多元筹资模式下的农村社区服务中心建设研究1.doc

公共服务供给视角下的农村社区服务中心建设问题研究 以杭州为例（陈 宇）提 要： 农村社区服务中心是农村社区建设的重要内容，是实现公共服务均等化的重要平台，是农村社会管理和公共服务的重要载体，是推进城乡一体化的重要内容。文章立足于研究当前农村社区服务中心的建设运行状况，服务中心的服务供给与资源配置状况，通过比较研究与实证分析，力求描述出当前农村社区服务中心的现状与困境，并从公共服务供给的角度提出具有可操作性的对策建议。关键词：农村 公共服务 社区服务中心 城乡一体化作者：陈宇，中共杭州市委党校社会学教研部副教授杭州市科海路288号（邮政编码 310024）党的十七届三中全会提出城乡一体化发展战略，是具有重大创新价值的发展战略,是推进社会主义新农村建设的关键环节，是一项重大而深刻的社会变革。城乡一体化把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。党的十七大报告中也指出，要推进基本公共服务均等化。农村社区服务中心是农村社区建设的重要内容，是实现公共服务均等化的重要平台，是农村社会管理和公共服务的重要载体。因此，研究农村社区服务中心的建设运行状况，研究在农村社区服务中心建设中的服务供给与资源配置状况，将有助于完善农村社区公共服务体系，提升社区公共服务的质量，使农村居民也能享受到均等化的公共服务，让农民分享经济发展与改革的成果，推进城乡服务的均等化与一体化。本文以杭州地区农村社区服务中心的建设为蓝本展开理论研究与实证分析，分析现阶段的发展状况与存在问题，并从服务机制完善的角度提出一些有针对性的对策建议。一、农村社区服务中心建设的缘起新中国建国60周年以来，尤其是改革开放30周年以来，中国创造了世界经济奇迹，但新中国建设成果的受益程度在城市和农村之间是不对称的，在经济社会政策制定上，重视城市公共产品的供给而忽视农村公共产品的供给，从而造成城乡居民收入差距过大、城乡发展差距过大等社会问题。正如学者所评价的“快速发展的市场经济并没有带来农村社会发展帕累托效应，而是出现了马太效应，社会利益关系严重失衡。” 要缩小城乡收入差距过大、城乡发展差距过大等问题，实现城乡经济社会协调发展就必须破除城乡分割的二元体制、构建城乡一体化的基本公共服务体制。,从社会公平正义的角度来看，就是政府需要制定城乡统一、规范的社会政策和社会发展目标，使城乡社区居民在享受社区公共服务上地位平等、机会均等和结果相当。农村社区服务中心正是在这种时代背景和现实诉求下产生了。作为农村社区性新型服务组织，农村社区服务中心是实现城乡基本公共服务均等化的重要载体，是公共服务向农村延伸的综合平台。农村社区服务中心与城市社区服务中心一样,承载着国家在基层社会治理的三大功能:参与社会管理、维护社会稳定、推进民生建设。农村社区服务中心的建设不仅是农村社区建设的重要内容之一，也是开展新农村建设的基础性设施，它不仅能否方便百姓办事，而且有效改变城乡资源配置失衡的状况，使资源的流动性加强，资源的配置更加有效率。2008年中央1号文件中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见把进一步完善农村社区公共服务体系建设,视为逐步解决“三农”问题和实现城乡统筹的有效途径。文件首次将农村社区公共服务分为两类:生产性(经济性)公共服务和生活性(社会性)公共服务,即便农利农服务和便民利民服务;首次提出有条件的地方建立便民利民的农村社区服务中心。2008年12月浙江省委省政府出台关于推进农村社区建设的意见，明确了农村社区建设的指导思想、基本原则、主要任务以及保障措施，在全国率先形成了系统的农村社区建设制度体系，意见中明确提出，争取用5年左右时间，在全省建立集管理、服务、教育、活动等功能于一体的1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心，确保全省半数以上的村建有社区服务中心，让广大农民享受城市居民一样便捷、周到的社区服务，这标志着浙江省农村社区建设由试点工作阶段转入全面推进阶段。