城市用地效益的比较研究

城市用地效益的比较研究一、城市用地效益内涵针对我国人多地少、耕地后备资源不足的国情，在城市化的过程中，如何提高城市土地利用效益，已经引起了全社会的高度重视。张金锁主编的技术经济学原理与方法中对“经济效益”的解释是：技术经济活动中的有效成果与劳动消耗的对比关系，或符合社会需要的产出与投入的对比关系，简称“成果与消耗之比”或“产出与投入之比”。土地经济学是这样定义“土地利用的经济效益”的：指对土地的投入与取得有效产品(或服务)之间的比较。崔新桓主编的城市经济词典在解释“城市经济效益”时指出：效益就是投入与产出，所费和所得的一种比较值，城市经济效益则是城市总投入与总产出的比较值。陈洪博主编的土地科学词典中对“土地利用效益”词条的解释是：土地利用活动所取得的各种有用成果的总称，包括经济效益、社会效益和生态效益三种。并且认为，后两者难以用量化指标表示，对其全面评价目前尚有困难。陈顺增主编的土地管理知识辞典中对“土地的利用效益”的解释是：将由于土地利用所得的成果与劳动消耗的各种相关评价，统称为土地利用的效益。一般所指的利用效益是指经济效益。以上表述虽然对土地利用效益有不同的理解，但都有一个共同点就是认为土地利用效益可以用投入与产出或成果与消耗的比较来衡量；然而对于中心语各有说法。效益更通俗的说法是，工作的作用和结果，也就是说任何工作都有个效益问题一般地说效益是个体系或者叫做效益系统。笔者认为城市土地利用效益可以这样定义：指城市用地数量、分布、使用的安排对整个城市范围内的经济、社会、文化活动的投入与产出之比的影响，和对城市环境的影响而产生的作用和结果。首先，城市土地利用不一定产生预期成果，相反，有可能存在负效益，反映人们利用城市土地的能力。其次，效益主体是城市用地数量、分布和使用的安排，这是一个体系，不是简单的一种投入，既强调土地的自然属性又强调土地利用活动，两者结合才能真正用好城市土地。第三，也体现各方面的投人与产出和对环境的影响，但更重要的是强调主体对它们的影响，这是一个动态的过程，有怎样的用地数量、分布和使用方式，就会产生不同的影响作用产生不同的结果。二、市土地经济效益评价指标及应用分析11在分析土地利用经济效益时，要把产品与投入相比较，投入产出率高，则土地利用的经济效益就好；如果投入产出率低，则经济效益就差。这就需要单独计算产出和投入指标。根据土地利用指标选择的科学性、整体性、层次性、可操作性、动态性、前瞻性原则，分析我国城市发展的一般规律，结合某省的实际情况，以及指标数据的可获取性，选取投入类指标(A)、产出类指标(B)共2类10个指标，构成城市经济效益评价的指标体系(如图表1)。图表 1112城市用地投入类指标的选取投入类指标有：(1)土地面积；(2)劳动力；(3)资金(开发或基建性投入)；(4)成本。土地投入反映土地利用的投入强度，它与土地利用的经济效益之间为正相关。在此，选择的投入类指标为：(1)从业人数；(2)建成区土地面积；(3)固定资产投资额；(4)实际外商直接投资；(5)进出口贸易总额。12在确定产出类指标和投入类指标的权重、对原始数据进行标准化处理、建立数学模型、然后进行计算。根据选定的指标和确定的指标权重，在求出各指标标准化值的基础上，分别将产出类和投入类的标准化值加权求和，然后再求出二者之间的比值，得出土地经济效益的综合指数，按综合指数的大小顺序对评价单元排序之后，实际上我们能得到这样的一系列数据。图表 2东部地区城市土地经济效益综合评价从图表中可以看出：(1)我国城市土地经济效益的总体水平较低。上海市综合指数是12291，排名第一，河北省的综合指数是11297，排名第二，北京的综合指数是11063，排名第三。海南省(06534)，综合指数最低，江苏省排倒数第二。(2)土地投入偏高影响了其经济效益。