加强重大工程项目监管有效规范程序运作问题的研究.doc

加强重大工程项目监管有效规范程序运作问题的研究济南卷烟厂监察处（纪委办公室）近年来，随着烟草行业重组联合步伐加快和重点工程项目的不断投入，扩大生产规模，加强重点项目投资，已是烟草行业工作的重点，尤其对烟草工业企业重点工程项目逐渐增多，这些项目的兴建，受到了国家局、地方政府部门和社会的普遍关注。工程建设历来是腐败问题高发、多发领域，“大楼建起来，人倒下”的现象经常见诸于各类新闻媒体。对烟草企业来说，工程建设领域一旦发生腐败案件，不仅会造成严重的工程质量问题，威胁到员工的生命和财产安全，还会导致国有资产损失，造成恶劣的社会影响。因此，加强工程项目监督，规范程序运作，防范问题的发生，显得尤为重要。省中烟工业公司开展这次课题调研，进一步规范工程项目建设管理监督很有必要，我们结合研究课题和长期从事纪检监察工作，对烟草企业如何加强重大工程项目的监管方面进行研究，如何有效规范程序运作提出观点和见解。一、加强工程项目监管的重要性（一）加强工程项目监管是落实反腐倡廉建设工作方针的需要。党的十七大把深入开展反腐倡廉工作理论研究，作为纪检监察工作重点，提出了一系列的工作方针，形成了党的建设伟大工程的完整结构，反映出我党对于党的建设规律和执政规律在认识和实践上的深化。国家局纪检组长潘家华在2010年全国纪检监察工作会议上强调：创新治本办法，进一步做好治本抓源头工作，扎实推进重大工程项目监管工作，也提出了明确要求。因此，要认真落实反腐败工作方针，取得反腐败斗争的实际成效，就必须重视查处违法违纪案件，尤其要重视预防工作，因为预防才是抓源头，才是治本之策。（二）工程项目建设是腐败现象易发的主要环节。俗话说“产生贪污的地方是有钱的，发生受贿的地方是有权的”。重点工程建设过程中，既有大量的财物流动，又有招投标、物资采购、资金支付、工程验收等权力运用，这其中的任何一个环节，都于责任不落实、疏于管理、缺乏有效的监督，都有可能产生职务犯罪。这不是危言耸听!举一个简单的例子，在工程建设的任何一个环节，对工作不负责任，如违规操作、虚假招投标、工程质量不合格造成责任事故等，都有可能因职务上的便利，利用手中的权利构成犯罪。检察日报的一篇文章援引新华社的报道，“某城市修建高速公路，37公里路段竟有37名干部受到处分。有人评说：有项目必有腐败”。这个典型中的典型事例，从一定程度上说明工程项目建设是腐败的易发、多发环节。（三）从受查处的案件表明工程项目建设是预防的重点。涉及工程项目建设领域的是职务犯罪案件高发地段。关于这个问题，我们可以列举案例加以说明。重庆綦江彩虹桥垮塌，造成40人死亡，600多万元直接经济损失，因此受到刑事追究的党政官员、工程技术人员以及相关人员10余人。这起案件表面上看是一座大桥垮塌，实质问题都与大桥的工程建设有关。检察日报披露的山东省沂南县政协原副主席袁锋剑，利用担任蒙阴县副县长兼高速公路建设指挥部常务副总指挥之便，贪污公款558万余元、收受贿赂6.4万元，被判处死缓。今年5月发生在我们山东烟草工业系统青州烟厂的一起案例，也是与工程项目建设有关，一名基建处处长因受贿被检察机关立案侦察。无数生动的事实告诉我们，在重点工程建设项目中腐败现象问题是预防的重点。二、当前烟草企业工程项目监管存在的问题及原因分析俗话说，对症方可下药。只有找到了重大工程建设容易发生的问题症结，才能找到行之有效的监督药方。综观近年来对重大工程项目的监督，通过调研了解其它烟草企业，并结合开展工程项目建设领域效能监察工作，我们认为在工程项目监管方面普遍存在以下几方面的共性问题： (一)监督缺乏针对性。重大工程建设是一项复杂的系统工程，从项目招投标到工程决算，涉及多个环节、多个领域，如果对其监督缺乏一定的针对性，很容易出现“眉毛胡子一把抓”的盲目状态，使监督的功效大打折扣。