农村社区服务中心的建设，也是杭州市今后农村社区建设的一项重要的工作，中共杭州市委、杭州市人民政府关于开展农村社区建设工作的意见要求加快推进农村社区建设。提出力争到2012年，全市所有乡镇都建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的乡镇社区服务中心，同时完成1700个功能齐全，管理到位的村级社区服务中心。实现覆盖主城区、普及中心村、惠顾一般村的农村社区建设目标，促进本地区经济社会健康、协调、持续发展。二、公共服务供给的相关理论从内在属性看，农村社区服务中心是农村社区服务的供给平台，但其背后却涉及非常复杂的公共服务供给主体、供给内容与供给机制等问题。(一)公共服务供给的层次分析在已有研究中，一个最为简明和清晰的框架是从回答几个基本问题即“服务主体”(Who)、“服务内容”(What)、“服务动因”(Why)、“服务方式”(How)、“服务绩效”(Performance)入手，将公共服务分为几个不同层次。陈昌盛和蔡跃洲从公共服务的“范围、如何提供、运行机制、绩效与可持续性”等四个层次来分析公共服务，对应于“服务内容(What)、服务方式(How)、服务机制(Mechanism)、服务绩效(Performance)”等问题。沈荣华在政府间公共服务职责分工一书中按照同样思路提出了分析框架(11)，即从“什么是公共服务，为什么政府应提供公共服务，政府如何提供公共服务，政府间职责分工”等四个问题入手，确定公共服务的四个层次，对应“服务内容(What)、服务动因(Why)、服务方式(How)、哪一级政府来服务(Which)”等四个问题。在划分层次的基础上，陈昌盛、蔡跃洲测量了全国31个省、市、自治区在8个公共服务领域的综合绩效，沈荣华则探讨了政府间如何进行公共服务职责分工。(二)公共服务供给的制度安排 公共物品和公共服务的复杂性使得单靠政府难以提供足够的公共服务，将服务的规划者与生产者分离遂成为世界性潮流。20世纪70年代，美国知名学者埃利诺奥斯特罗姆以美国80个城市的警察服务为例，认为单靠传统的、集权的官僚制组织(单中心)已经不能管理复杂的公共事务。公共服务的复杂秩序需要分权的多中心治理体制和多元化的公共服务供给主体。对此，她提出了6种不同的公共服务制度安排(13)：(1)政府自己生产；(2)政府外包给一个私营企业；(3)政府外包给另一个政府；(4)政府自己生产一部分，从其他组织得到一部分；(5)政府授权给不同的生产者，并规定服务标准，由消费者自己选择服务提供者；(6)票券制。美国民营化理论家萨瓦斯历时30年考察了30个国家的公共服务，更是提出了公共服务提供的10种制度安排(见表1)。在这里，萨瓦斯不仅区分了“服务的规划者(提供者)”和“服务的生产者”，还将这两个主体进一步细分为“公共部门”和“私人部门”表格中的“公共部门”是指政府，而“私人部门”既包括自由市场，也包括社会组织和公民。在这一区分的基础上，萨瓦斯讨论了公共部门和私人部门在提供服务过程中所结成的伙伴关系，民营化的核心是“更多的依靠市场和民间组织，更少依赖政府来满足公众的需求”。 可以看到，区分服务规划者(提供者)和服务生产者是公共服务供给机制创新的核心要义。服务的规划者承担制定政策和支出服务资金的角色，而服务的生产者可以是另一个政府机构、事业单位、企业、社会组织等。其中，政府不是铁板一块，政府内部也有层级，不同层级政府之间要进行公共服务的职责分工。服务的同质性越强，就越应该由高层级政府来承担，由此产生的规模效应会更加明显；服务的同质性越弱，就越应该由低层级的政府来承担，以提高服务的针对性和有效性。表1中规划者和生产者经过优化组合后产生的10种供给方式，我们称之为公共服务的“典型供给方式”。