试论强化税务稽查的作用

1/19试论强化税务稽查的作用试论强化税务稽查的作用税制改革充分体现了社会主义市场经济对税收制度最基本的要求，即：统一、公平、效率的原则。而实现这些原则的基础则是严格的执法，依法征税，从严治税。为此，强化税收征管的任务又成为当前税收工作的重心。强化税收征管工作的核心是推行税收征管改革，建立以纳税人申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新征管格局。在将要建立的税收征管新格局中，税务稽查处于十分重要的位置。国家税务总局明确提出，今后税收工作的重点是征管，征管的重点是稽查，稽查是“重中之重”。在市场经济条件下税务稽查的作用，可以较集中的概括为以下几点：强化税务稽查是维护税收秩序的重要保证；强化税务稽查是确保税收收入稳定增长的重要手段；强化税务稽查是税收征管新模式的重要支柱；强化税务稽查是保证勤政廉政和公正执法的重要措施；强化税务稽查是促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。在明确了税务稽查工作的重要作用后，如何强化税务稽查的问题就显得十分突出。一、实现税务稽查管理现代化的途径实现税务稽查管理现代化不是一蹴而就的事，2/19需要一个循序渐进的过程。这个过程必须适合我国的国情，必须和税收征收管理现代化相同步，以科学的态度按经济规律办事。应该从基础工作做起，创造条件，向着税务稽查管理现代化的目标逐步前进。实现税务稽查管理现代化有很多事情要办，当前应该先从以下几方面着手：研究和应用现代化管理理论税务稽查管理既是对税务稽查管理规律科学性的总结，又是进行有效稽查管理的指南。没有科学理论指导的实践，必须存在一定程度的盲目性。要实现税务稽查管理现代化，就必须深入地进行现代化管理相关理论的研究。研究现代化管理理论要运用马克思主义辩证和唯物的观点和方法，认真回顾和分析税务稽查管理的现状和历史，在总结经验教训的基础上寻找规律，用以指导税务稽查现代化管理进程的实践，研究中具体运用理论；认真研究社会主义市场经济条件下税务稽查管理的性质、任务、职能作用和在税收工作台中的地位，研究客观必要性和必然性；研究税务稽查管理所包涵的内容，研究税务稽查机构的科学设置问题；研究税务稽查管理与税收管理、经济管理之间的联系，研究他们之间互相依存、相互促进的关系。在研究理论的基础上科学地确定设置税务稽查管理机构的原则和方案，从中找出内在联系，建立科学的管理体系。研3/19究现代化管理理论要在充分占有资料的基础上，进行筛选，去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里地进行科学分析，然后进行认真提炼形成税务稽查管理理论体系。运用科学理论指导税务稽查管理实践要注重适应性，在基本适应具体情况的基础上逐步提高现代化管理水平，力争使税务稽查管理实践在现代化管理理论的指导下，迈上新台阶。建立高效能的税务稽查管理机构效能和税务稽查管理机构是卓有成效地开展税务稽查工作的组织保证。高效能的税务稽查管理机构必须体现精简、统一、高效三个要素。精简要素的要求是合理设置内部职能机构，合理配置管理人员，做到人与事的最佳配合，消除因人设事，因人设机构的弊病。统一要素的要求是指各级税务稽查机关和管理者要有权威，上级的决策下级要坚决执行，作到统一思想，统一行动，统一步调，令行禁止。高效要素的要求是根据工作人员的能力、性格、合理确定工作岗位，调动工作人员的工作积极性，作到办事不拖拉推诿，养成雷厉风行的工作作风。建立高效能的税务稽查管理机构的基础性要求是作到机构合理，装备精良，人员优化，特别是要有优化的领导班子。