16通过改进预算管理减少国库库存沉淀的初步探讨（修改）.doc

通过改进预算管理减少国库库存沉淀的初步探讨摘要：本文在考察湖南省本级库存变化的特点后认为，地方预算编制粗放、时间滞后，预算收支执行进度不均衡，特别是转移支付的收支安排不合理，是造成大量库存沉淀和库存波动的主要原因。因此，本文认为，推进地方国库现金管理的一个重要前提，是改进和优化预算管理。一、湖南省国库库存变化的主要特点（一）库存资金总量快速攀高，波动幅度加大。2005-2007年，湖南省国库库存余额文中收支存数据如未专门说明，均来自国库收支统计报表。逐年走高（图表1，纵坐标数据隐去，下同），全省日均库存余额增长79.57%；库存波动幅度逐年扩大各年度内库存的最高值一般都出现在12月。（二）库存余额变化呈季节性波动。从图表2看，2005年省本级库存余额走势相对平缓，波动相对较小。2006和2007年库存余额走势则波动起伏较大，并呈现季节性波动：一季度库存由上年底较高余额逐渐回落，至季末达到一个较低点；二季度库存余额小幅震荡后继续下落；三季度库存余额逐渐走高；四季度则快速攀升，至11月中旬达到全年峰值，震荡后至12月中下旬急速回落。分月看，月度内库存余额也呈现波状起伏变动：每月中旬库存余额相对较高，有的月份会大幅上升达到当月峰值，而上、下旬库存余额相对较低。究其原因，一方面工资等基本支出通常在月初拨付，而各项税收收入的纳税期大多在上半月；另一方面，接受中央转移支付收入一般在上半月，而对下级的转移支付支出则一般在下半月，即大额收支之间存在时间差，且有相对稳定的规律，从而使库存呈现季节性波动特征。二、国库库存变动的因素分析（一）财政收支进度对库存变化的影响。从图表4看，2006-2007年湖南省省级一般预算收入入库额相对平稳，月波幅在10亿元以内，对库存波动的影响较小；一般预算支出1-3季度月支出进度较慢，波动相对平缓，而进入11、12月，支出陡增，12月支出数占全年一般预算支出总量的四分之一。一般预算支出执行进度的不均衡和集中滞后，成为13季度国库库存累积性增加和年底库存资金大幅波动的一个重要因素。 湖南省省级预算调拨收支全年波动起伏较大，呈现前低后高的趋势，3季度逐渐走高，于12月达到全年最高峰值。2006和2007年4季度的调拨收入分别占全年的47.0%和44.7%，调拨支出分别占全年的48.3%和43.15%。调拨收支的变化趋势，对库存余额有显著影响。如图表4，3季度起调拨类收支正差的加大拉动库存余额迅速走高，到12月份调拨收支的大额负差导致库存余额迅速回落。（二）转移支付对库存的影响。作为中部地区，转移支付收入是湖南省预算收入的重要组成部分。目前湖南省转移支付体系主要由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付构成。2007年湖南省接受中央转移支付收入（不含税收返还收入）较2005年增长82.32%，分别占当年地方财政总收入和总支出的58.98%和53.04%，其中，中央财力性转移支付收入占转移支付总额的54.98%，专项转移支付收入占转移支付总额的45.02%。中央转移支付规模的逐年扩大，成为平衡湖南省财政收支的重要因素，也对库存的波动和沉淀产生重要的影响。图表5显示，省本级月末库存余额的波动随着转移支付每月收支净额增减而呈同向起伏变化，因此转移支付收入的快速增长和在省本级支拨环节的滞留成为拉动库存增长的重要力量。从湖南省全辖情况看，转移支付资金形成库存沉淀的主要原因：一是上级下拨专项资金是按照项目所需资金一次性拨付,而地方财政是按照工程进度分批拨付,当年该项目未完成，结余资金就形成当年本级库存资金。二是部分转移性资金下达时间较晚，当年未能拨付使用，形成大量结余资金。（三）预算超收和基金结余的影响。