（三）公共服务供给的复合模型公共服务是一个复杂性系统，公共服务的复杂性来自于自身结构、参与方关系、供给方式和所处社会环境的复杂性。基于这些复杂性，在现实的公共服务供给中，往往存在着各种不同机制的混合，即存在着“非典型供给方式”。如何来分析不同的混合提供方式？我们认为，公共服务的混合提供有两种：一种是规划者混合，一种是生产者混合。规划者混合主要是指服务经费来源的混合，可能一部分来源于政府，一部分来源于市场、社会和公民，例如“票券制”；生产者混合就更为多见，奥斯特罗姆提出的六种供给方式中，后面三种都是生产者混合提供方式。混合制供给正日益受到学者们的关注，萨拉蒙用“第三方治理”来分析公共服务的混合提供模式。“第三方”相对于联邦政府而言，包括公民社会、私人企业、州政府和市政府，这一概念强调了公共和私人机构之间大量的责任共享，以及公共部门和私人作用的大量混合。(14)对此，一个简单的解决方案就是，按照规划者和生产者的不同将混合提供分解为“典型供给方式”。但问题继续在于，在混合提供中，对于出资者混合，我们常常会难以区分合作双方中哪一方是规划者，哪一方是生产者。对于生产者混合，如何减少管理成本来实施更好的生产，也亟须解决。因此，我们提出公共服务供给的复合模型(如图2所示)。图2公共服务供给的复合模型 在公共服务供给中，从政府自己生产服务，到服务外包，发动社会和市场力量参与公共服务供给，再到复杂的混合式供给，公共服务的参与方之间经历了两次分工。第一次分工是将公共服务的规划者和生产者进行分离，我们称之为“公共服务生产的初次分工”。服务的规划者一般指政府，在初次分工中，政府可以不再担任服务生产者的角色，而是将生产职能划分出去，政府活动范围转为拨付资金、制定政策和监督管理。服务生产者可以自己直接生产服务，生产者除了生产之外，还需要进行监督管理和整合资源。 对于生产者自身不能有效生产的服务，则可以通过整合其他服务资源来生产，间接满足服务需求。这一过程，我们称之为“公共服务生产的二次分工”。在二次分工中，服务生产者既可以是社会组织、市场中的企业和公民，也可以是政府机构。也就是说，政府并不总是扮演规划者的角色，它也可以根据不同情境扮演不同角色。公共服务生产中两次分工的存在，适应了现实生活中公共服务的混合性和复杂性。两次分工的制度创新既来自公共服务需求增长的外部动因，也来自政府追求福利最大化的内部动因，第二次分工在社会效应上扩大了初次分工的正外部性，从而超越了初次分工的社会效应。通过两次分工，各种社会资源可以得到整合，不同生产者在不同特性的公共服务生产中可以发挥各自优势，从而提高了服务的效率和质量，并进而提高了社会福利总量。而且，公共服务生产中两次分工的存在，为社会组织参与公共事务治理提供了制度性通道，使公民社会在参与中不断成长。三、杭州农村社区服务中心建设与运行的样本分析杭州是浙江省的省会和政治、经济、文化中心，地处长三角的南翼，是国家历史文化名城和重要的风景旅游城市。杭州下辖8个区和5县市，共有200个乡镇，2093个行政村，至2009年末，杭州常住人口810万人，其中农业人口328.9万人。至2010年末，杭州农村居民人均纯收入为11000元/年，比上一年度同比增长10%左右。本次调查是以杭州地区的农村行政村（社区）为基础，围绕杭州农村社区服务中心的建设状况、服务设施的使用状况、服务制度的建立与运行状况、百姓的服务需求以及服务的后续保障等方面展开调查研究。在研究过程中，为了尽可能地及时和全面地了解当前农村社区服务中心建设的进展情况，收集丰富详实的第一手研究资料，我们开展了农村社区蹲点观测活动。首先，我们通过分层随机抽样，从西湖区、萧山、余杭、桐庐、淳安、建德、富阳、临安等8个区、县（市）中选定10个有代表性的农村社区（村庄）作为固定观测点，定期记录本社区（村庄）建设发展的事件。其他未设立固定观测点的农村社区（村庄）将通过资料、报告等文献法收集信息，同步了解这些地区农村社区建设情况，以全面地进行对比研究和分析。