在东部地区10个省市中，江苏省的产出指数为01607，排名第三，广东省为02046，排名第一，山东省为01611，排名第二，与其经济发展水平相当。但江苏省的投入指数为01770，排名第二，远高于其它省市，上海市的投入指数为0078，排名第五，河北省的投入指数为0072，排名第九。由此可见，江苏省快速的经济发展是以较高的投入为代价的，高投入带动了高产出，但是投入与产出并没有成正比，从而导致了土地的投入产出率低，影响了城市土地利用的经济效益。三、目前城市普遍存在的几种弊病以及解决方法 城市用地效益高的城市主要集中在北上广地区。这些地区，城市化水平明显高于全国平均水平，是我国改革开放和制度创新的基地，是20多年来国民经济快速、稳定发展的增长极。通过观察发现，以大城市为中心的城市群(带)逐渐形成、壮大，特别是核心城市周围的中小城市发展迅速。城市经济的快速发展，引起城市自身大规模扩张，并向周围地区产生强大辐射并开始形成以特大城市为中心、多层次、功能互补的城市群。一是以北京、天津、青岛、沈阳、大连为中心的环渤海城市群；二是以上海、南京、杭州、宁波为中心的长江三角洲城市群；三是以广州、深圳为中心的珠江三角洲和以厦门为中心的闽南城市群。212 城市间用地效益差距明显。这说明，我国城市用地效益整体水平低下，高效益城市不多；为了提高我国城市用地效益，在今后城市发展中，应把中低用地效益城市作为发展的重点。高效益城市继续探索新思路，寻找一条符台我国城市发展之路，为大多数城市提供经验和示范。一般来说，城市经济具有典型的规模收益递增的特点，城市规模越大，效率越高。美国3/4的制造业和服务业聚集在大都市区，日本80的经济总量集中在大都市圈。这种大都市区或城市群，1990年全世界已有34个，其中发展中国家23个；到2000年达到45个，其中发展中国家达34个。我国人口众多，合理发展大城市，扩大其区域空间，是我国城市化道路的现实选择。特别是东部沿海地区，扩大城市的发展规模，不仅是大城市经济发展的内在需要，也有利于加快大城市与国际经济的接轨。中小城市行政管理职能重叠功能较弱，对周边地区的带动作用不明显。截至2015年底，全国有570个中小城市，其占了全国城市数量的86，成为带动辖区以及周边地区小城镇发展的“结点”。中小城市的发展，同样受制于二元经济结构的影响，城市与乡村之问分工合理、协调发展的整合效益还没有很好地发挥出来，在有限的土地资源条件下，城市空间无法得到合理的布局，造成基础设施重复建设。因此，如果单从节约土地问题考虑出发，不仅应该积极发展城市，而且应该积极鼓励大城市发展，但是，人口过密，土地开发度过高，也会导致环境质量恶化和其他社会问题。这就需要考虑合理制定城乡规划，在节约用地的基本指导下，综合考虑经济社会发展和人民生活改善的需求台理控制和引导城市的开发和建设，实现经济效益，社会效益和环境效益相结合。我国由于存在工业优先发展战略及“先生产，后生活”的消费控制观念，使城市土地配置的比例在很大程度上偏重于工业用地而削弱城市生活用地及公共设施用地，城市基础设施的安排也主要满足工业生产的需要。这种用地比例失调在旧城区尤为突出，如湖南省株洲市区工业用地比例占建成区面积约467，工业污染降低了土地的价值，基础设施的薄弱成为制约城市发展的瓶颈环节。商业用地的不足，使第三产业零星依附于其它用地之上，不能形成较好的规模效益。另外我国城市交通用地、绿化用地偏紧也比较突出。城市交通拥挤，环境质量差等“城市病”比较严重，城市“热岛效应”明显，生态环境差，严重影响城市居民的生活质量。由于城市工业用地比重大，以及功能分区不尽合理，城市中心区或高地价区往往被低效，耗能大、污染大的工厂占据，城市商务中心(CBD)不明显城市土地产出率低，城市整体功能没能充分发挥出来，城市化质量羞，我国城市土地产出率比较高的北京、上海的土地产出率与国外城市比较，落后于发达国家和地区，而深圳市作为新兴城市，结构安排相对合理，体现出国际大城市的高效土地利用效益。