大中型水库移民后扶政策：成效、问题与对策——以江苏省连云港市为例.doc

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除大中型水库移民后扶政策：成效、问题与对策以江苏省连云港市为例2006年国务院相继出台、颁布了“国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见”1（以下简称“后扶政策”）和大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（修订）2，对大中型水库移民3后扶政策作出了重大调整，解决了之前扶持方式不明确、不统一，以及扶持标准低、移民直接受益不清等问题。本文结合江苏省连云港市落实移民后扶政策情况的实地调研，对后扶政策实施5年来的成效进行了分析，并针对新形势下面临的问题提出对策建议。一、“后扶政策”的基本内容“后扶政策”从水库移民工作的艰巨性和长期性出发，提出了近期和中长期两个阶段性目标。近期目标是集中解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题；中长期目标是促进库区和移民安置区经济社会长远发展，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。“后扶政策”明确了大中型水库移民后期扶持的范围、期限、标准、方式和方法。规定政策范围为大中型水库农村移民。扶持期限统一确定为20年。政策明确规定纳入扶持范围的移民由中央财政每人每年统一扶持600元。扶持方式实行“一个尽量、两个可以”的原则，即“能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式”。政策鼓励采用项目扶持的方式，并规定扶持项目要经大多数移民同意，扶持资金的使用与管理要公开透明，接受群众监督，严禁截留挪用。按照国家政策，全国许多地方出台了大中型水库移民后期扶持资金实施办法和方案，积极推进后扶政策落实。二、连云港市落实后扶政策中的难点问题与实施成效与全国相比，江苏省大中型水库移民数不多，但一半以上集中在连云港市的东海和赣榆两县，移民人口多且占农村人口比重大。政策实施之初难度大，政策实施5年后成效显著。连云港市遇到的问题和取得的成效在全国既具有普遍性也具有自身的特色。（一）连云港市大中型水库移民后扶政策实施初之难点一是大中型水库移民数量规模大，且分布较集中，生活条件较差。连云港市共有大中型水库11座（大型水库3座，中型水库8座），这些水库建于上世纪60、70年代，水库移民通过后靠移居和跨乡镇移居等方式分布在东海、赣榆两县的51个乡镇、场、342个行政村。移民生存环境普遍耕地少、田土质量差、出行条件差，如东海县最大移民镇南辰乡，曾为江苏省最贫困的地方。二是地方核定的移民数与上级认定的移民数相差悬殊，成为政策实施的难点。后扶政策公布实施后，江苏省根据国家规定核定连云港市纳入政策补助范围的水库移民数为12.16万人，这与连云港市核定登记的20.28万人的移民数相差悬殊，差额达8.11万人。由于政策规定“2006年6月30日前已搬迁的水库移民现状人口一次核定，不再调整”，这意味着移民要么少拿，要么近一半的移民拿不到补助。而后扶政策补助标准十分明确，当移民获知可能拿不到补助款或少拿补助款4时难以理解且意见极大，多次群体到政府上访要求解决问题，成为社会不稳定因素之一，如何解决8万多人后扶补助问题就成为政策实施难点5。三是政策实施机构不够健全。连云港市移民主要产生于上世纪60、70年代，为此专门成立了移民办，多为临时组建。改革开放后随着移民生活出路的增加以及移民渐渐适应和融入当地社会，移民问题渐趋稳定，移民事务性工作骤减。在1998年机构改革时一些地方撤销了移民机构，仅市移民机构仍还保留。2006年，连云港市及东海县和赣榆县政府按照政策要求成立了“后期扶持工作领导小组”，负责日常工作的办公室设在水利局，工作人员由水利局临时抽调，办公室主任由发改委等部门有关领导兼任。客观说，这种工作体制难以适应政策实施要求。（二）连云港市实施后扶政策的主要做法一是组成工作组，深入基层仔细核查移民情况。仅赣榆县就派出了60多个工作组深入基层全面核查移民情况，从而了解和确定出准确的各类移民情况和数量。二是发放大量问卷，充分了解移民后扶方式诉求，并将最终结果通告移民。