现在的大型工程项目一般涉及立项审批、勘察设计、招标评标、项目变更、物资采购、合同履约、资金支付等多个环节，作为监察部门要对每个环节进行深入的监督既不现实，也没必要，而是要根据工程不同确立不同的监察部位，比如，针对容易出现违规拆分项目、化整为零规避上级审批监管的问题，要重点加强对招投标环节的监督；对个别施工单位中标后在配套工程与隐蔽工程上作文章要重点加强对合同履约情况的监督；对施工单位时常出现的工程材料以次充好、偷工减料的问题，要重点加强对物资采购环节的监督；对工程项目管理不善，要重点加强对工程管理人员及从业人员的廉政监督和业务监督等等，只有找到了这些问题焦点，才能有针对性地提出跟踪管理的工作目标，从而确保工程项目高效廉洁按期完工。(二)监督缺乏有效性。但凡从事过工程建设监督的人员都有这样的体会：项目监督很容易流于形式，不是在审批表上签签字，就是列席参加一下招标会，走走过场。从表面上看，监察部门全程参与了工程项目监督，也留下了各类书面痕迹，整个程序看上去合法合规，似乎没有什么问题。但实际上，它并未触及到工程管理的深层次问题，未能对一些行为偏差和管理缺陷提出纠正建议，这种监督仍属于无效监督。以对合同履约的监督为例，如果只对合同双方是否履约进行监督，那么这一环节会轻而易举地通过监督审核。但却很容易忽略另外一些问题，如合同签订过于简单带来的“难以对签约一方进行约束、工程透明程度不高、运作方式存在人为因素”等等，这些问题轻则影响工程进度,增加工程量和投资成本，重则影响工程质量和经济损失。因此，这种忽略了合同签订环节的监督，仍是一种无效监督。(三)监督缺乏专业性。工程项目建设监督还具有极强的专业性，需要对土地规划、装饰材料、品牌选择、材料审定、招标程序以及各种相关制度文件都要有全面深入的了解，否则很难对其进行监督。比如，在监督品牌与物资选择时，进口与国产品牌要区别开来，如果是进口的材料，一定要提供进口许可证、商检证明、质保书，退税证明等。如果缺乏这些专业知识，就很容易被承包商哄骗，将一些国产材料冒充为进口材料。（四）有时出现围标、串标和高价中标。从表面上看，施工单项合同估算价在100万元（烟草行业规定是50万元）人民币以上的，都要通过招标形式选择施工企业，商务标、技术标总分获第一的中标，客观公正。但在实际运行中，并非如此，其中玄机有三：一是围标，内定中标的投标企业早已把业主和招标代理公司关键人员打通，然后与几个关系好的单位通气，密告自己的标底，竞标时，其他单位一律抬高标价，内定施工企业以相对低的报价，名正言顺中标；二是串标，数家投标企业串通，瞒骗业主，抬高标价，留足利润空间，无论谁家中标，都给参与投标的企业一定好处；三是高价中标，尤其在设备招标环节中，不少施工安装企业充分发挥其对某些设备的专业技术或充当专利产品等，在设备型号和安装报价中，巧设机关，开标时，因随机抽来的评委评标时间相对仓促，很难发现标书中的预埋空间，导致高价中标，给企业带来一定的损失。（五）工程监理没有真正发挥作用。众多企业在建设工程项目前，也是通过招标确定一家有一定资质的监理公司。合同签订后，总监理和监理工程师立即进驻工地，对该工程项目的质量、投资和进度实施三大目标控制。但在实际运行中出现当一天和尚撞一天钟，两面讨好：一是工程监理在施工现场对所监理的工程项目内容不熟悉，粗放性管理，一切依施工单位说了算；二是极少数工程监理人员通过关系搞到了工程监理项目，找一个挂靠的监理公司，所签订的监理费与挂靠公司按比例分成，这类工程监理人员，在施工现场极不负责，有的甚至无原则地帮助施工单位找出种种理由变更设计，增加建设单位的造价，暗中收取施工单位的好处，属于吃了原告吃被告。（六）工程项目跟踪审计流于形式。