在研究过程中，除了采用小型座谈和入户访谈调查方式外，还辅以问卷调查进行调查。调查问卷采用分层抽样的方式，共发放1000份，有效回收867份，有效回收率是86.7%。通过入户考察、资料整理、数据分析，我们对当前杭州农村社区服务中心的建立、运行、保障及绩效评估等状况有了比较清晰的了解。（一）农村社区服务中心的建立状况在农村社区服务中心的建设状况中，主要围绕村级社区服务中心的建立、资金筹措、建设状况、村民到社区服务中心办事的便利程度、以及建设中的困难和建设后的政府支持等内容展开。调查结果显示，已有68%的村庄建立了村级社区服务中心，仍有32%的村庄处于待建和在建的状态。在已建立村级社区服务中心的村庄中，有57%是属于改建和扩建，只有43%的是新建的社区服务中心。已建成的社区服务中心，占地面积在500平方米以下的占80%，在5011000平米的有15%，1000平米以上的占5%。从投入上看，总投入在20万元以下的占67%，投入在2140万元的占16%，投入在41万元以上的占17%。调查情况显示，改扩建的投入一般比较低，总投入在5万元以下的居多，近两年新建的社区服务中心投入比较大，20万元以上的居多。村集体经济比较好的村庄在社区服务中心建设上投入也会比较大。在问及“服务中心的建立中，投入的比例如何？”时，结果显示，已建成的村级社区服务中心主要依靠村集体投入的占54%，主要依靠财政投入的占25%，村集体投入和财政投入几乎1：1的占21%，说明在筹资模式上，村集体投入所占的比重还是比较大的。已建成的村社区服务中心，与村级组织办公场所实现一门式办公的占67%，两者相独立的占33%。在未建立村社区服务中心的村庄，90%的村庄表示建设服务中心有困难。困难主要体现在资金匮乏，对于一些经济比较发达的村庄，困难主要体现在土地资源的匮乏和用地指标的欠缺。其次困难体现在缺政策和规划，因此，希望上级政府在服务中心的建设上提供资金扶助、设备支持、人员培训和规划设计。（二）服务中心的服务内容及运转状况服务中心的运转状况主要是由服务人员、服务制度、服务项目以及服务的频率等构成。服务中心的主要服务项目政务代办党员服务与管理人口计生治安警务纠纷调解社会救助为老服务助残服务农技推广社会保障和劳动就业疾病防控热线电话农资营销外来人口管理与服务医疗卫生 调查显示，村服务中心的工作人员大多数在5人以下，一般是在3人左右，占比64%，有33%的服务中心人员在610人，仅有3%的社区工作人员在11人以上。服务中心建立以来，平均每天接待居民在10人次以下的占66%，接待居民在1120人次的占21%，接待居民在21人以上的占13%。在处理的事务上，社区服务中心日处理事件在10件以下的居多，占77%，从实际情况来看，平均日处理事件一般在0.55件左右，从接待和处理量的差异上看，说明咨询的村民较多，但实际上办事的并不多。调查显示，村社区服务中心基本上已经建立一套管理制度，全程办事代理制、档案管理制和工作人员坐班制与值班制是较多村庄已经建立的制度。在服务中心下面，34%的服务中心已经建立服务站点，数量一半在23个，有66%的社区服务中心没有服务站点。在服务内容上，服务中心提供从政务代办到农技推广等十几项服务内容，调查显示，居民使用最多的服务是社会保障（含劳动就业）、人口计生、政务代办、纠纷调解和社会救助等服务，说明百姓的需求主要还是体现在社会事务方面。（三）服务中心设施的便利性、使用面积及使用频率社区服务设施的使用面积调查50平米以下51100平米101平米以上未建社区办公室36%21%43%0会议（党建）活动室44%36%20%0图书科技阅览室74%17%4%5%警务综治室92%5%3%0星光老年活动室34%28%35%0农业综合服务站68%11%4%17%救助保障站78%5%4%13%村民学校35%23%25%17%计生卫生站85%9%5%1%室外文体活动场51%3%45%1%宣传（村务公开）栏10平米以下1120平米21平米以上未建65%25%10%0社区服务设