试析我国食品安全监管的缺失及完善

试析我国食品安全监管的缺失及完试析我国食品安全监管的缺失及完 善善 论文摘要近年来 安全行政许可的监管不力及缺失已成为 直接影响我国公众健康和食品企业生存与发展以及健全的市场 机制建立的重要问题 本文从行政法的角度通过分析我国食品 安全监管体系中存在的问题与症结之所在 以期对如何完善食 品安全监管提出拙见 论文关键词食品安全行政许可行政监督 对于普通百姓来说 食品安全永远都是人们最关注的问题 然而近来不断发生的食品安全事故频频为我们拉响警报 在己 经发生的这些食品安全事故中 不少食品生产企业是获得相应 行政许可审批的 但它们在具体从事食品生产经营活动的过程 中 往往由于行政监管的缺失 商家经济利益驱使等原因 试 图挑衅食品安全的底线 一 食品安全监管制度分析 按照食品安全监管流程来讲我们可以将食品安全监管分为 两个部分 即食品安全的行政许可阶段 事前监管 和商家取 得食品安全许可证后在生产流通环节中的行政监督阶段 事后 监管 一 食品安全行政许可 食品安全许可是行政部门根据行政相对人的申请 按照食 品安全标准要求进行审核后 赋予其从事食品安全法律所规定 的食品 食品添加剂及食品用品的生产经营资格的行为 根据相关法律 我国目前的食品安全许可大致可以包括以 下几类 食品生产经营活动的许可 新资源食品的审批 保健 食品的审批 特殊营养 强化 食品的审批 食品生产经营企 业新建 扩建 改建工程设计的审查和竣工验收 食品添加剂 的审批 食品用洗涤剂与消毒剂 食品用产品的审批 食品从 业人员健康检查及培训合格证发放等九大类 上述九大类许可 又可以按照其行为内容分为产品类许可和生产及经营条件类许 可两大类 二 食品安全监督 所谓食品安全监督 是指在食品的生产 流通过程中 依 法享有食品监管职能的行政主体依照法律规定的权限和程序 对食品的生产和流通进行干预和控制的行为 我国的 行政许 可法 和 食品安全法 对此都有专门的章节规定 对于从事食品生产经营的行政相对人的进行监督管理领域 我国一般采取两种手段 一种是对食品安全采取分段式监管 这种监管强调对食品安全许可的监管要覆盖从地头到餐桌的每 一环节 其中监管部门包括农牧 卫生 质监 工商 食监 药监 商务 粮食 城管等多个部门 另一种是品种监管模式 即与专业人士展开合作 由具有专业素养的监管人员分别负责 食品的监管 通过聘请医药学 化学 生物学 法学等方面的 权威专家积极参与到食品检验检测中 从技术上严格把关 实 现食品 药品给予有效的专业监管 二 我国食品安全行政许可监管的现状及评价 一 食品安全监管组织的设置及缺陷 监管机构都是行政部门 即存在着多部门监管的职能管辖 和各级别行政部门之间的级别管辖分工 而从我国目前设立的 诸多负有食品安全行政许可监管职责的机构来看 我国在食品 监管组织机构的设置上存在着诸如机构重叠和职能分离等缺陷 不利于监管目的的实现 1 横向分离问题 所谓食品监管机构设置的横向分离问题是指 食品安全监 管中的审批职能和监督职能的分离 即在行政系统内部食品安 全行政许可由一个行政机关负责审批 而食品安全监督则由许 可审批机关以外的其他行政机关负责具体执法 例如 保健食 品的审批 发证在食品药品监督管理部门 而日常监督在卫生 部门 这种情况无疑是对保健食品企业的监督管理这项完整的 工作分了家 出现保健食品的审批和监督分离的脱节现象 由 于两个部门规定的不一致 给审批工作造成了混乱 严重影响 保健食品的监督管理 在同一行政级别中 食品安全许可审批与实施监督的这种 横向分离体制在一定范围里形成执法主体多元化的局面 多部 门介入的结果不是提高执法监督效率 往往是事与愿违地导致 食品监管执法相互配合的脱节 甚至严重降低了监管的效率 一方面食品生产企业不得不面对多元监管部门 无端增加了许 