四、结论和建议根据我国特大城市建设用地变化影响因素的定量分析结果，结合特大城市建设用地发展的基本特征和存在的问题，本文从以下几个方面提出了促进城市建设用地合理发展的政策建议。5.1 加强规划管控，正确处理经济增长与城市用地的关系城市规划是城市社会经济发展目标在城市空间地域上的落实，也是决定建设用地规模和结构的根本因素。科学的城市规划是城市空间扩张的重要保障，而适宜的土地供应计划则是控制城市空间扩张速度和效率的有效手段。因此，作为宏观性的战略规划，“两规”的编制必须具有科学性、权威性、前瞻性和时效性。编制城市规划和土地利用规划，一方面要科学确定城市的功能定位、城市发展边界和用地标准，引导人口和产业合理分布，优化城市建设用地规模和结构；另一方面，结合当前的社会经济发展现状，合理的安排各类用地，保证城市公共基础设施和服务设施，尤其是道路交通、公共住宅和公园绿地等的用地需求。同时，还要加强规划实施过程中城市土地利用的后续监管，运用现代化科技手段对土地利用情况进行动态监测，及时反映城市土地利用动态变化及权属变化，掌握城市规划和土地利用规划的具体实施情况。5.2 加快城市产业转型升级，提高城市建设用地产出效益城市功能定位和产业结构的调整是影响城市建设用地规模与结构变化的重要因素。研究表明，国际大都市的主导产业普遍经历了从制造业到高科技制造业和知识密集型服务业的转型升级过程，而后者带来的产出绩效也很高，如2007 年东京都单位建设用地的产出高达14.79 亿美元/km2。我目前，我国特大城市逐步进入工业化后期，产业结构呈现“三、二、一”的格局，产业结构变化主要表现为：第二产业产值占GDP 比重逐渐下降或者出现下降趋势，第三产业比重持续上升，而第一产业比重继续走低。因此，结合各城市产业发展基础，积极加快城市产业结构向现代服务业和高新技术制造业升级转型，抑制城市建设用地扩展的同时，也提高城市建设用地产出效益，实现城市土地资源的集约节约利用。5.3 盘活存量土地，优化建设用地结构和布局虽然我国特大城市建设用地结构在不断的调整、改善，但与国际大都市相比仍有许多地方不尽合理，主要表现为工业用地比重偏高，而道路交通用地、公共设施用地、绿地等所占比重仍然较低。如我国特大城市工业用地比重介于20%30%，而国际大都市工业用地比重一般低于10%；我国特大城市道路广场用地比重约10%，绿地面积低于10%，而国际大都市的道路广场和绿地用地一般高于15%。城市中每一个地块都具有独特的区位特点，根据地块的实际情况对城市建设用地进行科学合理的布局，才能充分发挥土地的潜能，而不合理的城市用地结构则会阻碍土地集约利用。土地置换，是利用级差地租和税收杠杆等原理，调整土地利用方式，对城市土地资源进行重新配置。通过土地置换，可以将城市中污染重、效益低的工业以金融、贸易、商业、服务业等高效益的第三产业替代，工业企业迁出，置换出的土地用于第三产业发展，盘活了城市中的存量土地，提高单位用地的产出效益，有利于改善城市社会经济与生态环境，促进城市用地结构和产业结构协调发展，优化城市建设用地结构与布局。5.4 倡导集约型增长，积极创建“紧凑型城市”当前城市化进程中，不少城市一味的追求城市发展，盲目扩张城市用地，对城市土地资源造成极大的浪费。城市的横向扩张模式只是城市发展到特定阶段的产物，无限制的向郊区发展，政府将无力负担基础设施的投入，导致土地产出下降，并引发一系列环境和治安问题。一味地采用横向扩张以满足城市发展的用地需求并不是一种可持续的增长方式。因此，对于经济与城市空间都急剧膨胀的我国特大城市，应积极倡导“紧凑型”城市用地发展模式，通过优化用地结构，增大建设用地开发强度来加强城市土地的节约集约利用。主要实现途径为：一是在新区开发过程中，坚持土地集约利用原则与旧城改造相结合，严格控制新增建设用地规模；二是，市中心的集聚功能是无可替代的，要加强中心城区的更新改造，实现内涵发展；