城市社区组织治理结构的创新研究——以重庆市Y社区为个案.doc

城市社区组织治理结构的创新研究以重庆市Y社区为个案云南行政学院学报2008年第3期城市社区组织治理结构的创新研究以重庆市Y社区为个案蒋山花,杨钊(四川理1二学院管理系,四川自贡,643000)摘要:伴随着社会转型和体制转轨的逐步推进,城市基层群众自治已成为我国民主政治建设的潮流.社区治理开始受到广泛重视并被积极探索.然而,社区治理一直未能走出自治不足的困境.通过对重庆市Y社区的个案研究,本文认为,应当以社区各类组织的角色,功能,关系的合理定位为基本思路,构建多元主体协同治理的新型社区治理结构.关键词:城市社区;社区组织;治理结构中图分类号:D631.43文献标识码:A文章编号:16710681(2008)03010203作者简介:蒋山花(1979一),女,四川绵阳人,四川理工学院管理系助教,硕士,主要从事组织结构与设计,社区管理方面的研究;杨钊(1982一),男,四川苍溪人,四川理工学院管理系助教,硕士,主要从事公共管理,城市管理方面的研究.近年来,随着城市社区建设的蓬勃发展,城市基层管理体制改革不断深化.在社区建设和城市基层管理体制改革的过程中,城市社区组织的治理结构也逐渐趋于完善,但由于长期以来政府主导模式的惯性依然存在,政府对社区的干预也延续至今,造成社区各类组织的权责定位和相互关系尚不明晰,社区组织的内部结构,权责关系和协调方式还有待进一步的优化和完善.本文以重庆市Y社区为个案进行研究,旨在分析当前城市社区组织治理结构存在的不足之处,并提出优化的对策建议.一,Y社区的基本情况Y社区位于重庆市s主城区的s街道辖区北部,属城乡结合部,总面积0.5平方公里.辖区内有常驻居民2323户,常驻人口6911人.Y社区中,既有几十年前兴建的单位家属楼,也有21世纪初新建的商品房和拆迁安置的”还建房”,还有以往居民沿江修建的自建房.因此这里汇聚了种种社会问题,例如,在单位体制向市场经济转型的过程中,旧有的单位将大量的社会管理和服务职能抛向社区,包括大量的下岗职工再就业,职工婚育,娱乐等等.另#t-,这里还汇聚了居民的种种意见和要求.这里既有生活贫困的下岗职工,“农转非”居民,也有生活富裕的小区住户,还有大量的退休老人,残疾人,#t-来农民工等弱势群体,他们对社区服务有着不同的需求.解决这些问题和满足种种需求,需要社区具备完善的功能,收稿日期:20071124?102?这对社区组织治理结构的完善和创新提出了要求.近年来,重庆市城市社区建设发展迅速.在社区建设受到政府重视的同时,Y社区的组织体系也逐步得以发展和完善.一是健全了社区党组织.2004年,Y社区建立了党委和党支部,并确立了党组织在社区建设中的领导核心地位.以街道党工委为核心,以社区党委为基础,社区内各单位党组织和社区全体党员共同参与,条块结合的社区党建工作机制基本形成.二是健全了社区自治组织.社区依法选举产生了社区居民代表大会,居委会及议事协商委员会.三是推行”议行分设”.社区基本上建立了社区党委领导,居民代表大会决策,居委会执行,其他组织支持和参与,议事协商委员会监督的管理体制.四是建立或成立了各种非营利组织,它们通过组织各种活动,提供各种服务,规范社区居民的行为,增进居民间的互动和互助,培育居民的参与,互助,公德等意识.但是,这些组织所扮演的角色,发挥的功能,相互之间的权责关系等仍然存在一些问题和不足,未能真正实现社区组织的协同治理.二,目前城市社区组织治理结构的缺陷目前,城市社区组织的治理结构体现出科层制组织的垂直结构与网络组织的水平结构相融合的特性,其运行机制是自上而下的行政控制与横向互动的协同合作的综合.其中,科层制的行政控制在社区中占有主导地位,网络化的横向互动则非常缺乏.蒋山花,等:城市社区组织治理结构的创新研究以重庆市Y社区为个案(一)社区党组织与自治组织的关系有待进一步完善近年来,为了充分发挥党在社区建设中的政治核心作用,推动社区建设的发展,在社区内成立了党委,并明确规定社区党组织享有领导权,居民自治组织享有自治权.但由于对二权并元明确界定,这样就出现了在实践中权限不分,职责不明的情况,享有领导权的党组织很容易就跨越了自身的权力界限,表现出直接干预并管理社区自治组织的倾向.