多环节 另一方面 由于多元化的监管部门 使得这些监管机 构之间的协调难度加大 监管成本高而监管效果反而低下 时 效性欠缺达不到监管的真正目的 更有甚者 在大大降低行政 效率的同时 各个监管部门之间权责不明 推诿扯皮 造成行 政系统内部矛盾丛生 2 纵向分离问题 我国食品安全许可实行所谓多级审查制度 即食品安全许 可审批机关往往是食品安全监督机关的上级行政机关 通过提 高审批机关的等级 强化食品安全的集中管理 可以有效地预 防地方保护主义和行业部门保护主义 实现中央统一的宏观调 控职能 但是 由于缺少必要的配套制度保障 多级审查制度对食 品生产企业在获得行政许可证之后的监督却没有真正得到落实 实践证明 仅仅提高许可审批机关的级别 并不能有效地在下 级监管机关和食品生产企业之间建立有效的利益隔离带 相反 出于地方政绩的需要或碍于食品生产企业的熟人情面 具体实 施食品监督检查处罚职能的基层监管机关往往会怠于监管履行 职责 或者利用自由裁量权对违法企业睁一眼闭一眼 导致放 纵违法 3 重复许可 监管主体重叠 目前 在实行食品质量安全市场准入的九大类食品生产企 业同时要取得食品生产许可证和卫生许可证 这就导致重复许 可的存在 各级监督机构为了补充各级政府投入的不足 往往实行有 偿服务 加上食品安全许可的审批和后续监管有行政收费和监 测收费的利益驱动 使得各级审批部门不依照法律的规定 争 抢食品安全的审批 有的审批机构为了能让许可申请单位能在 自己的机构进行申报 擅自降低标准发放许可 甚至越权审批 使得这项审批工作出现了混乱 使得相当一部分完全不符合安 全许可标准的食品流入市场 形成市场恶性竞争 不利于市场 秩序的稳定 二 食品安全监管实施机制的缺陷问题 2011 年初 舆论把大众的目光又再次聚焦在了食品安全问 题 3 月的 瘦肉精 事件 4 月的 染色馒头 事件 6 月的 地沟 油 事件和 8 月的 问题血燕 事件 舆论的矛头开始指向食品监 管机关 老百姓不满食品监管机关的执法不力 纷纷质疑包括 所谓 国家免检产品 等在内的执法合法性 合理性 1 监管的实施缺乏专业性 食品安全监管体系的正常运行需依托良好的监管技术 对 检验检测手段有较高的专业性技术性要求 因此在机构设置中 应当使执法人员的专业素养 检验检测设备的先进程度与食品 监督的专业性相匹配 然而实践中 在很多技术性事项上 对 食品安全进行监管的执法人员专业性程度较低 一旦面对技术 含量较高较复杂的案件时往往难以及时做出正确的判断 例如 三氯氰胺毒奶粉 事件 以行业通用的 凯氏定氮法 能检测出食 品中的氮含量 但却无法甄别出含氮物质是真正的蛋白质还是 伪蛋白 这就给企业在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充 蛋白质留下可乘之机 2 分段监管模式使综合监管难以奏效难以实施 如前所述 虽然几经调整 我国业已形成多部门分段监管 为主 品种监管为辅的食品安全监管模式 该模式形式上看起 来分工明确 权责清晰 但实际上无法真正解决监管权力在不 同的行政机关间的人为划分 导致食品安全许可监管缺位 交 叉 重叠甚至是越权 具体说来现行模式存在如下弊端 一是在基层的具体实务 操作中 食品安全的生产环节和流通环节有时候是难以截然分 开的 这样模糊的界限势必使得执法部门的职能管辖分工无法 明确 所谓分段监管首先在 分段 上就遭遇瓶颈 无法操作 二是分段监管的背后 其实是各食品安全监管部门长期形成的 各自为阵 权力交叉 这样多头监管容易造成没有协调统一的 运行机制进而造成职责不清 责任不明等问题 执法部门往往 从自身部门利益出发遇到好处就蜂拥而上 遇到责任就退避三 舍 造成要么越位监管要么缺位监管的窘境 三是食品安全监 督经费来源于地方财政拨款 