东海和赣榆两县通过座谈会以及发放调查问卷等方式，全面征求移民意见后，确定原迁移民实行资金扶持，对移民后代以村为单元核实经费实行项目扶持，并将政策实施方式通过各种方式告知移民，如赣榆县的“给全县大中型水库移民的一封信”。三是移民村的后扶项目由村民决定，政府监管资金。移民村后扶直补项目经费是用移民“自个钱办自个事”，起初移民对这部分钱的使用并不放心。经过商讨，后扶项目采用“自选、自管”的模式，村委会是项目实施责任主体，项目由村民自选，移民村通过召开村民代表大会以表决形式选择建设项目，建设过程由村民代表监督。政府注重服务、指导和监管。如东海县根据后扶项目数量多、小而分散的特点，将每年的后扶项目都标注在数字地图上，立项和验收时认真核对。这种建管方式杜绝了“空壳工程”、“多报工程”等现象。（三）连云港市实施后扶政策的主要成效一是改善了移民生产生活条件和环境，将新农村建设落到实处。后扶政策实施5年来，修建的户户通水泥路、排污排渍渠道、道路亮化、道路景观、田间机耕路等小工程，加上库区和移民安置区（以下简称“两区”）专项资金建设项目，移民村内行路难、出门路黑、田间路难等的状况大为改观。村庄变靓了，成为实实在在“新农村”。如位于二省三县（山东临沭县、江苏东海和赣榆县）交界处的“三不管村”西朱范村，曾为最贫困村，后扶政策使其成为苏北欠发达地区新农村建设典范。二是信访量大大降低，收入提高，移民幸福指数提高。水库移民属非自愿性移民，移民安置类别复杂，早期的移民放弃熟悉的家园后靠或移居他乡，新的环境大部分生活生产条件差，过去改善缓慢或缺位，遗留问题多。随着后扶政策的实施，直补资金直接提高了移民收入，项目选择完全尊重移民心愿，移民参与监督，工程质量既好又实用，资金使用不浪费，移民生活生产环境和基础设施提高和改善，使移民心安，信访量大幅下降， 如赣榆县欢墩镇政策实施前每年有近70起超百人去省进京的上访事件，政策实施后基本无上访，移民心安、满意安乐。三是增强了库区和移民安置区的持续发展能力。后扶项目辐射面广，涵盖水、卫、电、路、渠、环境整治等涉及移民生活生产的各个方面，后扶政策的实施以及新农村建设对两区政策上倾斜，大大改善了两区基础设施，增强了两区持续发展能力，曾经贫困的移民安置区开始吸引投资，如东海县最大移民乡南辰乡，目前有5户本地移民、8户外地企业在南辰投资办厂，解决了1000多本地移民的就业。四是创新了农村项目建管机制，项目资金使用效率高。后扶项目和建设方式选择让农民说了算，建设过程公开透明；政府不再直接操作具体建设，致力于做好指导、服务和监管工作。后扶项目的质量远好于其他类农村工程。公开、公正、阳光操作的后扶项目建管机制创立了农村公共设施建管新机制，空壳项目、套牌工程、豆腐渣工程在后扶项目难见。五是积累了管理经验，基本建立了规范的运行管理机制。移民后扶工作从政策实施早期缺少经验到目前已基本建立起政策实施的制度体系。主要包括：对后扶移民人口实行年度复核制度，及时公示新增和核减直补移民6人口，建立了项目上报前公示、项目招投标公示、项目资金使用情况公示“三公示”制度，实施“一项一档”项目档案管理制度，使项目从立项到验收的每个环节都有据可查。规范、透明的后扶政策实施机制，使直补资金发放及时有效，项目实施规范有序。三、后扶政策实施面临的挑战随着我国经济平稳较快增长和国家各项惠农政策不断推进，国家对农村公共建设的投资大幅增加，移民后扶工作也步入到新发展阶段。进一步分析全国其他地区的情况后，认为落实后扶政策面临着诸多挑战。一是如何完善实施后扶政策工作体制问题。落实后扶政策是一项政策性、群众性、社会性、实践性很强的工作，对工作人员业务能力和群众工作经验要求较高。目前承担后扶政策具体事务的机构为“协调领导小组”下设在水利局的办公室，这一工作机构性质不明确，机构既无编制和也无工作经费，造成一些地方工作人员变动性大，如赣榆县在5年内换了6荐工作人员。此外，在一些省管县的地方，后扶经费直拨到县，对地市级层面管理职能界定模糊；同时一些地方还存在着后扶领导小组成员变动更新不及时以及后扶办主要领导与后扶具体业务关联不大等问题。这些情况已在制度建设、项目审批、项目管理、监督管理等政策实施环节中暴露出体制上的弊端，既影响工作人员的积极性，也不利于更加有效落实后扶政策。二是如何用好和管好总量不断增加的后扶结余资金。