当前社会抚养费征收的困难与出路.doc

当前社会抚养费征收的困难与出路 社会抚养费是男女双方不符合法律、法规规定条件生育子女所应向国家缴纳的一种具有惩罚性质的社会补偿金。其名称由“超生罚款”、“计划外生育费”演变而来。自20世纪80年代以来，这一制度对于促进社会资源的合理利用，增强公民实行计划生育的自觉性，规范、调节公民的生育行为，抑制我国人口的过快增长起到了十分重要的作用。2000年中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定规定，“在现阶段，对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费，给予必要的经济制约”。人口与计划生育法从法律上确立了社会抚养费制度。国务院制定的社会抚养费征收管理办法，具体规范了社会抚养费的征收对象、征收标准、征收主体、征缴方式及管理使用等等。但是，从近年来的调查看，社会抚养费征收的情况并不如人意。 一、社会抚养费征收陷入困境社会抚养费的征收主要依靠行政手段，据不完全统计，20世纪90年代各地征收到位率约在60%-80%，目前大约在40%左右徘徊。社会抚养费征收难、征收到位率低，究其原因是多方面的。首先，人口和计划生育部门在社会抚养费征收方面存在若干主观和客观局限。一是执法机构与人员编制不足。一些县级人口计生委政策法规科只有12名工作人员，每个乡镇也只有12名专干，根本无力完成每年数千件再生育等行政审批以及社会抚养费征收等案件的调查、取证、收缴工作，而这些也还只是其职责的一部分；二是随着市场经济体制的建立，由“单位人”变成“社会人”的人口数量大量增加，对于当事人违法生育的事实以及当事人双方收入的核实本身就很难，加之计生部门缺乏有效执法手段，对于当事人不配合的更是难以调查取证，要做到征收及时到位，其难度可想而知；三是执法工作经费不足。社会抚养费征收对象鲜有主动及时缴纳的，绝大多数案件需要上门催缴，缴款人又多是农村人口，居住分散，交通不便，并且多数情况下还需要多次上门，更增加了执法成本；四是基层干部征收的积极性减弱。社会抚养费征收管理体制由过去“乡收县管、财政监督、专款专用”改为“征缴分离”、“收支两条线”，这本是从源头上预防和制止腐败的有效制度，但由于“失去了利益驱动”，一些基层干部也就不想为征收社会抚养费而得罪群众；五是部分基层干部法制意识与业务素质不高，不尊重当事人合法权益甚至侵犯公民人身权、财产权，收费打白条等现象时有发生，影响了计划生育工作的形象和社会的安全稳定，也影响了群众自觉缴纳社会抚养费的积极性。在少数地方发生的计划生育恶性案件中，相当一部分是由于征收社会抚养费引起的。第二，部分群众法制意识淡薄，不能自觉承担缴纳社会抚养费的法律责任。一是部分当事人违法生育后，主动缴纳社会抚养费的自觉性、主动性不高，或因为看到周围“超生”的人未缴纳社会抚养费而存在“攀比”、观望心理；二是一些群众“超生”后外出躲避或流动到外地“超生”，计划生育部门难以查找追缴；三是一些当事人“超生”后，规避现行法律规定，故意从收入较高的户籍地（或常住地）到收入较低的地方缴纳社会抚养费，以达到少交社会抚养费的目的。四是一部分当事人家庭经济确实比较困难，无缴纳能力。第三，对当事人不及时缴纳社会抚养费缺乏有效制约手段。由于相关经济社会领域改革政策的实施，以及行政许可法的颁布实施，一些过去行之有效的综合治理措施，如将社会抚养费的缴纳作为公安办理户口的前置条件，或者作为流动人口外出办理流动人口婚育证明的前置条件，已经不再有效。而在一般群众眼里，不认为不及时缴纳社会抚养费是“错上加错”，因此当事人也没有社会舆论压力，能拖就拖。第四，法律法规没有赋予人口计生部门强制执行权。而一些地方又不善于运用申请依法强制执行的手段或者没有能够与人民法院协调好，因此对当事人拒绝履行缴纳义务的问题，人口计生部门感觉“很无奈”。二、社会抚养征收费的出路何在？为了稳定低生育水平，除了要转变工作思路，加快以罚为主到以奖为主的利益导向机制建设外，现阶段仍然需要继续坚持社会抚养费制度这一重要经济限制手段。社会抚养费征收到位率低，对广大育龄群众不能起到宣传教育作用，对违法生育者不能有效地惩戒，实际上也是对自觉实行计划生育公民的不公平，影响到生育政策执行的公平性和公正性，对稳定低生育水平构成严重的挑战，同时还影响到政策的严肃性和政府公信力。我们认为，解决社会抚养费征收难的问题，必须综合运用教育、行政、司法等多种手段、多管齐下，才能收到成效。出路之一通过提高生育的政策符合率，减少社会抚养费征收对象征收社会抚养费从来不是推行计划生育的目的。征收社会抚养费只是一种事后追究法律责任的手段。