从灾后重建谈效能政府.doc

从灾后重建谈效能政府羊海燕摘 要 5.12地震带来了毁灭性的灾难，现实严峻的灾后重建需要一个效能政府的引领和指导。面临影响深远的重建目标，繁多的重建项目，严重的资金缺口，政府必须高瞻远瞩，科学决策，做好重建的近期和远景规划。一方面，密切参与公共设施的恢复和重建，作“有所为”的效能政府。另一方面，资金的后期筹措、监督和管理，应做到“有所不为”，利用经济杠杆，实施积极的财政政策和灵活的货币政策，激发国民和企业再生产能力，完成后续资金的筹集。另外，政府还应该将资金的监管和使用效率评价还权于民。关键词 灾后重建 效能政府 重建现状 政府定位2008年5月12日14时28分，这个撕裂亿万国人肝肠的悲情时刻已经随着时间的流逝淡淡远去，痛失亲人的伤口也因普天的大爱渐渐愈合。而现在，面对堆积如山的废墟，满目疮痍的家园，灾后重建无疑成了我们的当务之急。这次毁灭性的地震灾害之后，涉及到几百万受灾群众生活设施、大面积城镇公共基础设施和多行业工农业生产设施的恢复重建，灾后重建不但复杂、严重，而且是紧迫的，平常的政府程序和商业运作规则已经远远不能满足重建的需要，该现状致使我们的灾后重建工作遭遇到了前所未有的挑战。如果说，救灾解决的是临时性危机和困难，那么重建则是面向未来的百年大计。缘此，灾后重建与平时建设相比，具有很强的特殊性，灾后重建必须按照规则有秩序地进行，只有代表公共利益的政府才能起这一历史重任，灾后重建的效能政府也成了人民厚重的期待。尤其是当前，政府置身于学术界和实务界“政府职能转变”的此起彼伏的呼声之中， 在市场经济体制下，关于政府职能转换，学术界提出颇具现实意义的观点，其主流观点为：在中国经济高速发展，改革开放进一步深化的新形势下，政府应让市场机制充分发挥作用，政府部门的利益应非市场化、权力亦应非市场化。政府不是一个利益主体，必须实行政企分开，要着力建立服务政府、法制政府、责任政府和效能政府。其职能的准确定位尤显重要。一、浅谈“效能政府”（一）政府职能的一般意义所谓政府职能，是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责所具有的功能。 余晖：政府管制改革的方向，载于战略管理2002年第5期。简言之，就是政府管理国家事务的职责和功能。政府职能是政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，是各级政府实现国家意志的有组织的活动。政府职能作为上层建筑，并非一成不变，而是随着社会政治、经济、文化的发展而发展。概括地讲，政府职能主要包括三个方面：第一是政治职能，要包括军事保卫、外交、治安和民主政治建设等职能； 高萍：经济发展新阶段政府经济职能的创新，中国财政经济出版社2004年版，第5661页。第二是公共服务职能，即为人民提供公共物品，满足社会整体需要；第三是经济调控职能，建立宏观调控体系，确保经济健康、稳定和高效运行，运用行政权利创造公平和谐的社会环境。政府的政治职能，是政府职能中最主要的职能，或者说是政府的根本职能。它一般通过行政强力机构如公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等行使约束性、控制性、防御性、保卫性以及镇压性的职能，以维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境。由于现在国内秩序稳定，国际形势处于基本和平的态势，尤其在抗震救灾的非常时期，本文对此职能不作赘述。国家职能除了通过镇压国内外敌人，还必须通过政府对社会经济、文化、公共福利事业等进行必不可少的管理。主要包括公共服务职能和经济调控职能。1.公共服务职能政府公共服务职能主要表现为对公共产品的提供，由于公共产品存在非排他性和消费的非竞争性， 非排他性是指不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品不付费的消费者同付费者同样能够享受公共产品带来的益处；消费上的而非竞争性是指一个人对公共产品的消费不会影响他人从公共产品消费中获得的效用，即边际成本为零。如：市政设施中的道路、路灯和优美的环境等。详见：萨缪尔森：公共支出的纯理论。必然存在“市场失灵（market failure）”，这一特征决定了公共产品只能由非经济主体政府来予以提供。如在地震中被毁坏的道路、桥梁、通信等公共设施。另外，还有执行政府职能的各级政府功能恢复，以及教育、文化和体育卫生事业等。在灾后重建的整个过程中，保证政府职能实施的畅通和指挥协调功能的有效发挥是保证重建效果的前提条件。该职能还表现为：维护国家安全与社会稳定和民族团结；完善法制建设、依法行政，保护自然资源和生态环境，保证企业、团体、个人的合法权益。2.经济调控职能。经济调控职能主要包括宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管等；社会职能主要包括调节社会分配和组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系建立、提高人口素质、实行计划生育等。该职能主要体现为两个方面：一方面，通过适时调整宏观财政政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济运行的过度波动。另一方面，针对我国幅员辽阔，人口众多，经济发展存在较大的地域差异之特点，通过转移支付、税收政策等手段，缩小地区差异、城乡差异，最终实现共同富裕。