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由地方信访工作浅谈宪法依据和基本原则 12信息安全程晓阳由地方信访工作浅谈宪法依据和基本原则 12信安 程晓阳（1210604）【摘要】由到当地信访局的调查研究引出对宪法依据及制度逻辑的对比性论证，进而引出少数地区信访工作中违背宪法基本原则的做法，通过对宪法基本原则的作用的论述，阐明了出现上述现象的原因。以宪法的重要意义作结，完成论述。【关键词】信访 宪法 制度逻辑 宪法基本原则我时常在想，除了法律，还有没有解决问题的其他办法。于是在一个暑假，我来到了当地的信访局。而我发现，“信访”这个比较直接的利益表达形式，也是有一定宪法依据的。中国宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这些规定，可以看做是信访的宪法依据。那么，让我先简单介绍一下我在信访局所了解到的情况。辽宁省抚顺市东洲区地处城乡结合部，人口33万，下辖4个乡镇、10个街道、58个社区、50个村，农村人口近5万。近几来年，随着全区社会经济事业的快速发展，涉农信访问题逐渐凸显，访量最高时曾占到来访总量的71.6%，集体访总量的82.5%。因此，认真分析农村信访问题，及时有效化解矛盾，对推进经济发展和社会进步，维护大局稳定具有重要的现实意义。接下来工作人员给我介绍了农村信访问题的主要特点，我简单把特点总结为以下三点：一、问题种类多。过去，农村矛盾主要是以家庭矛盾和邻里矛盾为主，随着经济的快速发展和城市化进程的推进，农村土地征占、换届选举、集体财产、干部作风、矿权纠纷等各种问题也日益凸显，且往往与历史遗留问题交织叠加，种类繁多。二、涉及层面广。由于以上问题都关系到绝大多数村民的切身利益和未来发展，因此牵涉群众少则几十人，多则上百人，甚至牵涉几个村，层面较广，给社会稳定造成比较严重的威胁。三、集体访量大。许多上访村民受“法不责众”等心理因素影响，抱着人越多越有理问题越容易解决的想法，容易形成群体性上访事件。我接着提问，为什么会产生这样的问题。得到的答案也大致分为三个方面：一、政策原因。有关部门在推动经济社会发展的过程中，制定的政策、措施不尽合理，或者虽然合理合法但标准不统一，造成了诸如同地不同价等问题，激起群众的不满，导致上访事件的发生。二、干部作风原因。有的村组织议事、决策程序简单化，虽然为公众着想，但得不到群众的支持，硬性推进引发群众上访。三、群众自身原因。部分上访群众自身素质较低，法律意识淡薄，政策观念不强，遇到问题往往只依靠信访渠道寻求解决，而较少考虑其它渠道，甚至存在个别群众追求不正当利益，借机缠访、闹访的现象。对于问题的化解对策，根据从信访局得到的资料和我又通过其他渠道取得的信息，我认为应该从以下三点入手：（一）加强农村基层干部思想、作风建设，密切与群众的关系（二）加强基层民主政治建设，保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权（三）切实加强基层组织建设，增强基层组织的疑聚力、战斗力和化解社会矛盾的能力。办公室主任强调：2011年以来，我区涉农信访问题得到了有效控制，实现了进京集体访为零的突破，来区访量下降了50%，现占总访量的21.5%；集体访量下降了60%，现占集体访总量的12.5%。总之，化解农村信访矛盾，维护农村社会稳定，既要靠外部环境如政策法律的改善，又要靠密切干群关系、推进基层民主政治建设、提高农村基层组织的战斗力、疑聚力和化解矛盾的能力，只有这样，才能从源头上解决农村的信访问题，从而维护农村的社会稳定。而据我后续了解所知，宪法依据并不等于制度逻辑。国务院1996年信访条例把宪法第四十一条所说的“向有关国家机关提出申诉、控告或者检举”，具体化为“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出”（第十条），是行政机关，而不是任何机关；是有权机关和其上一级机关，而不是任何一级政府。2005年新信访条例也基本上维持了这一规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”（第十六条）中国政府过程的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府（在农村地区有时还包括一级不是政府的政府，那就是村委会、村党支部），城市比农村少一级乡镇政府（直辖市再少一级地市级），但又多一级“单位”。