优化的领导班子是实现税务稽查管理现代化的关键。领导班子要注意提高整体功效，作到用人所长，4/19各得其所。加速税务稽查管理人才的开发人才是税务稽查管理要素中的核心要素，能动要素。没有人才就没有税务稽查管理的现代化。现在税务稽查工作人员的素质，相对于其他税务部门工作的人员来说是比较高的，但是用实现现代化管理的水平看，确实是不够的，需要迅速开发。开发人才的途径主要有以下三条：1、加强在岗人员培训加强对现在稽查岗位的工作人员培训，可以采用深造培养的办法，提高其政治素质、业务水平和管理技能。全国税务系统的大学可以研究设立税务稽查专业和现代化管理专业，专门培养管理人才。大学教育要以在职管理干部提高的形式为主，坚持理论与实践相结合的方针，既要培养学员的理论水平，又要提高学员分析问题、解决问题的能力，使学员具有多种技能，切实适应现代化管理的需要。2、发掘社会管理人才税收事业是发展的事业，税务稽查事业是有前途的事业，需经常补充管理人才。补充管理人才的方法可以采用从全社会考试选才的办法，这是一种发掘人才的比较合理和科学的制度，它可以充分体现人人平等，自由竞5/19争，唯才是举的原则，有利于杜绝人才选用中的社会不正之风。3、发掘内部管理人才目前从事税务稽查岗位工作的人员，素质在税务干部总数中是比较好的。有现成的管理人才，关键是造就一个使优秀人才脱颖而出的工作环境。既使干部在稽查各个岗位上得到锻炼，又使有才华者有施展才能的机会，做到任人唯贤，任人唯能，消除评资论辈等在用人方法上的恶习。加速电子计算机在税务稽查管理中的开发和运用电子计算机是先进的管理工具，要使电子计算机在税务稽查管理现代化中发挥作用，就必须创造其发挥作用的条件。1、要有与计算机适应的科学体制和方法电子计算机是现代化的信息处理机，它能给税务稽查管理工作带来新的管理手段，扩大税务稽查管理人员的思维能力，使税务稽查能够把系统分析技术、经济数学方法与电子计算机有机地结合起来，进行税收经济情况的模拟预测，使税务稽查管理科学化。但是，计算机的信息系统不仅仅是软件与硬件的简单综合，而首先是新的工作方法和新的管理技术、管理方法、管理形式必须与电子6/19计算机相适应或相配套，也就是说，税务稽查管理只有达到了一定的水平，才能使电子计算机较好地开发和运用。因此，为适应电子计算机管理的要求，税务系统必须同步逐步实现管理组织科学化、管理业务标准化和管理工作程序化。2、要有一支计算机管理的专业队伍税务稽查管理开发和运用电子计算机必须要有一支计算机管理方面的专业队伍。计算机在税务稽查管理中的开发和应用，需要开发计算机软件，这就需要掌握电子计算机科学、计算数学、应用数学、电子、机械、管理等多种学科的知识。操作、运用和维护电子计算机需要专门人才。只有建立了税务稽查计算机管理方面的专业队伍，在税务稽查管理中才可以广泛应用电子计算机。3、做好系统开发工作所谓系统开发就是要设计一组保证实现系统总目标的系统，确定它们的具体目标、任务及相互之间的联系，明确各子系统共享的数据资料，选择和配备用于税务稽查管理的电子计算机系统。系统开发的任务是十分复杂和繁重的。在国外，一般把系统划分为问题提出、可行性研究、逻辑设计、物理设计、系统实现和系统运行维护等阶段。我们可以在借鉴外国和外系统经验的基础上，科学地划分阶段，做好系统开发工作，作到税务稽查系统信息、7/19全国稽查系统和税务系统在一定程度上的共用。二、推行科学的税务稽查目标管理税务稽查目标管理是对税务稽查工作管理活动全过程实行全面、系统管理的现代化管理形式，它是落实某时期税务稽查计划管理的具体方法。