各地财政部门在编制年度预算时通常会对收入进行保守估计，近年的实际执行结果到年终均会形成超收，超收的一部分通过调整预算用来追加支出，但大部分追加的支出预算并没有在当年拨付，而是结转到下一年度，使得大部分超收收入实际上沉淀在国库。2007年全省财政地方预算收入比年度预算超收84.55亿元，其中省本级超收占省本级库存余额的13.53%。同时，随着一些地方财政收取的各项税费附加作为地方政府性基金被纳入地方预算管理，实行专款专用，结余资金留转下年继续使用，基金结余资金逐步成为地方库款的重要组成部分。2007年省级政府性基金收支相抵结余同比增长17.07%，占省本级库存的26.91%。三、湖南省地方预算管理的现状及存在的问题（一）地方财政预算编制及执行的现实做法1预算编制的过程和方法。湖南省市（州）预算编制分为收入预算和支出预算的编制。预算编制采取“两上两下”的编制程序，其中，“一上”是预算单位按照部门预算管理规定编制本部门的预算草案，并提供与预算编制相关的基础数据和相关资料上报财政部门；“一下”是财政部门对各预算单位上报的预算草案和相关数据、资料进行审核，结合本级财力状况初步确定预算草案，下发各预算单位征求意见；“二上”是各预算单位对财政下发的初步预算方案进行核对，提出修改建议后上报财政部门；“二下”是财政部门对各预算单位的预算修改建议进行汇总平衡后，拟定年度部门预算草案报市政府、市委、市人大审查批准，然后将部门预算统一批复至各预算单位。2支出预算执行的具体过程与控制方法。支出预算执行过程：未实行国库集中支付的由预算单位根据财政部门下达的预算计划向财政部门提出用款申请，经批准后，交财政国库部门执行；实行国库集中支付的，由预算单位根据财政部门下达的预算计划按月向财政部门申报用款额度，经批准后，交财政国库部门终审。用款时，授权支付由预算单位在批准的额度内向开户银行申请提款，直接支付则经国库集中支付局审核同意后支付给收款人。支出预算的控制方法：工资福利性支出、对个人和家庭的补足支出、一般商品和服务支出等基本支出由财政按月控制指标拨付到用款单位，项目支出则按项目的进度拨付资金，项目验收合格后才将全部资金拨付到位。（二）地方预算管理中值得关注的问题。1地方财政预算编制方法较粗放。目前，地方财政预算编制主要采用“基数加增长”的编制方法，预算编制较多依靠经验和政府部门的指导性意见制定当年财政收支数，缺少科学的预测方法。导致预算编制的准确性不高，造成一定时期收入进度远远高于支出进度形成库存沉淀。2预算编制时间滞后。一是预算编制滞后于预算年度起始时间，影响预算的权威性。财政预算计划必须经过人大会审议通过，一般要到3、4月份才能出来，造成财政在较长的时间里无预算运行。二是由于地方财政预算的编制、审批时间在预算年度内较长，在经人大会通过后，实际下达到各预算单位通常都在半年后，许多项目在年初无法得到资金支持，一些基本支出应支未支，增大了库存量。3预算计划与预算执行的差异导致收支进度不均衡。地方财政部门编制预算时一般会对收入做保守估计，因此收入预算的执行进度往往快于计划进度，而支出预算的执行进度则往往滞后于预算计划和收入进度，年内进度前慢后快，很不均衡。4转移支付安排不合理。一是转移支付资金下达较晚，致使资金使用效益降低，并影响地方预算的编制。二是省级财政部门难以准确掌握中央转移支付资金每次下达的时间和规模，地方财政对转移支付资金收支控制的主动性不强。三是转移支付的结构不够合理，有待调整。就湖南省现状看，虽然财力性转移支付占比在一半以上，但其中大部分带有专款专用性质，不能增加其可支配财力，还需要地方配套资金，而一般性转移支付的规模偏小。四是转移支付收支不明晰，国库核算不能全面、完整反映上下级转移支付情况。5大量非税收入纳入预算外管理，收支不明晰。根据省财政报表显示，虽然我省预算外财政专户存款有所下降，但是大量的预算外资金游离于国库管理之外，且各部门和单位使用较混乱，收支不明晰，既扭曲了财政收支分配结构，分散了国家财力，又无法全面、准确、完整地反映国库收支存情况，削弱了政府宏观调控的力度。