上下级党政政府之间等级地位十分森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的“金字塔”式的嵌套机制。这意味着，中央政府其实并不能形成真正的中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。 这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府“赋权”赋予它管理下级政府的权力；如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。 这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。然而，上访者在明白这个道理之后，却有更大的动力进行越级上访。上访者倾向于相信，他所反映有问题的政府，跟其上一级政府免不了要“官官相护”，因为如果他反映的问题确实存在，按照这个制度逻辑，上一级政府也是有领导责任的。只有再上一级政府，或者更高级的政府，才没有官官相护的嫌疑。比如，如果上访者要反映乡镇政府的问题，那么在其眼里，县政府是不可相信的，只有地市级和更高级别的政府，由于对乡镇政府没有直接约束责任，才可能对乡镇政府做出公正的处理。但下管一级和向上负责的制度逻辑，又使得哪怕是越级上访在层层批转之后，最终还是由县政府来处理乡镇政府。上访者也明白这一点，但他认为，如果有更高级政府的“尚方宝剑”在手，县政府在“官官相护”的时候便会有所忌惮。 在上访者看来，最没有“官官相护”嫌疑的是北京的中央政府。所以，上访的最终目的往往是“千方百计进京城”。 对于强化对进京非正常访的处置工作，信访局提出一是要抓好重点人员的稳控工作。对重点人员，要安排专人严防死守，全方位、全天候的做好稳控，逐人成立工作小组，逐人制定稳控措施，确保其不进京上访；二是要及时劝返。在2012年一旦发生进京非正常上访，责任单位要立即进京，采取有效措施，全力做好劝返接待工作；三是根据实际情况随时启动市文明学校；四是要强化依法处理力度。对不依法信访、无理闹访的，要严肃批评教育；对借上访之名扰乱社会秩序、妨碍公共安全的，及时依法处理；对借机利用信访问题及群体性事件煽动群众闹事的，采取果断措施予以坚决打击，切实维护社会秩序。而对于一些比较低级的信访机关，对于进京访量的控制手段就有些扭曲和不人性。每当北京有重大会议召开期间，有些信访工作人员单纯为了减少进京访量，不管其来访目的，直接否决，并对来访者进行非法监禁。更有甚者，有些信访机关甚至有专门名单记录经常上访者和由于一些案件牵涉到的有上访可能的的人，在重要时期在车站、机场派人堵截，不论其出行目的。在京设有赌访人员，不是劝返，而是强制返回。这样的做法是不是就违背了宪法的基本人权原则？孟德斯鸠曾经说过：“掌握权力的人容易滥用权力，使用权利直到遇到界限为止。”但权力的利用不能以牺牲人权为代价，所谓人权，是指每个人作为人应当享有的基本权利。作为宪法的基本原则，人权原则体现了对公民权利的宪法保护。而人身自由权，本身作为宪法第二章第三十七条的内容，更是人权的一个重要表现。作为与西方国家的请愿法类似的信访工作显然不能通过限制公民人身自由来实现。列宁说：“宪法就石一张写着人民权利的纸。”人身权利是公民一切权利的基础，公民人身权利得不到保障，那么其他权利都无法行使。保护公民的人身权利是现代各国宪法普遍具有的条例。而当今时代下的所谓的宪法基本原则，究竟起到一个什么样的作用呢？宪法的基本原则在宪法的结构中起着承上启下的作用。上承宪法精神（或指导思想）之滋润，下起宪法规则之规定。它的作用体现于宪法运用的整个过程中，具体表现为以下几个方面：一、使存在着先天局限性的成文宪法规则具有一定的灵活性；二、指导对宪法的解释；三、补充宪法规则存在的漏洞；四、把宪法对普遍正义的追求与个别正义的维护有机的结合起来。事实上，政策本身并没有错，只是在各级的执行中或多或少的出现了些许不愉快。而对于政府官员，则需要更多更深地了解和吃透宪法及相关法律，这样才能真正使用好权力，真正为人民请愿，切实做好为人民服务的工作。宪法基本原则问题是宪法学中一个重要的理论问题，但长期以来，这个问题并没有受到宪法学研究者的重视。虽然所有的宪法学教材与书籍在体例上都有宪法基本原则的内容，但大都停留在对西方国家或对社会主义国家宪法基本原则具体含义的一般性介绍和评价之上