它是在系统论、控制论、信息论有关原则的指导下，将税务稽查各项管理工作协调起来，使内设机构各部门的稽查工作都围绕着总目标的目标值的实现而统一协调运行，以实现税务稽查管理工作的全面管理，它体现了税务稽查工作正朝着科学化、系统化、规范化的方向发展的要求。推行科学的税务稽查目标管理的必要性推行科学的税务稽查目标管理的必要性，主要在于：1、推行科学的税务稽查目标管理是客观经济发展的要求随着社会主义市场经济体制的逐步建立，和经济体制改革的不断深入，经济结构和经济现象将越来越复杂。从外部看，多种经济成份、多种流通渠道、多种承包经营方式的不断出现，纳税人越来越多、纳税人性质越来越复杂；从内部看，税制改革不断深入，法制建设不断规范，税收法规和税收征管法规，越来越适应新形势进行改革、修定和补充。在这种情况下，新形势8/19对税务稽查工作提出了新要求，税务稽查工作管理，应该逐渐深化，由原来的一般管理，向着具体、细致、规范标准的管理方向发展。这就要求，税务稽查工作实施科学的目标管理，从而使税务稽查计划管理提出的奋斗目标得以实现，促进税收法规的正确贯彻实施和税收经济杠杆作用得以充分发挥。2、推行科学的目标管理是对税务稽查干部工作进行检查考核的手段推行科学的税务稽查目标管理，可以使税务稽查干部的工作方向明确，责任清楚，做到层层有指标，人人有指标，层层有压力，人人有压力，形成千斤重担众人挑的局面，共同为总体目标服务。目标管理既是基层税务稽查机关和稽查干部工作的要求和奋斗方向，也是上级对其所属稽查机构和人员进行工作检查考核的重要依据，使检查考核更加科学合理，进而有利于调动税务稽查干部的工作积极性。3、落实税务稽查科学的管理目标是促进工作水平提高的手段制定稽查科学的管理目标的过程是调查研究，分析问题，调整和落实工作计划的过程，也是不断改进工作，提高工作质量和效率的手段。通过各种定性、定量分析，找出工作的薄弱环节，采取积极措施，不仅有利于提9/19高税务稽查工作水平，而且还可以促进税收征收管理水平提高。推行科学的税务稽查目标管理的基本做法1、总体目标的确定推行科学的税务稽查目标管理，关键在于设计好指标体系。在这方面应该注意这样几个问题：目标的选择要重点突出目标确定项目不要过细过全，过细过全考核落实有难度。最好确定税务稽查户数指标、稽查收入指标、稽查办案质量指标、计会统指标、案卷管理指标、干部思想教育指标、廉政指标、上报资料评比指标等几项。这些指标完成的好坏，是直接或间接地与税务稽查工作水平、税务稽查队伍精神面貌、税务稽查执法的社会形象紧密相关。目标指标尽量量化赋予一定的目标值，即能用数据表示出来。如“稽查质量指标”，可以用税种查全率、查补入库率、稽查结论分值等数据来表示，以百分率和分值的升降衡量稽查工作质量。目标确定要有一定水平的高度目标值水平的确定，要有一定的高度，既不能使其轻而易举的完成，也不能高不可攀，以激发税务干部10/19实现目标的积极性和创造性。确定某项税务稽查工作在某一时期要达到的要求时，既提出指标的具体含义，规定统一的计算方法，又结合本地区的实际情况，实事求事地提出计划期所要达到某项指标的指数。这个指数的制定，应当既是先进的、科学的，又是经过努力可以实现的。2、目标管理分层次落实目标管理是一个完整的系统工程，它是工作任务、工作期限、工作方法和工作责任相关的整体。因此，它既有横的方面的结构，如目标设置、检查考核、奖惩办法等；又要有纵的方面结构即分层次的目标管理。基层税务稽查机构也应按目标指标、按内设职能机构和个人，层层分解，把宏观目标划成微观目标，全局目标划为局部目标。当然，这种分解必须以保证宏观目标、全局目标的实现为前提。比如税务稽查收入指标，就可以明确按稽查分局、稽查分局内设的稽查科、稽查员划分为若干层次的指标。