海洋功能区划是依法管理海域的科学基础.doc

海洋功能区划问题及对策探讨王江涛1 ,2 ,郭佩芳1(1 . 中国海洋大学 海洋环境学院 ,山东 青岛 266003 ;2 . 国家海洋信息中心 ,天津 300171)摘 要 :随着海域使用管理工作的不断深入 ,作为合理利用海域资源的保障 ,海洋功能区划将面临 着新要求和新任务 。因此 ,以满足海域使用管理新需求为导向 ,海洋功能区划应立足于体系不断 完善 。本文着眼于解决区划体系发展的实际需求 ,探讨了海洋功能区划政策导向 ,分析了海洋功 能区划体系存在的主要问题 ,并提出了解决问题的对策 ,为海洋功能区划体系完善提供参考 。 关键词 :围填海 ;海岸保护利用规划 ;海洋生态安全文章编号 :100326482 (2011) 0320163205中图分类号 :P72 ; F205文献标识码 :A和实践工作 ,可划分为小比例尺阶段 ( 1989 1993 年) 、大比例尺阶段 (1994 2008 年) 、海 洋功能区划修编 ( 2009 - ) ,积累了大量的研究成果 ,主要集中于海洋功能区划分类体系 选择 、划分的原则及分区方法 、区划意义与作 用 、与海洋发展规划关系 、与海域使用规划关系 、区划基本理论和实践 、区划体系 、区划矛 盾和变革 、GIS 模型在区划分区中应用 ,以及 海洋功能区划评价 4216 等方面 。基于以上研究并面对新出现的问题 ,本文分析国家对海 洋功能区划政策导向 ,探讨海洋功能区划存 在问题 ,并提出完善海洋功能区划理论体系的对策 ,以更好服务海洋功能区划修编 ,满足 海域使用管理深入发展的需求 。引言改革开放以来 ,我国的海洋事业适应国 家经济社会发展需要 ,逐步发展壮大 。海洋 经济呈现出快速发展的局面 ,综合实力显著 增强 , 2009 年 全国 海 洋 生 产 总 值 31 964 亿 元 ,比 上 年 增 长 8 . 6 % , 占 国 内 生 产 总 值 的9 . 53 % ,占沿 海地 区 生 产 总 值 的 15 . 5 % 1 。 海洋产业结构逐步优化 ,海洋经济三次产业结 构由 2001 年的 7 44 49 ,调整为 2009 年的 647 47 ,呈现出“三二一”的结构 ,海洋经济 在国民经济与社会发展中的地位显著提高 ,对 沿海地区经济合理布局和产业结构调整 ,促进国民经济持续快速发展发挥了重要作用 2 。 我国海域使用规模不断增长 ,截止 2009 年年末 ,全国海域使用总面积 (已确权) 达到了 161 万 hm2 以上 ,占我国 (010) m 水深以内的海 域资源和滩涂资源的 19. 35 % 3 。海洋经济快速发展和海域使用规模快速 增长进一步加深了海域资源稀缺性和供需矛 盾 ,为更好应对这种矛盾 ,国家已经启动海洋功能区划修编工作 ,而明晰海洋功能区划政 策导向 ,认清海洋功能区划存在主要问题是 当务之急 。我国从 1989 年启动海洋功能区划研究1海洋功能区划政策导向1 . 1实施区域海洋发展战略 ,构建沿海蓝色经济区沿海区域发展战略相继得到国务院批准 实施 ,并上升为国家战略 ,作为战略实施的重 要构成部分 ,势必迎来新一轮海洋开发高潮 ,在打造我国蓝色经济带中扮演着重要角色 。而蓝色经济与传统海洋经济相比 ,有着更加科学 、更加深刻 、更加丰富的内涵 : 首先要保 证大海的本色 ,环境和生态是第一位的考虑 ;第一作者简介 :王江涛 ( 19792) ,男 ,副研究员 ,博士研究生 ,研究方向 : 海洋规划和海洋功能区划研究 。E2mail :J ia ng2t ao2n mdi s ho t mail . co m收稿日期 :2010208230程来推进 17 。1 . 2加强海洋环境整治 ,改善海洋生态环境国家海洋事业发展规划纲要从海洋环境监督 、海洋污染控制和整治 、海洋生态监控与评价 、海洋生态保护与修复等方面提出要求 ,坚持海陆统筹 、河海兼顾原则 ,重点海域以海定陆 ,加强海洋环境整治与陆源污染控制 ,加快实施以海洋环境容量为基础的总量控制制度 ,遏制近岸海域污染恶化和生态破坏趋势 。渤海环境保护总体规划要求 , 2008 2012 年初步建立流域污染 控制 和综 合 整治系统 ,使 13 个沿海市主要污染源得到有效控制 。降低海上溢油风险 ,减少赤潮发生频次建立陆海统筹的污染防治体系和统一高效的协调机 制 。2013 2020 年 基 本 形 成 从 山 顶到海洋环境保护与污染治理的一体化决策和管理体系 ,使海洋污染防治与生态修复 、陆域污染源控制和综合治理 、流域水资源和水环境综合管理与整治 、环境保护科技支持 、海洋监测五大系统全面发挥作用 ,初步实现海洋生态系统良性循环 ,人与海洋和谐相处 。