也就是说，政府的社会职能就是运用财政税收、金融货币、产业政策，对社会生产进行总量平衡，制定市场运行规则，保证公平竞争；制定社会财富与收入的分配与再分配制度，保障社会分配的公正与公平；提供社会基础设施和提供优质高效的公共产品与公共服务，实行有效的社会保障； （二）效能政府的基本要求加强政府的行政执行力建设，提高政府的行政效能，是推动经济社会发展的必然要求。从上述分析不难看出，政府的主要职能是公共产品的提供者、公平市场环境的创造者、人民权利的维护者。可以说，构建服务型政府是效能政府的最本质要求。2003年，中国政府把政府职能的重点确定为：经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，2004年9月19日，中国共产党的十六届四中通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定就提出了共产党要成为“立党为公、执政为民、科学执政、民主执政、勤政高效、清正廉洁”的执政党， 内容摘自：中央保持共产党先进性教育活动领导小组办公室编：保持共产党员先进性教育读本，党建读物出版社2005年版，第59页。增强责任感和使命感，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府，使我们的一切工作和方针政策充分体现最广大人民的根本利益，切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好。各级政府作为党的执行和代言机关，理应按照这一要求提高执政能力，构建效能政府。效能政府应该是工作效率高、执政能力强，清正廉明、全心全意为大众服务，努力提高我国的综合国力和国际地位的政府。建设服务型政府是建设效能政府的重要目标，这就需要政府一方面把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上来，为人民提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施，如教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等，切实解决好民生问题。另一方面，建立效能政府并不否认市场配置资源的功能，也就是说，政府不能过多和直接地介入市场经济的运行，而且必须让市场价值规律发挥更大的作用。只有充分发挥了市场在资源配置方面的基础性作用，经济结构才会更加优化，社会总福利才会增加，才能真正实现经济学所谓“帕雷托改进”。二、灾后重建面临的巨大挑战时光渐行渐远，抗震救灾的决定性胜利将笼罩在我们周围的阴霾慢慢消散。面对灾区人民热切盼望，打好这场灾区重建的攻坚战，我们不得不再次审视重建工作面临的严峻现实。（一）灾后重建面临的现状5.12汶川地震，震级达到里氏8.0级，最大烈度达到11度，并带来滑坡、崩塌、泥石流、堰塞湖等大量次生灾害。它是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最大的一次地震灾害。这次毁灭性的特大自然灾害，其重灾区范围达到10万平方公里，其中严重灾区达到2.9万平方公里，死亡人数近10万之巨，人类生存环境遭到极大的破坏。数百万家庭失去世代生活的家园，数十年甚至几代人辛勤劳动积累的财富毁于一旦：（1）城乡居民住房大量损毁，北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇和大量村庄几乎被夷为平地；（2）基础设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪；（3）学校、医院等公共服务设施严重损毁，大量文化自然遗产遭到严重破坏；（4）产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，主要产业、众多企业遭受重创；（5）生态环境遭到严重破坏，森林大片损毁，野生动物栖息地丧失与破碎，生态功能退化。据统计，灾区的51个县(市、区)直接经济损失8437.7亿元，工业企业直接经济损失961.8亿元，农业直接经济损失404.2亿元；损毁公路34125公里，受损水库1263座，受损输变电设施、 输电线路61524公里，35千伏以上变电站，250座受损学校7444所，受损医疗卫生机构11028个，受损农村居民住房 倒塌10709.6万平方米，严重受损9432.2万平方米，受损城镇居民住房、 倒塌或损毁1887.9万平方米，严重破坏836.2万平方米。 以上数据摘自网易新闻网，/08/0813/02/4J6NU9RT0001124J.html。这组触目惊心的数字告诉我们，在这样一个受灾面积广大、受灾人口众多、自然条件复杂的地区进行灾后恢复重建，困难很多、充满挑战、任务艰巨。地震灾后恢复重建工作，承载着灾区群众厚重的期盼，而且全国人民高度重视，国际社会广泛关注。虽然我们有全国亿万人民的大力支持，有改革开放以来积累的强大综合国力，有灾区广大干部群众的辛勤努力，但是，要在三年之内再造一个家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善的新家园，也并非易事。（二）灾后重建对效能政府的要求把民生摆在第一位，就抓住了重建的根本，就是真正对人民负责、对子孙后代负责。 