施使用频率调查几乎每天使用每周使用12次每周使用34次每月使用12次每月使用34次半年使用12次半年使用34次社区办公室74%13%6%4%2%01%会议（党建）活动室28%3%38%6%13%4%8%图书科技阅览室31%25%12%21%4%5%2%警务综治室46%22%6%17%3%5%1%星光老年活动室59%17%4%14%1%4%1%农业综合服务站42%15%31%4%6%2%0救助保障站51%20%9%13%1%3%3%村民学校14%12%4%40%4%21%5%计生卫生站35%16%9%28%2%7%3%室外文体活动场所82%9%3%5%001%宣传村务公开栏45%11%2%33%4%3%2%在社区设施的便利性方面，调查显示，59%的社区服务中心距离最远的村民的家走路控制在20分钟以内，29%的走路需要2045分钟，还有3%的社区服务中心距最远的村民家走路需要70分钟以上。在问及“服务中心的建立是否已考虑到老年人和残疾人的需要？”37%的社区认为已经考虑得非常周到，61%的社区认为考虑到了一些，但还不全，2%的社区认为根本没有考虑到。根据市委市政府关于推进农村社区建设工作的意见，提出有条件的社区要建设“五室三站两栏一校一场所”，以推进农村社区的基础设施建设。调查显示，社区办公室在所有的社区都已经建立起来，其中36%的社区办公室使用面积在50平米以下，21%的在51100平米之间，43%的社区办公室使用面积在101平米以上。会议（党建）活动室、警务综治室、星光老年活动室和宣传（村务公开）栏也在杭州的农村社区都建立起来，说明农村社区的场所建设总体是不错的。设施建设比较不到位的有农业综合服务站、村民学校和救助保障站，分别有17%、17%和13%的社区还未建立起来。数据显示，社区服务设施除星光老年活动室、村民学校和室外文体活动场所之外，使用面积在50平米以下的居多，这一方面与设施的建设年代相关，另一方面还与土地的价值价格相关。在社区服务设施使用频率方面，调查显示，社区办公室、室外文体活动场所的使用频率较高，分别有74%和82%的社区几乎每天使用；会议（党建）活动室有28%的社区几乎每天使用，38%的社区每周使用34次；警务综治室46%的社区几乎每天使用，22%的社区每周使用12次，17%的社区每月使用12次；星光老年活动室几乎每天使用的频率较高，达到59%，另有17%的社区每周使用12次，14%的社区每月使用12次；农业综合服务站有42%的社区几乎每天使用，有31%的社区每周使用34次，有15%的社区每周使用12次；救助保障站有51%的社区几乎每天使用，20%的社区每周使用12次，13%的社区每月使用12次；村民学校有40%的社区每月使用12次，21%的社区每半年使用12次，只有14%的社区几乎每天使用；计生卫生站几乎每天使用的社区有35%，28%的社区每月使用12次，16%的社区每周使用12次；宣传栏和村务公开栏有45%的社区几乎每天使用，有33%的社区每月使用12次，有11%的社区每周使用12次。（四）社区服务设施的后续保障在社区服务设施的维护和后续保障上，37%的社区表示社区公共设施的维护资金已经到位，可维持日常运转，16%的社区表示到位了一大部分，还存在一小部分缺口，17%的社区表示到位了一小部分，还存在较大缺口，30%的社区表示基本没有维护资金。当问及“社区公共设施维护资金的来源主要是？”的问题时，仅有11%的社区表示全部都是由政府出，28%的社区表示政府出大部分，社区出小部分，24%的社区表示政府出小部分，村庄出大部分，37%的社区表示几乎全部由村庄出。当问及“现有社区服务设施维护人员需要多少时？”，77%的社区认为3人以下，14%的社区需要46人，9%的社区需要7人以上，在服务设施维护人员的经费上，23%的社区表示是政府出资，73%的社区表示是村自筹，4%的社区是采用其他方式筹集。