目前有少数烟草企业在兴建工程项目时，与有一定资质的审计事务所签订跟踪审计合同，由审计事务所派出具有丰富经验的审计工程师作为驻工地的合法代表，配合业主参与该工程管理和负责施工过程中的跟踪审计。然而在运行中，也会出现与工程监理类同的弊端：一是少数审计专业户，联系到跟踪审计项目后，挂靠某个审计事务所，谈好分成比例。这类审计人员进驻工地后，遇到施工过程中应参与的事项，是左右逢源，既不“得罪”业主，也不“得罪”施工单位，签字是流于形式，“同意建设单位和施工单位意见”、“同意监理部门意见”或随波逐流“该材料参照地方信息价”等，工程结束后，领取一笔可观的审计费，一走了之。还有一种现象，就是某些审计事务所在和建设单位签订跟踪审计合同后，偷梁换柱将原来承诺派有一定资质的审计师改为一名审计实习人员到工地，糊弄业主。由于审计人员自身业务素质低，工作效率不高，应负差事，拖延审计进程，导致该工程项目，每项审计签证都要往返于承包方、业主方、监理方和审计之间传递两个来回，时间长达半月之久，直接影响工程进度，增加工程成本。由此笔者想到，烟草企业在兴建工程项目时，可以根据自身情况，考虑是否聘请跟踪审计，如何选择好跟踪审计单位直观重要，如果聘请的不得力反而影响工程竣工后的决算审计，发挥不了审计的效果。形成以上问题的主要原因：一是对监管部门的工作重视程度不够，企业领导重业务轻管理，重点工作和精力放在了业务上，监管部门在开展项目建设监督检查时有一定的难度，尤其在关键环节监督方面，发挥不了真正的作用，总是强调工期和时间紧，一切要为工期和时间让路，有时出现操作不规范现象；二是理解和执行制度上有所偏差，业务部门与职能部门不一致，企业在开展效能监察中发现，工程项目各项制度比较健全，但是在制度的执行上还存在不到位，尤其在理解招投标有关规定上与职能部门不一致，导致在操作上有时偏离招投标法的规定；三是在监督的针对性和有效性上，缺乏有效监督，企业在重大工程项目建设期间虽然派出监察、审计、财务等部门人员监督，但在实际监督过程中难以发挥其作用，该监督的重点和关键环节得不到监督，形同虚设，关键在于领导对监督人员的支持，提高监管人员的地位，尽量抽调职务相对高一级人员参与监督，这样才能发挥其监督作用起到一定的效果；三是对工程监理和工程跟踪审计单位的管理不到位，约束措施力度不够，考核机制不健全，使监理、审计人员应付了事，甚至讨好业主和承包方，在隐蔽工程变更、签证时不能真正发挥监理审计的作用，只是在变更、签证单上签签字而已。三、对重点工程项目建设监管的主要措施烟草行业近年来在工程建设项目上每年的投资额达到300多亿元，特别是烟草工业企业不断扩大生产规模，每个项目工程动辄上几百万，大的工程项目则高达几十亿元。 而且烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，则决定了烟草行业的工程建设、大额度投资均由企业自主决定。资金数额巨大，怎么花又由自己说了算，这就很容易引发腐败行为。因此，烟草企业工程建设项目中的腐败风险防范任务异常繁重，怎样加强重大工程项目的监管，有效规范程序运行。在总结企业加强工程项目监管的基础上，我们还要从健全组织、强化管理、选好人才、规范程序、把握好关键等环节上下功夫，确保工程项目高效廉洁。（一）健全组织，规范制度。企业在工程项目建设初期，都应该成立专门的监管组织，成立工程项目监督领导组和下设办公室，领导小组正、副组长由企业一把手和分管领导担任，领导小组成员有纪检、审计、财务、企管等有关部门负责人组成，下属办公室负责工程项目管理的具体事务，凡涉及到工程建设重大事项、决策等方面的事项，由办公室整理分析归纳后，报工程项目领导小组，领导小组及时召开专门会议，并邀请有关专家参加，让阳光照亮权力，集体研究决策，形成制度。