四、改进地方预算管理的相关建议（一）推进预算编制改革，改进预算编制方法，提前预算编制时间，提高预算编制质量。1改进预算编制方法。一是采取零基预算编制方法，在编制收入预算时，综合考虑经济增长预期、税源情况、政策性减收因素、财政中长期计划等多种因素统筹编制；编制部门预算时，根据各部门工作任务的需要，按照人员编制的定员、定额标准核定人员经费和公用经费。二是实行滚动预算，采用长计划、短安排的方式进行，即在编制预算时，可根据项目所需时间及经济和社会发展计划制定几年滚动项目发展计划，然后根据项目进度按月划分，编制各月的详细预算，以此减少年末结余资金。三是按照“收支两条线”的规定，加强综合预算，将各类不同性质的财政性资金包括预算内外资金和其他各种收入全部纳入部门预算，使预算单位的所有收入和支出全面完整的在部门预算中反映，加大地方财政综合预算的统管力度。2提前预算编制时间，提高预算编制质量。目前，湖南省地方政府预算编制时间约需5个月左右。从发达国家的经验来看，为使预算编制有较充分的筹备、测算、论证过程，预算编制时间一般都需912个月左右。建议将预算编制时间提前到预算年度开始前9个月左右比较合适，即从每年4月份开始编制下年度预算。预算编制时间的延长，不仅有助于缓解预算编制的压力，而且有利于各级财政部门细化预算的编制工作，提高预算编制质量。（二）加强预算执行的进度管理，建立预算执行的监督机制，提高预算执行透明度。1加强预算执行进度管理，提高财政资金使用效率。一是财政部门在预算执行中应当科学地进行预算调整, 使收入与支出规模、预算计划与执行进度基本相匹配,以防止大量财政资金沉淀在国库库存账户中。二是地方财政部门应加强预算支出的进度管理,严格按照预算计划抓好支出进度。2建立预算执行的监督机制和信息反馈机制，提高预算透明度。一是各级人大、审计和人行国库部门应当加强对财政支出预算执行情况的监督管理,督促各级财政严格按照人大批准的预算计划及时拨付各类支出。二是各预算单位要定期向本级财政部门报送本部门的预算执行情况，财政部门要按规定的时间向本级政府报告预算执行情况，各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级预算执行情况。（三）合理分配转移支付资金，优化转移支付结构，规范和完善转移支付制度。1完善地区间转移支付的分配办法。完善转移支付制度的关键在于根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，以因素法取代基数法，合理确定对各地区的转移支付规模。同时，公开转移支付的分配办法、分配因素的基础数据和分配结果，增强分配的规范性、公平性和透明度，使下级地区能及时了解和掌握转移支付收入数额，更好纳入预算计划。2规范和完善转移支付核算体系。对于转移支付资金，国库和财政有必要进行单独、明细的核算，应分别核算财力性转移支付和专项转移支付以及更细化的项目，应区分中央、省、市之间转移支付资金对应的多层次，尽力实现上级财政与下级财政转移支付的信息对称，更好服务于下级财政的预算执行。3逐步优化转移支付结构。在我国目前地区差异较大的情况下，转移支付应以实现财力均等化为主要目标，应进一步提高财力性转移支付的比重，压缩专项转移支付比重；对财力性转移支付的结构也须调整，提高其中一般性转移支付的规模和比重，增强地方财政实现基本公共服务均等化的作用。4清理规范专项转移支付资金，建立专项转移支付的监督评价制度。一是对情况已经发生变化，名不符实和无法体现政策作用的专项资金应当坚决予以清理。二是整合重复交叉的专项转移支付项目，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各部门各自为政。三是为充分发挥中央专项转移支付资金的作用，应从制度上规定专项转移支付项目要提前确定，资金早点下达。四是对专项转移支付资金的使用情况建立严