1 . 3建立围填用海指标管理制度 ,控制围填海活动发展规模2010 年 ,我国将围填海计划正式纳入国而且 ,海洋功能区概念考虑了涉及的方方面面内容 ,过于追求完美 ,特别是新修订海洋功 能区划技术导则 ( GB T1710822006) ,追求自然属性和社会属性的统筹兼顾 。但我国正处 于社会经济快速发展阶段 ,社会属性对海洋需求强烈 、变化快 ,海洋开发利用活动不确定性强 ,在海洋功能区划编制过程中 ,往往以社 会属性为主 ,难以实现自然属性和社会属性 统筹兼顾 ,从而容易导致海洋功能区划丧失应有的科学性 。而且在现有理论和方法基础 上编制的区划生命力短 ,面临频繁调整的压力 ,部分地方海洋功能区划在审核过程中就 多次提出修改方案 ,甚至是国务院刚批准就又提出修编方案 ,而修改的动机之一是“扩大 填海造地区”,修改结果是“不合法用海者变成合法用海者”,而合法用海者尤其是养殖渔民却变成了非法用海者 18 。2 . 2 海岸保护利用规划和海洋功能区划难 以区分海岸保护利用规划是 2007 年组织开展 的一项工作 ,作为海洋功能区划的一个配套制度 ,其作用在于对海洋功能区划规定的海岸部分做进一步的量化和具体化 。主要任务 是摸清岸段的自然属性和开发现状 ,在分析 评价海岸生态环境保护要求和开发需求的基础上 ,划分各类基本功能岸段 ,明确保护目标 和管理要求 。但是在海岸保护利用规划编制过程中发现 ,从基本概念 、编制方法 ,以及管理方式都与海洋功能区划相类似 ,难以区分 两者根本上差别 。2 . 3 区划目标缺少控制性理论体系支撑海洋功能区划的目标是实现海洋开发经 济效益 、社会效益和生态效益最大化 ,这也是区划工作的出发点和落脚点 ,区划目标的实现是以具体化为前提的 ,同时又要凸显区划 总体控制力 ,对比现在的区划目标过于单一 , 缺乏具体化和数量化特征 ,无法实现对目标 实现程度的定量考核 ,也缺乏区划对海洋开发的总体控制力 ,而且对于围填用海规模控 制 、保护渔业用海和保护区最低保有量等思想都没有较好体现 。2 . 4区划层级过多 ,造成区划使用不清晰现行我国海洋功能区划由国家 、省 、市 、县四级构成 ,国家级定位为宏观指导型 ,范围覆盖我国全部海域 ,主要任务为确定重点海 域的主导功能和开发方向 、管理要求 ;省级定位为中观管理型 ,范围覆盖本省管辖海域 ,主 要任务为承接全国重点海域的主导功能和开 发方向 、管理要求 ,划定海洋功能区 ;市 、县级 定位为微观管理型 ,范围覆盖本市 、县管辖海 域 ,主要任务为承接国家级和省级海域的主 导功能和开发方向 、管理要求 ,对管辖海域进行分区 。对于某具体海域来说 ,对应着省级 、市级和县级 3 个不同尺度的海洋功能区 ,往往三者之间功能不完全一致 ,出现了彼此协 调的问题 ,而且用海者在申请使用和海域使用管理者在审核海域使用时 ,具体依据哪一 级区划 ,没有明确法律依据 。归咎起来 ,原因在于对于具体海域来说 ,存在着多级区划的管理 ,而且这些区划又都是具有功能分区的 可操作型区划 。2 . 5 区划缺少符合性判别理论和标准海域使用必须符合海洋功能区划是海 域使用管理法规定的一项基本制度 ,也是海域使用论证工作的主要内容 ,为实现海域使用的社会经济和生态环境综合效益提供了坚 实的基础 。目前海洋功能区划符合性判别主要有两种操作方式 : 一种是通过论证和专家评审判定用海项目是否符合海洋功能区划 ;另一种是前置判定 ,受理海域使用申请后 ,由 海洋行政主管部门判定用海项目是否符合功能区划 。无论哪种方式 ,都存在着缺乏科学 判断依据和主观性太强以及过于机械简单的 问题 。2 . 6 区划缺少应有的灵活性和弹性规划具有未来导向性 ,是在对过去和现 在的认识基础上 ,考察规划期内实现目标的所有行动 ,最首要的内容就是对未来发展的研究 ,未来的因素就产生了规划所必须面临 未来的不确定性 ,这就要求规划面对不确定利用技术快速发展 ,更是增加了未来海洋发展的不确定性因素 。对比现行区划 ,对于强烈改变海域自然属性的围填用海等用海活动控制力度和方法不足 ,对其他对改变海域自然属性小的行业用海控制过于呆板 ,缺少应对不确定性的灵活性和弹性 。2 . 7海洋功能区分类体系有待完善海洋功能区划是海域使用审批的依据 ,从理论上讲 ,海洋功能区类型应该涵盖海域使用类型 ,并包含哪些不属于海域使用法律概念范围的功能区类型 ,但由于海域使用分类的发展和完善 ,目前, 海域使用分类体系中的部分海域使用类型超出了海洋功能区划分类体系的范围 ,海洋功能区划与海域使用分类之间存在一定不一致性 ,给项目用海的海洋功能区划符合性分析带来困难 10 ,可以看出 ,我国的海洋功能区划分类体系还不够完善 ,需要进一步丰富区划体系内容 。