵押贷款人 就会因资金缺口 而面临还款违约 进而引起贷款机构坏帐增加 并最终倒闭 金融市场风险增加 进对贷款机构资金收回造成巨大影响 甚至导致其破产 投资基金被迫关闭 股市剧烈震荡而引起的金融风暴 2007年下半年开始 次贷危机席卷美国 欧盟和日本等世界主要金融市场 2001年 9 11事件 后 给美国经济造成重创 为刺激经济增长 美联储连续13次降息 逐次调低到1 这种罕见的扩张性货币政策 虽对经济增长起到了巨大的刺激作用 但副作用也不容忽视 一方面 从美国国内看 美国大幅降低利率这种扩张性货币政策 导致美元国内供给急剧增加 美元信贷规模迅速膨胀 尤其房地产贷款极度膨胀 形成流动性过剩 货币必然趋于贬值 国内通胀压力骤增 另一方面 从国际范围内看 美国金融机构为规避金融市场价格风险 大量使用金融衍生工具 形成大量对冲基金传导到世界各地 进一步造成全球资本流动性泛滥 金融衍生工具 金融衍生产品 是在货币 债券 股票等传统基础金融工具基础上 衍化和派生的 是为规避金融市场价格风险产生的金融工具 基本特征 跨期交易不确定性和高风险投机套利 金融衍生工具有 远期合同 期货合约 期权合约和互换合同等 金融衍生产品不创造财富 却转移财富 甚至超发货币 金融业不比制造业 是一个零和游戏 钱就这么多 大家在同一个口袋里抢钱 就像一块大饼大家抢食 聪明的想出花样多吃了一块 不聪明的就只能少吃一块 如 房子100万 炒到1000万 至少占用1000万货币 贷款 短期内出不来 其他领域货币占用减少 如实体经济 为保证其他领域发展 就要增发货币 引爆美国次级按揭贷款市场风暴这颗 定时炸弹 的是2005 2006年两年时间 美国利率连续上升和住房市场持续快速降温 在全球资本流动 资金供给 过剩背景下 美国为刺激经济 进一步放松金融管制 一方面 金融机构通过次贷证券化 银行债券 等手段 获得充足资金来源 面对房价持续上涨 让贷款机构忽视风险 肆意降低贷款审核标准 贷款规模过度扩大 再经由证券市场 传导给全世界愿意投资美国次级贷款证券的投资者 另一方面 美国允许金融机构为扩大利润来源 设计结构复杂 高杠杆的衍生品提供给世界各国投资者 对冲基金 风险转嫁给投资客户 大量涌现 衍生品市场在提供流动性和分散风险同时 也使各类金融机构以流动性为链条捆绑一起 一荣俱荣 一损俱损 一旦链条某环节断裂 便引起连锁反应 形成金融市场多米诺骨牌效应 2006年起 自2001年 9 11事件 后 美国为刺激经济增长 连续13次降息的扩张性货币政策 导致美国货币泛滥 通货膨胀压力巨大 为此 美国开始考虑为经济降温 联邦储备委员会连续17次提息 将联邦基金利率从1 提升到5 25 伴随美国利率不断提升 加重了购房者还贷负担 次级信贷者出现无法承受贷款负担状况 于是想通过卖房还款 祸不单行 自从2006年第2季度开始 住房市场开始大幅降温 原因多方面 利率下行是其一 随着住房价格下跌 购房者难以将房屋出售获得融资 受此影响 很多次级信用贷款者无法按期偿还借款 次级抵押贷款市场危机开始显现 并呈愈演愈烈之势 伴随美国次级按揭贷款市场危机的出现 先受冲击的是美国国内从事次级按揭贷款业务的放贷机构 众多次级按揭贷款公司因坏帐 由于次级信用贷款者不能还款而导致 遭受严重损失 甚至被迫申请破产保护 包括美国第二大次级按揭贷款机构 新世纪金融公司 由于美国贷款机构为规避金融市场价格风险 早已将次级抵押贷款合 打包成金融投资产品 金融衍生产品 出售 转嫁 给世界各个地的投资基金 形成了利益链条 随着美国次级危机愈演愈烈 美国这些贷款机构贷给次级抵押贷款人的贷款 激化为坏死账 并通过对冲基金 金融衍生产品 链条 传导给全球金融市场和投资者 所有买入美国贷款机构投资产品的美国和欧洲投资基金也受到重创 如美国第五大投资银行贝尔斯登公司 更为严重的是 随着美国次贷危机扩大至其他金融领域 银行普遍选择进一步提高贷款利率和减少贷款数量 致使全球主要金融市场表现流动性不足危机 出现剧烈动荡 并形成恶性循环 危机影响到美国经济增长的主要动力 个人消费开支 美国人倾向于贷款消费 与中国大不同 进而对美国乃至全球经济增长造成巨大影响 美国次贷危机对中国产生的两大冲击 一 次贷危机导致的发达国家进口需求下降对中国出口造成负面影响 二 次贷危机引发美元贬值 使中国外汇储备国际购买力显著缩水 中国应对美国次贷危机政策 一 通过有效手段来刺激内需 以消费需求与投资需求更高增长对冲出口需求下降 4万亿投资计划 08年确定了当前进一步扩大内需 促进经济增长的十项措施 一加大建设保障性安居工程 加大对廉租住房建设支持力度 加快棚户区改造 实施游牧民定居工程 扩大农村危房改造试点 二是加快农村基础设施建设 加大农村沼气 饮水安全工程和农村公路建设力度 完善农村电网 加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固 加强大型灌区节水改造 加大扶贫开发力度 三是加快铁路 公路和机场等重大基础设施建设 重点建设一批客运专线 煤运通道项