各级人口和计划生育部门应继续大力贯彻“三为主”方针，将工作做在“事前”，加强基层基础工作，同时还要大力推行优质服务，落实对实行计划生育公民的奖励优惠政策，维护群众合法权益，引导群众自觉实行计划生育，提高生育的政策符合率，从而逐步减少社会抚养费征收对象和征收数额，这样也就可以从总体上减少社会抚养费征收工作的难度。出路之二加大社会抚养费的行政征收力度人口计生部门对于违法生育的公民征收社会抚养费，是为履行法定职责，维护法律的严肃性、权威性而必须采取的切实可行的措施，因而必须保证社会抚养费的依法征收到位。不论过去、现在还是未来一段时间，社会抚养费的征收都需要以行政征收为主。要进一步加大法治宣传力度，形成正确的舆论导向和氛围，使当事人明白违法了就应当承担缴纳社会抚养费的法律责任，并自觉、主动、及时缴纳。同时，在执行过程中，要严格依法行政，严格依照法定程序征收，规范征收行为，贯彻公开公平公正原则，并且注意保护群众的合法权益。 为保障行政征收力度，各级政府应当为基层计划生育部门的行政执法提供必要的保障条件，充分发挥相关部门、基层组织和单位的作用，通过综合治理，贯彻落实好对下级的监督检查和指导，健全监督体系，落实政务公开，特别是要注重发动群众参与，做到公平、公开、公正。在实行收支脱钩以后，还要特别注意防止由于管理工作跟不上，出现应收不收、弱化执法力度的问题。出路之三申请人民法院强制执行从一些地方的调查看，社会抚养费强制执行虽然占整个征收工作的比例并不很大，但其作用以及对社会造成的影响都是积极而明显的：一是通过法院的介入和审查，确保计生行政行为的合法性，提高计生行政执法水平；二是申请强制执行，避免行政机关与群众的直接矛盾和冲突，把县、乡干部从矛盾焦点上解脱出来。同时，强制执行的过程，也是一次人口计生法律法规的宣传教育过程，促使广大群众自觉遵守计划生育法律法规。申请强制执行，关键是要选好典型案例，重点突出，不搞“一刀切”，坚持原则性和灵活性相结合，法律效果和社会效果一齐要的方针，达到执行一例、教育一批、带动一片的效果。出路之四对社会抚养费征收制度从立法上、执法上改革完善（一）、建议修订完善现行法规，合理缩小征收对象范围长期以来，我国一直实行“区别对待、分类指导”的生育政策。因此，关于社会抚养费的征收对象，也是以地方法规（或规章）有关生育政策的具体规定为判定依据，各地不完全一致，但一般都以违反生育数量、生育时间、生育间隔以及审批程序等为判定依据。据2003年初中国人民大学进行的关于社会抚养费有关情况调查发现，在未婚生育一胎的征收对象中50%60%为“达到法定婚龄的未婚生育”；在计划外二胎征收对象中，40%为不到生育间隔。事实上，在人口与计划生育法颁布后，继新一轮地方人口与计划生育条例的修订（制定），大多数省已经取消了一胎生育审批（即生育证前置规定），有的还在生育间隔规定方面有所松动，还有些省对于事实婚姻或者怀孕甚至生育后由补办了结婚证的，也不再收费或罚款。所有这些都已经带来了征收对象范围的变化。但是，社会抚养费征收对象方面的改革，涉及到立法问题。鉴于各省（区、市）的人口与计划生育条例是由地方人大常委会制定的地方性法规，具有相对稳定性，同时考虑到各地计划生育工作发展的不平衡性，因此，社会抚养费的改革应该积极稳妥地进行。在现行法律框架下，建议可以先选择具备一定条件的县进行改革试点，并经过必要的法定程序，征得所在省（区、市）人大常委会的同意，同时省人口计生委要给予具体指导和密切关注，取得成功经验在逐步推广，条件成熟时修改法规。（二）、建议国家立法解决社会抚养费恶意规避问题社会抚养费征收管理办法第五条规定了“谁发现、谁征收”原则，很好地解决了基层管理中过去存在的管辖不清、互相推委情况，但同时也为一些人规避地方征收标准规定“提供了空间”，即一部分人以流动人口的名义，故意从征收标准高的地方转移到征收标准低的地方“主动缴纳”社会抚养费。这种现象在局部地区有发展的趋势，这不仅扰乱了计划生育管理秩序，也损害了法律的严肃性。为此，有些地方的人口与计划生育条例规定了“就高原则”，或“补差原则”。但要合理又合法地解决这一问题，还必须进一步研究，由国家立法妥善解决。（三）、建议完善执法，指导基层妥善解决社会抚养费征收对象缴纳能力不足的问题社会抚养费征收到位率，其中一个原因是一部分当事人家庭经济贫困，缴纳能力不足或者当时根本没有可供执行的财产。社会抚养费征收管理办法规定，社会抚养费的征收标准，以人均收入为计征的参考基本标准，并结合当事人的实际收入水平和违法生育子女的情节确定征收数额。由于实际情况复杂，社会抚养费征收管理办法没有明确社会抚养费的减免问题，但在规定社会抚养费一次性缴纳