基于以上海洋功能区划理论体系问题 ,海洋功能区划理论研究应该科学界定自然属性和社会属性 、海岸保护利用规划和海洋功能区划之间关系 ,构建海洋功能区划控制理论 、减少海洋功能区划层级 ,研究海洋功能区划符合性判别理论和方法 ,完善海洋功能区划分类体系 。 9 葛瑞卿 . 海洋功能区划的理论和实践 J . 海洋通报 . 2001 ,20 (4) :52262 .单一的“用海类型是否与功能区类型一致 ,用海范围是否在对应功能区范围内”, 变成“某 种方式下的功能利用是否兼容”。 10 刘 百 桥 . 我 国 海 洋 功 能 区 划 体 系 发 展 构 想J . 海洋开发与管理 ,2008 ,25 (7) :19223 . 郭佩芳 . 海洋功能区划的矛盾和变革 J . 海 洋开发与管理 ,26 (5) ,2009 ,5 .陈明剑 . 海洋功能区划中的空间关系模型及其 GIS 实现 (以莱州湾为例) D . 青岛 : 中国 海洋大学 ,2003 .周沿海 ,林忠 ,李晓 . GIS 支持下的福州市 海 洋功能区划 J . 福 建 地 理 , 2003 , 18 ( 3) : 51253 .于建 . 莱州湾海洋功能区划数学关系模型的 建立及其 GIS 的实现 D . 青岛 : 中国海洋大 学 ,2004 .林绍花 . 海洋功能区划适宜性评价 D . 青岛 :中国海洋大学 ,2006 .王余 . 海洋功能区评价指标与方法研究 D .大连 :大连海事大学 ,2007 .陈新洲 ,徐冰 ,董振国 ,等 . 蓝色经济区“领航” 海洋战略 J . 瞭望 ,2009 (43) :32235 .阿 东 . 全 面 推 进 新 一 轮 海 洋 功 能 区 划 工 作 J . 海洋开发与管理 ,2009 (5) ,26 (5) :326 . 孙施文 . 现代城市规划理 论 M . 北京 : 中 国 建筑工业出版社 ,2005 :4162421 . 11 参考文献 1 国家海洋局 . Z . 2010 ,3 .2009 年中国海洋经济统计公报 12 2 王 宏 . 加 强 管 理 促 进 海 洋 经 济 又 好 又 快 发 展J . 中国国情国力 ,2009 (8) :428 .全国海岸带和海涂资源综合调查成果编委会 .中国海岸带和海涂资源综合调查报告 M . 北 京 :海洋出版社 . 1991 ,1 :9211 .范信平 . 论海洋功能区划的分类体系选择 J .海洋与海岸带开发 ,1991 ,8 (4) :66269 .唐永銮 . 海洋功能区划划分的原则 、分区系统 和方法的探讨 J . 环境污染与防治 ,13 ( 4) : 225 .阿东 . 海洋功能区划的意义与作用 J . 海洋开 发与管理 ,1999 . 16 (3) :25228 .栾维新 ,刘容子 ,王茂军 . 海洋功能区划与海洋发展规划 关 系 的 研 究 J . 海 洋 开 发 与 管 理 ,2001 . 2 :35237 .顿光宇 ,张勇 . 浅谈海洋功能区划与海域使用 规划 的 区 别 与 联 系 J . 海 洋 开 发 与 管 理 ,2001 . 2 :38239 . 13 3 14 4 5 15 16 6 17 7 18 8 19 D ISCUSSIONS AND COUNTERMEASURES OF THE THEORETICALISS UES O N THE MA RI NE F UNCTIO NAL ZO NATIO NWA N G J ia ngt ao1 ,2 , a nd GU O Peif a ng1(1 . College of Physical a nd Envi ro nme nt al Ocea no grap hy , Ocea n U niver sit y of Chi na , Qi ngdao 266003 , Chi na ; 2 . Natio nal Ma ri ne Dat a a nd Info r matio n Ser vice ,Tia nji n 300171 , Chi na)Abstract : Wit h t he deep e ni ng of t he ma na ge me nt of sea a rea u se , ma ri ne f unctio n zo natio n , a s t he saf egua r d to t he ratio nal utilizatio n of ma ri ne re so urce s , will f ace new de ma nds a nd t a sk s. The refo re , i n o r