这样，就可以使全体人员知道为了实现总体目标，每个职能部门，每个稽查干部应当做什么，怎样做，做到什么程度，达到什么要求，最终保证实现总体目标的实现。3、目标的控制与考核目标管理既然是一个系统工程，就不应当把它看成是制订几个指标而已，还应该在目标实现的控制与考核方面下功夫，使目标指标落实。11/19要严格控制各项指标的执行情况要建立目标项目的数量统计，使每个人了解目标的执行情况，各级领导能掌握指标完成进度，并通过定期公开的目标管理活动分析后，促使各项指标完成能得到较好地控制。要使目标管理工作程序化和标准化在目标管理工作中，根据具体情况制定完整的目标管理程序，严格按程序考核，目标管理工作标准化是目标管理工作的关键所在。如有的基层税务稽查分局将稽查工作，编绘程序图，从了解情况、通知稽查，到进入被查对象审核对帐、表、单，再到取证定性，提出处理意见，最后经审理、批准、执行，全过程都按统一程序办事。还有的将上述程序中每环节的工作再细化分析为各个子程序的程序图，提出逐个程序工作的规范要求标准，以程序标准为导向人人按标准去做，使工作质量有较大提高。制定切实可行的考核和奖惩办法目标管理是提高工作效率，完成税务稽查工作任务的重要措施。因此，在推行目标管理时，必须相应地建立检查考核体系和奖惩保证体系，也就是要把目标责任制，考核制与奖惩制结合起来。只有目标责任制，没有检查考核制，则目标管理仍是一纸空文；如果有了目标责任制，检查考核制，而没有奖惩制作保证，那么目标管理也12/19不能深入持久地坚持下去。所以，制订切实可行的考核、奖惩办法，把责、权、利紧密地结合在一起，使每个税务干部各尽其职，各负其责，各有职权，按劳分配，才能不断进取，协调一致，为完成各项指标共同努力。目标管理是一门现代经济管理的科学，如何具体地运用到税务稽查工作上来，还有许多问题需要在实践中去探索和完善。为了不断规范税务稽查工作，不断提高税务稽查工作的质量，我们应该把此项工作深入地、持久地坚持下去，力争在实现税务稽查工作现代化方面不断取得新的进展，才能保证高效率、高质量地完成各项税务稽查任务。三、强化税务稽查执法责任税务稽查工作的目的主要是检查纳税人履行纳税义务的情况，确定有无偷税、抗税和错纳税款等问题。在对传统征管体制进行改革，税收职能间实行分离以来，它又成为正确执行税收政策，支持依法治税，加强内部制约，保证财政收入的重要手段。而税务稽查人员的执法责任则涉及到税收与有关方面的经济关系和法律关系，涉及到稽查工作质量的提高和稽查规范的建立，直接影响到税务机关的廉政建设。因此，强化税务稽查执法责任是提高税务稽查执法水平，推行税务稽查管理现代化的重要内容。13/19强化税务稽查执法责任的意义1、强化税务稽查执法责任是发展经济促进改革的客观要求我国目前正处在社会主义的初级阶段，人们对经济利益的追求表现为对价值和货币的追求。不同的商品生产者和经营者，为了获得更大的物质利益，必然采取种种手段进行竞争，包括正当手段和不正当手段。然而，任何不平等的竞争都违背商品经济的基本原则，侵害其它商品生产经营者的合法权益，诱发经济秩序的混乱和社会财富的浪费。税收较好地体现了国家调节资源、产业、分配、消费诸环节宏观意图，为规范市场经济机制的运行起着保障作用。明确和强化税务稽查执法责任，可以有效地通过税务稽查严格执法，惩处一些不合法的竞争行为，保证国家宏观调控的奏效。这对于解决当前税负不平、分配差距悬殊的矛盾，约束不同的利益主体具有重要的意义。2、强化税务稽查执法责任是依法治税的客观要求从税收征管实践看，税法弱化的原因是比较多的，但其中一条重要的原因就是税务稽查执法责任不明确，少数稽查人员在稽查办案中有有法不依，违法不究，执法不严，处罚偏轻的问题。