执法困惑-柔性执法的建议

缺少量化的具体规定和强制性的惩罚措施。一、地税执法中的常见问题 近年来，随着征管改革的深入推进，干部教育培训力度的不断加大，地方税收执法环境显著改善，地税收入连年迅猛增长，广大纳税人明显受益。但在看到成绩的同时，我们也清醒地看到当前地税工作还存在一些与依法治税目标不相适应、与实现税收科学、精细、规范化管理目标不相适应的不足和问题。 （一）政策业务培训不够，基层地税人员总体政策水平不高，业务能力不强，尚不足以适应和实现依法治税目标 现在基层地税执法的中坚力量基本是九五年之后参加工作的“新生代”，他们的优势是年富力强，文化程度较高，接受新鲜事物快，有较丰富的税收理论基础知识，其劣势是知识专业性、针对性较差，实战经验缺乏。究其原因： 一是缺乏政策业务系统培训。大部分干部自出校以来未接受过正规、系统的政策业务培训，有的只是以会代训的文件学习、或者所得税汇算等专项检查的突击短训，这种培训由于时间短、内容杂、工作生活干扰大、精力不集中，加之培训税种的多样性、讲解内容的零乱性，难以取得好的培训效果。 二是政策业务自主学习缺乏。地税“上管天文地理、下管鸡毛蒜皮”，管户多，税种多，代征项目多，事务杂，难有足够的时间心无旁骛地投入学习。 三是缺乏言传身教与实战演练。大多地税“元老”都有较强的实战经验和查账技巧，但多数“新生代”缺乏正规的业务培训和实战演练，在日常检查和管理中基本都是采取查阅文件、电话请示、边看边学的方式，积累了一定的经验，但其征管流程、检查技巧与程序等方面都还存在不少欠缺，与当前税收科学、规范、精细管理的要求相差甚远。 四是地税收入任务压力过大，严重分散了业务指导部门的精力，逐渐被动形成了重收入、轻业务的现实。 五是税政文件太多太杂，不利于熟练掌握和运用。据不完全统计，仅2005年省部级出台的税政文件就多达188份，总字数达46万，其中强调税收纪律的3份，规定税收政策的185份；增加新的规定的32份，改变既有规定的41份，重申既有规定的115份；发布通用规定的142份，规定地区、行业、部门、企业等个别问题的46份；综合类6份，征管、稽查类23份，流转税类17份，所得税类48份，涉外税收类24份，资源税、财产行为税、农业税类共30份。如此多而杂的税收文件，没有足够的时间和精力作保证，要想做到全面学习、准确领会、牢固掌握和熟练运用，难度可想而知。 （二）税收宣传力度不够，纳税人依法维权意识不高，办税能力不强，尚不足以适应和满足依法治税目标要求 时至今日，无论企、事业单位还是个体工商户，偷税逃税现象时有发生，欠税不缴不耻反荣，催报不报屡见不鲜。究其原因，有主观的一面，部分业主见利忘义，私心使然，故意少报、瞒报、不报，心存侥幸，能拖一天算一天，少交一分是一分，查出一分补一分；也有客观的一面，现行税种太多，政策变化太快，税收与财务会计处理差异太大，各税种计算专业性太强，税务人员尚不能完全掌握，况且纳税人？同时，税收宣传力度不够，税法没有植入人心，纳税人对社会主义税收、税法刚性认识不透，体会不深，学法用法积极性、主动性不高是更重要的原因。税务部门每年都要举行轰轰烈烈、形式多样的税法宣传活动，但效果却不理想，其根源主要体现在： 一是宣传的层面不高，缺乏权威、专业新闻媒体的全程参与，缺乏专题税收知识讲座，缺乏精彩的电视文娱晚会，缺乏偷逃税款大案要案的权威披露，缺乏税收感人事迹的宣传报道。 二是宣传声势不大。一般都是税务部门或政府牵头，相关部门、企事业单位、个体工商户代表参与，在每年的四月税收宣传月，集中采取的形式多为广播、电视、报纸报道，会议讲解，座谈，宣传标语，板报专栏等，由于存在报道延续时间短，会议座谈受训人员少，标语内容空洞单一，专栏阅读人员少等缺点，使得宣传效果欠佳。 三是宣传力度不大，缺乏正反典型案例宣传警示，没有让广大纳税人充分认识依法纳、协、护税的神圣和荣耀以及违反税法、偷逃抗骗税对国家利益造成的伤害、自己所要付出的可耻代价。 （三）税收信息化建设滞后，税企之间、部门之间、上下级之间数据互换、信息交流不畅，造成征税成本、纳税成本、税收管理间接成本畸高 突出表现在：一是企业税收申报软件缺乏或严重落后，或者没有实现与财务软件的有效衔接，使企业财务处理与纳税申报无法实现数据共享，无法实现税款的自动、准确计算，增大了企业纳税成本。二是广元市地税局自2007年1月16日起城区税收实现集中征收，标志着征收、管理、稽查三位一体、相互监督、相互制约的税收征管新模式基本建立，对优化资源配置，提高征收、管理、稽查效能起到了积极作用，但由于信息化建设的滞后，客观上进一步增大了管理成本和纳税成本。二分局主要体现在管理一所和三所。以一所为例，一方面税务所无法与局域网有效连接，造成管理机关无法及时查询、了解掌握各纳税人税收缴纳情况，无法对相关数据准确统计分析上报，不能及时对纳税人进行催报催缴；另一方面纳税人办证、申报路途远（最近的约10公里，最远的30余公里），并且没有公交车可以直达，增大了纳税成本。三是税收征管软件落后，无法满足现时需要。目前全市使用的征管软件有华夏DS2000和华夏DS2002两种版本，前者是在新征管法颁布实施前开发设计的，其设计办税流程与现行政策规定有较大差异，后者只在前者的基础上稍有改进，二者共同的缺点是税收适用性差，性能不稳定，运行速度慢，程序容易出错，统计数据不准确，不能满足税收精细管理要求。四是各项数据统计多而杂，严重分散了基层的精力，多头要数据、重复上报同一或相近数据现象普遍。以二分局管理一所为例，全所只有4人，管户接近400户，征收任务近6000万元，管理任务相当繁重，但每年至少要挤出1/5的人力和精力应付数据统计上报工作。如果信息化建设跟上了，计算机进行自动统计，就不需要浪费这么多的人力和精力。 （四）税收法制建设滞后，税收程序过于复杂，涉税行为难以规范 一是税收政策法律缺乏必要的稳定性和连续性，委、部、局修改税法、扩大解释税法现象普遍，税收优惠太多太乱，常常出现法律与文件相互冲突，规章与文件相互冲突，平级文件相互冲突，选择适用条文时出现困惑，到底按“高位法优于低位法”原则，还是按“特别法优于普通法”原则，抑或是按“后法优于先法”原则？ 二是部分税政文件缺乏权威性，经常对部分行业、部门或单位作出特殊优惠规定，而受惠对象大多是低风险、高收益、高利润的垄断性行业（单位），这样的特别规定不容易让广大民众理解。 三是税政文件变动频繁，常常对同一事项办理程序连番变化，不利于牢固掌握熟练运用。 四是程序性法律法规制定滞后，我国现有税收程序法大体由三部分构成：征管法、税收实体法中程序性规定、税收行政规章如减免税管理办法，各部分之间缺乏逻辑性和关联性，可操作性较差。 五是执法文书缺乏规范统一，不利于严谨、规范执法。国税发2005179号文下发了67种执法文书式样，但未明确过去使用的执法文书哪些己作废，哪些仍可使用，这对规范税收执法行为、完善税收执法程序以及涉税司法都是相当不利的。 六是缺乏系统、权威、适用的工具书将适用税收政策文件全面归集、系统整理，供税务人员和办税人员使用。现在经常使用的工具书主要有：地方税收法规汇编，虽有时效性，但不负责清理已作废或过时的政策法规；注册税务师或注册会计师考试教材，却也未对作废或过时规定及时清除，而且常常出现原则性错误，如资源税法中注税教材规定按适用税额减征40，按60征收，注会教材规定减征60，按适用税额40征收；又如财税2002208号文件提高了增值税和营业税的起征点，并未指定对象，应理解为有起征点的所有增值税和营业税纳税人都适用，而注册会计师教材（2003至2006年度）连续四次错误地表述为提高了下岗再就业人员从事个体经营的增值税和营业税起征点。 二、几点建议 针对以上不足和问题，建议从以下几方面加以改进： （一）增添激励措施，加大干部业务培训力度 一是加大集中学习培训力度。全体干部定期轮训，全面深入学习实体法、程序法和税收征管检查技巧，着力提高整体政策业务水平。二是大力开展交叉检查、轮流讲课、业务考试等实战演练活动。三是制定并落实长期奖惩措施，鼓励自学，在全系统掀起学业务、比业务新高潮。 （二）规范税收“行政立法”和行政解释，尽力维护政策、法律的统一性和权威性 一是完善行政规章。