建立健全工程项目建设决策、教育、管理、监督等方面的制度，加强制度的执行力，从而保证工程项目管理的规范化、程序化和民主化。（二）强化教育，筑牢防线。教育是基础，预防是关键。首先，要制定一系列的教育计划和方案，定期组织项目管理人员廉政、预防职务犯罪、典型案例等教育，有针对性地开展教育活动。其次，要加强党风廉政建设，落实党风廉政责任制，与项目管理人员层层签订党风廉政责任书进行约束，明确廉政责任和范围。第三，与上级检察机关强强联手，共同监督，签订责任状，进驻施工现场开展预防工作，借助检察院的威慑力加强预防。第四，定期组织廉政方面的宣传活动，采取多种形式营造廉政氛围。通过开展一系列的教育活动警示项目管理人员遵纪守法、廉洁自律，做清正廉洁的优秀干部，筑牢思想道德防线。（三）选好工程项目管理人才。在市场经济的大潮中，最大的失误是决策失误，最大的浪费是人才浪费。在工程项目管理中起决定性的是人的因素，选好人才对工程项目建设至关重要，要选择专业性强、综合素质较高、有强烈的责任心和事业心的优秀人才，尤其对监管人员的专业性上提出具体要求，要选拔懂基建、审计、财务等专业方面的人才充实到工程项目管理中。从烟草行业内部调查中曾发现因选人上的差别导致在实际工程项目施工中出现了两种截然不同的效果：一是某市烟草公司的领导层，具有超前的战略眼光，在90年代初期，就专门招收了一名工民建专业的大学生，在以后公司仓库、办公楼兴建和日常房屋维修中发挥了重大作用，累计给公司节约造价数百万元以上。而江南某一商业企业，因基建管理所选人员不当，在兴建物流配送中心仓库时，设计部门正负零定位与实际施工场地明显有误，遗憾的是基建管理人员既不据理力争，也不向公司领导如实反映，导致该工程仅此一项的补救措施就达几十万元。因此，选拔工程项目管理人员，尽可能选拔具有一定专业知识的人员担任。同时，选出的人一定要品质优良，作风正派，工作务实。企业选好人和用好人，是实现基建科学管理的前提，是实现“工程优良、干部优秀”的根本保证。（四）借住“第三方”，挤出工程造价“水分”。工程建设项目立项之后，从“工程总体规划设计方案”开始，抓好第一个环节，由第三方审核方案的科学性和实用性。 千万不能忽视这个环节，方案中的工程总造价核算大有学问、水分很多：设计单位的设计费用是按照工程总造价比例来计算的，受利益驱动，有可能超标设计、虚增工程概算；业主串通设计单位要求提升工程造价，以从中牟取非法利益；材料供应方与设计单位串通，想法讨好设计单位将自己的产品设计到该方案并给对方一定的好处或回扣等等。魔高一尺，道高一丈。针对某些在工程方案设计阶段就想分一杯“羹”的不良倾向，国家局一在强调工程项目建设要引入了第三方评审机制。设计单位拿出工程项目总体设计方案后，业主方组织与设计单位有同等设计资质、且无利益关系的第三方，对方案及概算逐一进行严格审核，对虚增概算部分一律剔除，并对设计漏项及不合理设计提出修改和完善意见。 同时，要加强“第三方”的监督， “第三方”审核工程造价节约的费用，业主方将按照比例支付“劳务费”，前提是“第三方”给出的评审结果既要合理，又要保证工程质量。诱人的奖励和对信誉的看重，“第三方”自然会认真履行好自己的职责，替业主方把好方案评审这道“关口”。 （五）严格规范程序，把好关键环节。一是把好招标文件审核关。招标比价文件是招标活动成功的基础，在审核招标文件中进行深入探讨和研究，针对不同的工程项目，设置不同的招标文件内容，要重点在评分办法、合同条款和资质要求上严格把关，采取合理低价百分制评标法，严格约束合同条款，在资质要求上杜绝企业实力差、信誉不好和私营个体企业参与投标；二是把好资格预审关。