虽然我国的现实国情决定了基层民主建设必须在党组织的领导下进行,但基层党组织的主要职责应是贯彻党的路线,方针和政策,其对社区的领导应该主要是思想和政治上的领导,并对居委会的工作进行引导和支持,而不是对具体社区事务的直接操办,社区党组织如果负责社区具体事务将有碍于社区自治和基层民主建设.因此,在社区党组织建设得到加强后.如何激活党在社区中的组织活力,探索社区基层党组织参与社区建设的新机制,如何正确处理党的领导与社区居民自治的关系等一系列问题,都还有待进一步的探索和创新.(二)政府组织与居委会之间的权责不明,居委会行政化倾向严重在深化城市基层管理体制的改革中,政府的初衷是要充分发挥街道办事处在社区管理中的重要作用,通过确立街道办事处在社区管理中的主导地位来转变政府职能,放权给社区居委会.然而在目前,”两级政府,三级管理”实际上是增加了街道办事处和政府职能部门的权力,同时也增加了相应的行政事务.由于关键性的财政资源和决策资源依然掌握在街道手里,居委会获得的无非是更多做事情的”责任”和相关部f-j要求”协助”而非”命令”的工作方式.街道和政府职能部门往往把居委会当成是自己的下属机构,将大量琐碎的行政性事务交给居委会执行,从而出现“上面千条线,下面一根针”的现象.这也是在调查中听到的社区工作者反映意见最多的一点.据调查,Y社区2005年的工作共计有lO6项,其中来自政府的事务就有80项左右.可见,政府部门仍然存在以行政命令的方式向社区下达任务的情况,或是以协助的名义要求居委会落实某些工作.此外,居委会及其工作人员的经费,工资待遇,工作安排,工作评定基本上不是依赖于居民,而是来自于街道.他们的权力不是来自居民的认可和对其权威的认同,而是来自上级政府.调查发现,只有63.7%的居民认为居委会是居民自治组织,有28.3%的居民认为居委会是最基层的政府组织.可见,居委会这一基层群众自治组织已经演变成为政府的延伸机构,成为”小巷政府”1(P3),走上了行政化轨道.(三)社区自治组织功能尚不成熟社区虽然建立了较为完善的自治组织体系,包括决策层,执行层和监督层,并确定了各自的职责和权利.但在实际中,社区自治组织的决策权,自治权和监督权并没有落实到位.这是由于:一方面,社区中党,政府组织与自治组织的关系尚未理顺,还存在着对社区事务进行干预和控制的问题,导致居民自治空间被挤压;另一方面,党委,政府直接管理社区事务的惯性导致居民长期处于被领导,被管理的被动地位,依赖党组织,政府的心理普遍存在,居民本身的自治意识,参与意识不强,能力也不足.调查显示,只有8.9%的居民对社区公共事务表示非常关心,积极参与,有57,6%的居民表示不关心,不愿意参与.另外,有37.2%的居民不愿意当社区干部;有42.5%的居民没参加过社区活动.(四)居委会内部的关系协调问题为了更好地开展社区下岗人员再就业,城市居民最低生活保障等工作,政府决定在社区居委会设立社会保障站,并面向社会公开招聘劳动保障委员和社会保障委员.同时,规定社会保障站在居委会的领导下开展工作,由居委会主任担任站长.这样,在居委会内,既有由居民民主选举产生的成员,又有政府向社会招聘的工作人员.但是,居民和政府的利益诉求又不尽一致,居民主要着眼于其社区权益,政府则主要着眼于其职能的实施和社区的稳定发展.因此在居委会内部存在着对居民负责与对政府负责的不一致问题,有时难免产生矛盾.(五)社区非营利组织发育不足目前,社区居委会仍然承担着大量的政府部门和企事业单位剥离出来的管理职能和服务职能.其实,这些职能不应该只由社区居委会承接,更要通过发展社区民间团体和专业化服务机构等多种方式实现.相比以前,社区的非营利组织有了一定程度的发育,但还不够壮大,不能很好地适应社区建设和社区居民的需要.而且社区中属于准政治性的群团组织比较多,由居民主动建立的社区民间组织的发育还不够充分,力量也不够壮大.三,城市社区组织治理结构的创新针对目前城市社区组织治理结构存在的缺陷,笔者认为,可以构建以社区协调系统,社区自治系统,社区行政执行系统和社区支持系统为主要内容的新型的城市社区治理结构,以实现多元主体的协同治理.(一)社区发展委员会社区协调系统社区发展委员会是促进社区组织沟通和协调的组织,其目标在于调动社区内的各种资源,协调社区各类组织的关系,使之朝着社区的共同目标而努力,其成员包括街道党代表,政府代表(由街道办事处负责人和政府各职能部门负责人组成),社区内各企事业单位代表,非营利组织代表,社区居民代表.