三、农村社区服务中心建设的主体、制度与效率分析（一）主要特征社区服务中心建设与管理的多主体性农村社区服务中心的建立后，提供“一站式”的服务，方便了居民办事，受到百姓的欢迎。但是同样调查显示出来，在农村社区服务中心的建设筹资模式上，呈现出多主体性特征。有的社区是政府出资，有的是政府和村里各出一部分，还有的是村里自己筹资建造的。在农村社区服务中心建成后的后续管理资金来看，由政府承担的只有极少数村庄，绝大多数村庄都是村集体出资维持后续的管理。从农村社区服务中心的建设和管理上，尽管政府已经开始承担部分责任1，但是仍可看出，村两委会在公共产品供给上扮演了重要的角色。 1. 近年来杭州市政府已经开始加大对农村社区建设的转移支付力度。2009年，杭州市通过农村社区建设专项资金使用管理暂行办法，在市、县（区）设立专项资金，增加了对农村社区服务中心建设的投入，市采用奖励的方式加大了支持力度。规定对符合市规定要求新建的、面积在1500以上、具有一门式服务功能的乡镇社区服务中心,根据其规模选址、服务功能、辐射范围等因素给予8万元一次性资金补助。对符合市规定要求新建的村级社区服务中心，根据其规模、服务功能、辐射范围等因素给予一次性资金补助。其中对具有一门式服务功能、面积在1000以上的示范型社区服务中心按5万元标准一次性补助;面积在500以上的标准型社区服务中心按3万元一次性补助。以上项目中属改建的，给予减半补助;属新建、改建面积超过规定面积较多的，适当提高补助标准。起步早的西湖区从2007年起，区财政每年投入300万元专项资金，重点补助农村社区服务中心建设。通过以奖代拨的方式支持农村社区建设，确实体现政府在农村社区服务中心建设上承担资金供给的部分责任，但是供给并不充分。根据调查显示，建设一个村级社区服务中心的资金大约需要2040万元，而政府提供的资金供给是38万元，两者之间差距明显，因此绝大多数的社区服务中心建设仍将依赖村集体的资金以及社会资金的吸纳。这也构成社区服务中心筹资模式上的多主体性。（二）制度的安排混合性的制度供给在公共服务供给的制度安排上，首先我们可以看到，政府通过公共政策来提供公共产品，如浙江省2009年在中共浙江省委、浙江省人民政府关于推进农村社区建设的意见中明确提出要加快推进公共服务设施建设。重点推进农村社区服务中心建设，依托村级办公服务场所，整合利用农村闲置的礼堂、校舍、仓库、民房等资源，实施必要的改建、扩建或新建，逐步形成以综合性社区服务中心为主体、室内外专项设施相配套的农村社区服务设施体系，争取用5年左右的时间，在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心。社区服务设施的布局和建设规模，应根据经济条件、人口规模和乡风民俗等因素，因地制宜，合理确定，总的建筑面积一般不少于350平方米。余杭区政府2009年制定并下发余杭区城乡社区公共服务工作站建设的若干意见，提出2009年末，各街道、镇乡、开发区都必须建立城市社区和农村社区公共服务工作站并统一挂牌，到2010年全区基本建成覆盖城乡的新型社区管理体系。其次在资金的供给上，政府通过以奖代拨的方式提供农村社区服务中心建设所需资金，但是供给并不充分，不足部分要由层级更低的政府供给或者村集体自筹。村集体如何获得所需的建设资金呢？当前主要由几种筹资模式：一是村里申请项目，通过项目的立项获得政府的资金；二是村里借债建设；三是村集体向企业或者个人募集资金，通过社会资金来补充资金的不足。再次从服务内容来看，大部分的服务项目是政府自上而下根据自身的管理需求所设定的，但是，有些村会根据村民的需求开展一些具体的服务如农业技术培训、农技推广、文体活动开展等。可见，在制度供给上，政府既是是服务的规划者也是服务的生产者，但是服务的生产者同时也由村委会这样的自治组织来承担。（三）效率的分析对农村公共服务的效率评价当前主要有几下几种评估方式：DEA法、满意度法和过程和结果绩效评估法等。对于农村公共服务中心的建设，本次研究从以下几个方面开展了评估：一是服务的可及度。