不同地区经济发展水平的差异 使得分段监管的不同阶段不同地区在检测水平 技术实力和资 金配给上存在较大距离 违法企业往往前往技术较薄弱的行政 区域注册完成检验 利用这一差异进行规避 四是分段监管模 式对各监管部门的职能分工模糊 用语抽象概括 实践中难免 导致职能交叉和空白 难以实现从食品的供应 生产 流通 消费直至回收 各环节环环相扣 分段监管的监控目标 3 监管模式单一化 在我国 食品安全行政许可一般采用事后惩罚这一补救措 施 主要以年检和定期检查为主 十分单一 年检制度是食品安全监管的惯用手段 通常是以行政许可 相对人自我申请与陈述为主 而常理下 行政许可相对人是不 会自己揭露自己违反行政许可的活动的 因此企业一旦恶意造 假 那么食品安全行政许可制度就如同虚设 另一方面 一年 一次的定期检查 食品生产流通企业可以很容易的通过突击来 通过相关的检查 使年检制度失去保障食品安全的设立初衷 近年来 一些连续多年通过年检成为所谓驰名商标 免检产品 的食品相继被媒体曝光 也正说明了年检制度无法实现检查的 常态化 制度化 真正起到检查监督的作用 三 食品安全监管的法律缺位问题 建立健全的法律规范体系是开展食品安全监管的前提条件 我国相继颁布了一系列与食品安全行政许可相关的法律法规 如 食品卫生法 农产品质量安全法 乳品质量安全 监督管理条例 等 目前已初步形成以基本法为统领 以管制 法规为主干 以具体法规规章为支撑的庞大的食品安全法律体 系 但是 现行的食品安全法规还存在着不少漏洞 例如 虽然食品生产企业因违法受到追究 但在具体执行行政处罚过 程中企业往往利用法律规范之间的冲突谋求减轻责任 而部分 食品监管机构在部门利益的驱使下妥协 减少了对违法食品生 产商的相关处罚 致使违法企业的违法成本明显低于守法成本 从而加剧了其违法的机会主义倾向 另一方面 相较于法律法规对行政相对人的违法责任追究 有完备的实体和程序规定而言 对主导监管的行政执法机关的 法律规范却是少的不成比例 即使在认定责任的情况下 相应 的行政执法责任追究制度也有待完善 例如 尽管 食品安全 法 第 95 条规定 县级以上地方人民政府在食品安全监督管 理中未履行职责 本行政区域出现重大食品安全事故 造成严 重社会影响的 依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人 员给予记大过 降级 撤职或者开除的处分 但实践中由于缺 乏进一步具体的问责制度 对违法违纪的执法人员的问责力度 大打折扣 甚至有监管者因违法机会成本低而滥用职权或以权 谋私 三 完善我国食品安全行政许可监管的设想 一 食品安全监管组织设置之完善 执法机构设置的合理布局是该机制良好运作的重要因素 食品安全监督组织的设置既要考虑行政相对人的分布状况 又要 考虑行政相对人的活动空间和活动规律 两者都是食品安全行政 许可监管机构的设置的关键因素 二者能否保持协调 决定着该 机制能否有效的发挥监管作用 我们可以从以下两个方面着手 来完善我国食品安全监管组织的设置 1 明确职能分工 在我国的食品安全监管中 被赋予食品安全监管职权的行 政机关太多 工商局 卫生局 质检局等都是监管主体之一 这样监管环节多而繁琐 执法效率低下 况且监管机关彼此间 却缺乏有效的分工 协调成本高且决策时效性差 这是我国食 品监督能效地下 事故频发的根本原因之一 由此可见 食品安全监管改革的关键在于模式的创新 仅 仅依靠提高食品安全行政许可的审批机关等级来实现食品安全 的有效监管是难见成效的 只有建立一个权威的监管机构来对 各级食品安全行政许可进行统一 长效 全面的监管 从而减 少地方政府与食品生产行政许可事项之间的利益关联 才能调 动各级食品监督机关积极履行行政职责 真正保障人民吃上放 心食品 2 均衡设置监管机构 合理布局监管机