委员会中,各方代表地位平等,就有关社区建设和发展的事务进行共同讨论,协商和决策.其中,党代表主要发挥政治领导核心作用,将各方代表凝聚在一起,其职责主要是贯彻党的思想,?l03?蒋tljE,等:城市社区组织治理结构的创新研究以重庆市Y社区为个案方针,政策和国家的法律,法规,保证社区建设朝着正确的方向发展.也就是说,党代表在委员会中主要发挥政治上的指导作用,思想上的引导作用和组织上的保证作用,但是并不具有控制委员会的作用,不能干预委员会的具体事务.街道办事处代表担任委员会的负责人,负责组织召开委员会会议,向居委会等传达委员会的会议精神,并组织社区相关组织实施相关项目,即街道办事处在委员会中主要发挥组织协调作用.企事业单位代表,非营利组织代表,居民代表则是负责汇集各自所代表的组织的意见和要求,向委员会反映,并与委员会各方代表共同商议.(二)社区自治组织社区自治系统社区自治组织是居民X,-J”自身事务进行自我决策,自我管理的组织.包括社区成员代表大会,社区自治委员会和社区议事协商委员会.社区成员代表大会是社区的决策机构,社区自治委员会是社区的执行机构,社区议事协商委员会是社区的监督机构.社区自治委员会由社区成员代表大会选举产生,执行社区成员代表大会的决策,具体组织实施社区的建设,管理和服务等各项事宜,同时接受社区议事协商委员会的监督.从目前社区居委会的各种建设模式来看,社区居委会在力图摆脱长期以来政府的腿(加强基层控制)和居民的头(加强基层自治)的双重角色冲突的同时.又陷入另一种两难境地:若让社区居委会单纯成为政府的腿,强调政府对社会的主导作用,则易忽略社区自治和社会民主的发展;若让社区居委会单纯成为居民的头,一味强调基层自治的发展和政府下放权力,又面临着弱化政府管理或政府管理失控,出现政府管理与社区自治脱节的问题.2(P42)因Jtl:,笔者认为应当将原来的社区居民委员会改组成社区自治委员会,把政府行政事务从中剥离出来.仅从事居民自身的公共事务,做到职责明确,确保自治组织的性质社区成员实行自我管理,自我教育,自我服务,自我监督的群众性的自治组织.社区自治委员会不再承担政府的行政职能,不需要x,-J政府负责,而是x,-J居民负责.(三)社区工作站社区行政执行系统设立社区工作站的目的在于承接居委会剥离出来的政府行政职能.成员由街道办事处面向社会公开招聘,择优录取.社区工作站在街道办事处的领导下开展工作,x,-t负责.其职责主要是完成政府下放到社区的各项工作,如”低保”工作,计划生育工作,再就业工作,优抚救济工作等.社区工作站与社区自治委员会之间是相互协助的关系.由于社区自治委员会与居民之间联系紧密,能够得到居民的认可和协助,因Jtl:,社区工作站在完成工作任务的过程中可以请求社区自治委员会予以协助.在社区自治委员会与社区工作站发生冲突或矛盾时,由社区发展委员会出面协调.社区工作站的定位应该是社区的行政执行组织,是为居民办事的,而不是社区内的”小巷政?104?府”.因此,其成员除了需具备一定的社会工作专业技能外,还必须树立以人为本的服务理念,要尊重前来办事的居民.以”低保”工作为例,在调查中,就有居民反映,社会保障委员态度差,对居民呼来喝去.应当明白,社区工作人员与社区居民,包括社区内的贫困人口是人格平等的主体,应该相互尊重.(四)非营利组织社区支持系统由居委会剥离出来的政府行政职能由社区工作站承接,而还有一部分剥离出来的服务职能则由社区非营利组织承接.随着城市社会,政治和经济的发展.社区服务的需求将越来越多,服务质量的要求将越来越高,人们参与社区服务的积极性也将越来越高,非营利组qx,-j-于社区的建设和发展将会越来越重要,成为社区必不可少的,有力的支持系统.其主要职能是社会性的管理与服务,包括:参政议政,参与社区发展和社区管理重要措施的制定;行使一部分专业化社会管理和服务职能;参与社区公益活动,承担社区服务,社区教育,社区文化等各种公益性职能;帮困解难,开展社区扶助服务,志愿服务,福利服务活动等.四,小结街道党工委社区发展委员会一_一街道办事处社区成员代表大会广社区自治委员会广社区工作站议事协商委员会fI非营利组织图1新型城市社区组织治理结构新建的社区组织体系.弱化了原来社区组织结构中的科层制特性,逐渐向网络化的组织结构发展,其治理结构如图1所示.新型社区组织体系中,政府组织,社区自治委员会,企事业单位,非营利组织等在社区发展委员会统一协调管理下,各