资格预审是招标的前提，可由有效避免虚假投标的现象，根据招标比价文件的要求，在发出招标文件前，对邀请的投标单位，进行资格预审，资格预审的内容主要对投标单位的注册资金、资质、企业实力、财务状况、类此工程经验等进行审核，严格控制不符合要求的投标单位参与投标；三是把好评标定标关。评标、定标是整个招标过程的关键环节，是决定招标成败的关键，首先要从专家评委的组成方面严格把关，按照比例组成专家评委，随即抽取技术、商务、造价专家，公平、公正对招标项目进行评标。其次，要避免评委串通，采取封闭评标办法，控制评标过程。同时，对评标结果当场宣布，通知中标单位，避免更改中标结果；四是设置“拦标价”，破解“围标串标”难题。招投标阶段是工程建设领域腐败行为易发多发的“高危”环节，投标人相互串通围标，抬高报价，损害招标人利益，招标人和投标人相互串通，搞暗箱操作，牟取不当利益。 “围标串标”现象的存在，破坏了公开、公平的竞标环境，也提供了腐败滋生的空间。 “拦标价”的依据，就是专业的“第三方”评审后挤掉“水分”的工程总造价。业主方据此合理设置“拦标价”，所有投标人必须在拦标价以下进行竞标。获取非法利益的空间被大大压缩，串通投标、想借抬高标价大捞一把的人遇到了“拦路虎”， “拦标价是公开的，所有投标人在竞标之前都能掌握。” “拦标价”的设置，主要是拦住那些想“搞鬼”的人，让他们的“鬼把戏”没有舞台。“当然，并不是越比拦标价低，就越有可能中标。在招标时，报价低是一个因素，业主方还会综合考虑投标人的资质、信誉，最终确定中标人。 （六）强化经济监督，做到相互制约。一是设立工程项目履约保证金，加强对承包方的约制力。通过民事约定，中标者和业主方都按照工程造价的一定比例，缴纳履约保证金，存入指定的银行账户。如果一方违约，另一方按照约定从中扣除对方的违约罚金。把履约保证金作为工程项目招投标的必要条件，“用经济的办法提高门槛，让想吃一口的人望而却步”由于“保证金”涉及数额比例较大，打消那些假借、伪造资质证明参与招投标、企图中标后转包获利的“非法转包商”。用“保证金”的实力来说话，这有利于资质优、实力强、信誉好的建筑企业参与工程建设，为打造烟草行业“优质工程”提供坚强的保证。“保证金”的设立，其威力也是巨大的。就像悬在承包商头上的一把利剑，提醒他们在以后的施工过程中，时刻遵守合同，履行承诺。不然的话，等待他们的将是经济上的惩罚；二是建立“共管专用账户”，实施痕迹化管理。业主方和施工方在标书及合同中用专项条款约定，由施工方指定一个银行账户作为唯一的工程建设共管专用账户，业主方和施工方均有权查询专用账户的信息。施工方在工程建设中的所有资金支付只能从该专用账户支出，且付款票据用途必须与专用账户资金交易用途一致，大额款项还必须经业主方同意后方可支付。有效监督工程项目是否被转包、分包是否违规、发票开具是否属实、农民工工资是否及时足额发放等等，每一笔工程款的流向都留下了“痕迹”。通过这一措施抓住了资金这个“牛鼻子”，在工程建设中避免，施工方通过采购材料以次充好、以少充多、甚至掉包替代，虚列支出、用巨额假发票套取现金或工程进度款，降低企业账面利润、逃避国家税收，挪用工程款，克扣、拖欠农民工工资等方式获取非法利益等问题。坚持“管住钱就管住了事，管住事也就管住了人，管住人也就管住了权”的原则，从源头上防治工程建设领域的腐败。（七）开发“监控软件”，防止人为因素干扰。防范工程建设中的腐败风险是一项系统工程。工程开工后，不仅仅是承建方容易出问题，业主方的工作人员在管理中也存在发生失职渎职行为的风险。全面规范、全程监督项目建设的行为，显得十分必要。要按照国家局有关要求，组织开发工程建设项目监督控制软件系统，采用信息化“网上监控”手段，对工程项目的资金、招标采购、变更签证、合同执行等实行“网上监控”、“网上银行”、“网上审批”，通过“网上监控”规范监控程序，提高项目建设的透明度