按照国家后扶持政策资金来源渠道，随着我国经济发展用电规模的增加，后扶资金规模也越来越大，如果再加上政府性资金的向两区的倾斜，特别是2010年14部委联合制定的关于促进库区和移民安置区经济社会发展的通知和2011年中央1号文件加大对两区倾斜后，后扶资金规模更大（这部分资金在一些移民数量多的地区已占到当地水利投资的三分之一以上）。尤其是在政策实施5年后移民生产生活条件和基础设施已明显改善的状况下，如何继续利用现有成功经验和模式，用好和管好这部分资金、有效发挥好资金效益对维护移民稳定和两区可持续发展意义重大。三是如何继续完善后扶项目公开、规范的运行管理机制目前后扶政策的实施取得了很大的成效，但建管方式依为政府代建的做法，这种模式普遍存在着这些诟病：管理环节多，截留挪用严重，建设方式一包了之，建管过程不公开，管理和使用尚未形成严格规范的制度，套牌工程、豆腐渣工程和工程贪腐等现象常见。目前后扶直补项目在移民高度关注和参与下，从项目选择到验收各个环节运作公开、规范，项目实施质量好、资金使用效率高，创立了项目建管新模式。新一轮的后扶政策实施如何借鉴这种模式也势在必行。四是如何使建成后扶项目利用好、保护好的问题。从连云港市东海和赣榆两县后扶工程建设情况看，后扶政策实施5年来，仅后扶直补资金项目就已建成了不少，如农村户户通公路、村内排污道、机耕路等，如何维护好和管好陆续建成的后扶项目，发挥好工程项目的长效功能，须纳入决策考虑之中。五、主要对策建议一是完善工作机制，保障工作经费，确保政策有效落实。政策的有效落实涉及到政策执行过程中的多个环节，“抓落实必须树立正确的用人导向和形成完善的工作机制”7。为适应移民工作新形势和新要求，应理顺和完善移民工作管理体制和工作机制。对移民人口较多、无专门机构的地区应建立专门机构，如明确下设在水行政主管部门的后扶办机构职能，配置具有移民工作经验的人员量；对已有专门移民管理机构的，要根据工作需要进一步充实人员；明确省、地（市）、县、乡（镇）各级政府职责，特别要明确一些省管县后定位模糊或缺位地级市在实施后扶政策的职能，做到各负其责，各履其职；同时理顺政府与项目法人之间、项目法人与移民管理机构之间在移民工作中的权责关系。移民管理工作经费要纳入财政预算，并按基本建设项目管理办法进行管理，确保后扶工作和后扶项目管理经费，保证后扶政策持续、有效落实。二是坚持阳光操作，确保后扶项目资金全部用之于民过去5年政策实施的突出经验是尊重移民意愿、项目审批机制和资金监管机制严格和阳光规范。按照中央政策要求，借鉴目前后扶直补项目的阳光操作运行建管机制，建立和完善后扶项目运作机制，将办事依据和程序、项目规划、项目审批、资金使用管理、项目验收等各个方面通过各种方式公开，自觉接受移民群众的监督，尤其是在重要政策出台前和实施过程中，引入移民代表参与决策中，广泛听取意见，把住规划编制、项目审核、资金使用等重要关口，防止决策不当、运行不透明、不规范引发不稳定，使公开符合规定、移民明白；完善移民工作监督约束机制（网上公开后扶政策监测评估报告），使后扶项目能够接受职能部门、纪检、移民群众和社会舆论等多方的检查监督，最大程度地用好和管好移民资金。三是建立健全管理制度，确保后扶政策严格规范执行加强制度建设，建立和完善大中型水库移民后期扶持从规划、项目立项审批、实施管理、资金管理、验收管理、档案管理等环节的相关规定。结合实际和建立健全后扶政策实施管理制度，制订本辖区大中型水库的移民人口管理办法、后期扶持办法、后期扶持规划实施管理办法、后期扶持资金使用管理办法、两区基金项目管理办法、后期扶持项目资金报账制办法、后期扶持项目档案管理办法、移民政务公开办法、移民信访制度等规定或实施细则，把后扶政策实施过程的关键环节都纳入到规范化轨道，确保后扶政策严格、规范执行。四是重视移民信访，确保后扶政策覆盖到每个人。目前绝大部分大中型水库移民已纳入后扶政策范围，对纳入后扶政策范围的移民管理也进入稳态化（如年度复核），但也有一部分人由于各种原因至今未纳入，如连云港市跨省、跨市移民身份核实以及自上而下的对接工作原因，这部分人的后扶资金至今未落实，多次信访无果。此外，相当多地区因大型水库后扶政策引发小型水库、河道建设等其他水利工程建设移民扶持的信访。因此，一方面，后扶政策涉及每个移民的切身利益，重视移民信访，在政策范围内的，要尽快和及时解决这类跨省跨市移民后扶补助问题，确保政策覆盖到每个移民，对不在政策范围内要做好耐心解释工作；另一方面，对小型水库等其他类水利