对于税法明确授权总局制定实施办法的行政事项，应当尽快制定出行之有效具有普遍约束力的行政规章，以解决基层执法中出现的法律缺位的问题。 二是清理税收优惠，精减针对特殊行业、部门、单位的税收优惠。 三是全面规范统一税收执法文书。 四是加强税收程序性法规立法进程，尽量让每一具体税务事项操作流程有法可依。 五是组织专业队伍及时整理税收政策法律文件，汇编权威适用的税收法律工具书。 （三）上下联动，加大税收宣传力度 借鉴“年收入达12万元个人所得税申报”税收宣传经验，经常举办电视专题节目，同时经常宣传税收先进事迹和涉税案件查处情况，力争做到人人懂税收，人人重税收。 （四）加强税收信息化建设 开发适应当前税收征管需要、能随政策法律变化及时调整升级的综合型税收软件，努力实现税企之间、上下级之间信息互通、资源共享，努力实现各项数据统计自动获取、自动分类、自动汇总、自动分析、自动上报。当地政府和一些政府部门机构受地方保护主义和局部利益的驱动，对地方税收执法产生不正确的干预，加之当前税收法制还不健全，造成地方税收依法治税刚性不足，阻力较大，问题较多，严重地干扰了正常的税收执法秩序。一、关于税收执法程序1限定税收执法程序的法律依据2001年4月修行的税收征管法和2002年11月出台的税收征管法实施细则，对税务机关在税款征收、纳税检查、采取税收保全、强制执行和行政处罚等各个方面提出了更加严格的程序要求；同时，税务行政处罚的各项内容和程序也必须符合行政处罚法的规定。从注重实体到实体与程序并重，可以说是我国行政法制建设的重大突破，对规范行政执法、促进依法行政具有重要意义。2税务机关在执法程序上的一些弊端在日常执法过程中，税务部门不按税收征管法规定的程序办事，越权强行征收税款的情况时有发生。分析其原因，或是因为个别部门和工作人员出于私利滥用职权；或是迫于税收任务硬性指标的压力强行收税；或是怕麻烦、省工序，明知应当上报有关领导或上级部门批准后方可执行却自行强制执行。这些，都是法律意识淡薄、不重视执法程序造成的后果，不但最终败了官司，也损害了税务机关的形象。通过加强法制宣传和教育、对税务人员进行培训，并严格执行执法过错追究制度，应当也能够解决这些问题。二、严格的执法程序对税务机关执法的影响这种影响包括积极推进和消极阻碍两个方面。一方面，严格的程序规范了税务机关的执法行为，从制度上防止了税务机关违法行为的发生，错案、复议案件相对减少，使税务机关的执法活动日趋走上依法行政的轨道。另一方面，过于严格的执法程序，使得一些基层税务机关工作效率大幅度降低，消极影响了税务机关工作的开展，问题严重的地方导致当地税收秩序恶化。以税款征收为例，税收征管法规定了极为严格的程序，所谓程序即是对不同税务机关或不同人员，在征收管理的不同环节限定其权限和明确其必须履行的义务。根据法律规定，当纳税人逾期不申报应纳税款，由税务机关责令限期改正，此时，一般要留给纳税人3-7天的改正时间；当责令限期改正后纳税人仍不申报或虽申报以种种理由不缴纳税款的，由税务机关责令限期缴纳，此时同样要留给纳税人法律规定的时限；在限期内，如果有确凿证据发现纳税人有转移财产等逃避纳税义务行为的，责令纳税人提供纳税担保；当纳税人无法提供纳税担保时，由县级以上税务局局长批准，可以采取税收保全措施，查封、扣押纳税人相当于应纳税款的货物或非生活用财产；纳税期限届满后，纳税人依然不履行纳税义务的，由税务机关强制执行；执行后，进行公开拍卖，将拍卖所得抵缴税款。就这一过程而言，每个环节的期限规定和权利的限定，确实可能防止了税务机关的错误执法，但一个显而易见的问题是最终税款的入库将耗费大量时间、精力和人力；同时，由于对“有确凿证据表明纳税人有逃避纳税义务的行为”界定的模糊和无法有效监控，使得大量税款流失。四、严格执法程序留给我们的几个问题1在严格执法程序、依法行政的过程中，有一个值得引起重视的问题，当设定的程序越多的时候审批和参与的人就越多，这也直接导致了对执法行为干预的增多。在这背后，与学者们研究的寻租活动似乎有着某种程度的联系。如何解决这一问题，值得我们深入分析和研究。2严格的程序规定，使得依法行政在相当程