这些问题很容易使纳税人产生侥幸心理，助长违法获利的欲望，诱使下次继续发生偷税问14/19题。因此，明确和强化税务稽查执法责任，有利于促进依法办案，打击税收违法活动，从经济上削弱、瓦解纳税人违法活动的思想动机。3、强化税务稽查执法责任是加强税务机关廉政建设的客观要求税务机关作为经济执法和综合监督经济的部门，能否廉洁奉公，不仅关系到税务队伍自身的形象，也直接关系到政府声誉。由于税务稽查工作处在打击税收违法行为的第一线，易受社会不正之风的影响。明确税务稽查执法责任，一是可以有效地规范稽查人员的执法行为，使其按执法规程工作，防止弄权渎职；二是可以利用税务稽查工作对征收、管理工作人员的工作质量进行考核监督，形成税务系统内部的权力制衡机制，约束税务人员的执法行为，实现税务管理工作的规范化、科学化。税务稽查执法责任改革开放以来，国家采取加强税收立法、严肃税收法纪、集中税权、赋予税务机关必要的执法权等措施，使税收工作的地位有了很大的提高。在这种情况下，一方面要求各级税务机关、每个税务干部依法办事，制止和纠正偷税、抗税等违反税法的行为；另一方面也要求每个税务干部必须在法律规定的范围内行使权力、承担义务，包括承担相应的经济法律责任。15/19从目前情况看，由于税务稽查人员的故意或过错，会发生玩忽职守、滥用职权、贪污受贿、违法乱纪或因措施不当，对公民、法人造成损害，侵犯国家或纳税人合法权益的行为。对此，除了积极挽救减少损失外，还应依据稽查人员的具体操作行为、动机和后果轻重，依法追究其应负的刑事责任、民事责任、经济责任等。1、刑事责任我国法律不仅规定了“公民有依照法律纳税的义务”和偷、抗税罪的刑事处分，也规定“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”这对征税双方都有约束力。对税务稽查人员触犯法律犯罪的，应追究其刑事责任。一是对严重不负责任，不履行或不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，可依据刑法第187条规定，以“玩忽职守罪”论处。二是对利用职务上的便利，为纳税人牟取不正当利益，而索取或者非法收受纳税人财物的行为，可依据刑法第185条规定，以“受贿罪”论处。凡收受贿赂在1000元以上；或收受贿赂金额不足1000元，但因贿赂行为致使国家、集体、公民个人利益遭受重大损害的；故意刁难要挟有关单位和个人，强行索取贿赂的；索取收受外商、港澳商人贿赂造成恶劣影响的；受贿进行其它非法活动的；其它受贿情节恶劣，后果严惩的，均应移送司法机关依法处理。对16/19索取贿赂的要从重处罚；因受贿而进行违法活动构成其它罪的，依照数罪并罚的规定处罚。2、行政责任越权限擅自给企业和个人减免税款、罚款的，可按照国家院关于违反财政法规处罚的暂行规定之规定，给予稽查人员以扣发二个基本工资以下的罚款和适当的政纪处罚。对经人民法院判刑罚者，应给予开除公职、撤销职务之处分。对无法适用政治处分的，临时护税、协税稽查人员，一律给予免职、解除聘任的处理。税务稽查执法责任的提高从税务稽查的理论和实践看，纳税人的违法行为比较容易得到纠正，而且各国法律都规定了许多措施防止纳税人的违法行为。而对于税务机关及其工作人员，滥用权力的行为，一般由于考虑公共利益，需要更多的程序才能纠正。不仅如此，税务机关本身就是制止纳税人滥用权力的管辖机关之一，纳税人确不可能成为制止税务机关及其工作滥用权力的管辖主体。只能通过司法机关，立法机关才能制止滥用税务执法权力的行为。此外，法律上又赋予税务机关强制执行权。在这种情况下，明确和强化税务稽查的执法责任乃是税收征管工作的当务之急。为此，17/19应该采取“教育在先，惩戒于后，制度约束，重在建制”的工