结果显示，服务中心为村民办理社会事务和经济事务提供了便利，村民现在普遍会去村服务中心办理各项事务；二是服务的物理环境。结果显示，服务中心的建设往往是建在村中心和村民方便到达的地方，有些村在建设时已经考虑到了老人和残疾人的方便使用；三是服务的满意度。调查显示，90%的受访者认为服务中心的服务“比较令人满意”，主要体现在服务项目增多、服务设施改善和工作人员办事效率的提高以及态度的亲切友好等方面。四、结论与讨论（一）提高统筹层次，建构国家责任，实现社会公平。以实现基本公共服务均等化为目标的城乡公平，指的是城乡社区居民在享受社区公共服务上地位平等、机会均等和结果相当。按照城乡统筹和城乡社会服务一体化的要求，国家维护社会公平和社会正义，制定城乡统一、规范的社会政策和社会发展目标；改变过去重城市社区公共产品供给、忽视农村社区公共产品供给的历史状况；取消过去按照以户籍制度为基础的身份供给制度，对农村居民实行国民待遇，使其享受国家改革和发展的各项成果。从服务设施所承载的服务功能来看，农村社区服务中心是在社区层面上实现国家管理社会和公共服务的综合职能，更多承担着国家基本公共服务的职能。目前农村社区服务中心与城市社区服务中心一样，承载着国家在基层社会的三大功能：社会管理与社会稳定、公共服务与民生建设、社区参与与基层民主，衔接着国家目标和公民利益。当前城乡社区服务中心实际开展的服务项目如社区安全、计划生育、社会保障与劳动就业、信息管理、社会救助、公共文化(党员教育、市民教育)、医疗保健、残疾人康复、环境卫生等等均是在国家职能在社区的体现，因此，国家财政应当承担起建设农村社区服务中心的责任。在建设目标、建设规划和资金保障等方面提高统筹的层次，如果仍像当前的建设一样，主要由区县财政甚至乡镇财政承担，恐怕建设仍然会出现不均衡和难以为继的现象，从而加大地区间公共服务的差别。与效率相关的问题是公平。农村社区服务中心的建设是否彰显了社会公平？调查仍缺乏足够的数据说明在资金投入上，政府是公平无偏的。与此相关的一个问题时，政府投入的资金量是以什么标准来计算的？是以村庄的人口数量还是以建设的面积和功能？根据现有的资料显示，农村社区服务中心的建设存在“评星级”的等级化现象，如果被评为“示范服务中心”，就意味着能够获得更多的政府奖励，在这种评价机制下，村庄的服务中心建设存在一种盲目扩大的冲动，村民的受惠程度仍是不均等的。（二）实现农村公共服务供给主体和方式的多元化。正如萨缪尔森指出的那样：“公共品并非是必然由公共提供的”，而且“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”，这就说明农村公共服务的供给主体并不是单一的，而是可能多样化的。同时，由于第三部门在社会服务的提供和管理上有自己的独特优势，包括创新优势、贴近基层的优势、灵活优势、效率优势等，农村公共服务也很需要第三部门的参与供给。因此，农村公共服务供给的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作。实现农村公共服务的有效供给，需要在明确农村公共服务各供给主体的前提下，实行不同的农村公共服务供给机制。在提供农村公共服务的过程中，可以有效地运用多样化、混合式和局部安排等方式实现公共服务的有效供给，从而形成以政府的行政机制为主导，私营部门的竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的农村公共服务供给机制，以此来提升供给的质量、效率和效能。（三）确立以农民的需求为主导的公共服务需求表达机制。农村公共服务变革的关键点是构建新型的公共服务需求表达机制，即从传统的以政府为主导的需求表达与选择转向新型的以农民需求为主导的表达机制，新的需求表达机制既可以发挥参与主体的功能优势，避免公共服务供给与需求的错位和公共服务效率不高的问题，而且能够保证公共服务参与者的共同利益。长期以来自上而下的公共服务的供给体制基本上将作为消费者