刘奇葆：灾后恢复重建杜绝形式主义和形象工程，源自/rebuild/showpic.asp?id=1027 2008年08月27日灾后重建必须体现其特殊性，尤其表现在两方面：第一是它的优先性，政府议程和商业次序都应当给予其优先位置；第二是它的公益性，政府支持要廉洁无私，商业运行要让利和减利。在灾后重建过程中，政府必须立足现实国情，科学决策，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建。优先恢复灾区群众的基本生活条件和公共服务设施，尽快恢复生产条件，合理调整城镇乡村、基础设施和生产力的布局，逐步恢复生态环境。坚持自力更生、艰苦奋斗，以灾区各级政府为主导、广大干部群众为主体，在国家、各地区和社会各界的大力支持下，精心规划、精心组织、精心实施，又好又快地重建家园。另外，政府应根据统筹规划、科学评估、分步实施的原则，需要抓紧制定灾后重建规划和具体实施方案，举全国之力，加快恢复重建。第一，要建立和完善对口支援机制，尤其是要坚定不移地按照科学发展观的要求，从灾区经济社会发展的全局出发，通过资金、人员、技术、设备、项目等各种手段和途径进行综合援建，使受灾地区重新夯实自我发展的基础，及早恢复自我发展的能力。第二，要成立灾后重建规划组，在国家汶川地震专家委员会现场调查研究、科学论证的基础上，开展地质地理环境条件评估和建设项目选址工作，抓紧编制包括城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等在内的灾后重建总体规划。与此同时，还要着手编制各专项规划的具体实施方案，明确各项支持政策，包括保护民族文化遗产，保护具有科学价值的地震遗址，对损毁的公共建筑进行鉴定，通过政府投入、对口支援、社会募集，多渠道筹集灾后重建资金等。所以，政府的决策指挥一定要坚持以人为本、科学规划、可持续发展，切实落实工作责任，集中精兵强将，确保工作质量。并且尽快编制出高质量、经得起历史检验的规划，为灾区人民绘制出重建美好家园的蓝图，为大规模的恢复重建奠定良好的基础和条件。三、灾后重建，效能政府“有所为，有所不为”支离破碎的山河，无处寻觅的家园，注定了灾后重建的艰巨与繁重。有力、有序、有效地做好灾后恢复重建工作，尽快恢复灾区正常经济社会秩序，是政府灾后重建工作的根本目标。加快受损基础设施和公共服务设施的恢复，是政府行政效率的充分体现。本质上，政府的灾后重建工作主要集中在两个方面：一手抓公共设施的重建与恢复，一手抓经济的顺利运行与发展。（一）提供公共产品，效能政府“有所为”温家宝强调，我们的权力是人民赋予的，必须全心全意为人民服务。要依法行使权力，防止滥用权力，树立正确的权力观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。灾后重建是政府公共服务职能的重要内容，也是在非常时期应该承担的职责和应当发挥的功能，政府在这项工作中应当充分代表广大人民群众的根本利益，体现其高瞻远瞩、科学决策，以民为本的治国方略。地震灾后恢复重建任务异常繁重，工作十分艰巨，必须切实加强党和政府的领导，紧紧依靠灾区广大干部群众，切实搞好地区之间对口支援与合作，精心规划，精心组织，精心实施，使灾区人民在恢复重建中赢得新的发展机遇，与全国人民共同全面建设小康社会。1.基础设施的规划与布局交通、通信、能源等基础设施的规划与重建，灾民的安置与搬迁，次生灾害的防范，是政府灾后重建面临的首要问题。交通、通信的畅通，教育、医疗、卫生等公共服务的提供是政府应尽之义务，都是关乎国计民生的基础，这些公共产品具有耗时长、资金需求规模大的特点，而且还具有“外部性”(externality) 一般而言，外部性(externality)是指一个厂商或个人的活动对其他厂商、消费者、社会整体造成有利或有害影响，但该厂商或个人并不能获得相应的报酬或并没有承担相应的损失。外部性又分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。文章此处主要指正外部性。，这都是必须由政府组织和提供的理论基础。地震灾后恢复重建任务艰巨，时间紧迫，影响深远。政府理应全程参与，科学指挥，高效决策，要以人为本，尊重自然、尊重规律、尊重科学，加强生态修复和环境治理，促进人口、资源、环境协调发展。政府在基础设施的规划与布局工作中必须做到：（1）是根据地质地理条件和城乡经济社会发展需要，合理确定建设标准，恢复交通、通信、能源、水利设施，增强安全保障能力。（2）是根据资源环境承载能力，科学安排恢复重建的空间布局，要防止在重建过程中对已经十分脆弱的环境再造成新的破坏；（3）是按照恢复完善功能、统筹安排的要求，优化城镇布局，增强防灾能力，改善人居环境；（4）是根据城乡布局和人口规模，推进教育科研、医疗卫生、文化体育、自然遗产、就业和社会保障等公共服务设施建设。2.资金筹措、使用与监管国家汶川地震灾后重建规划组12日发布公告，完成规划确定的目标和重建任务，恢复重建资金总需求经测算约为1万亿元人民币，相当于四川省去年的GDP总额，相当于全国去年财政收入的近五分之一，即使以我们日渐强大的国力而言，这也是笔巨大的投入。目前已经确定的资金投入为中央财政优先拨付的作为灾后重建基金的700亿元， 消息来自：2008年08月13日中央财政拨款主要用于民房、基础设施、学校、医院等公共设施的建设。民政部统计显示，目前接收国内外社会各界捐赠款物总计440.37亿元，实际到账款物413.52亿元，其中政府能支配只有是非定向的捐赠款物。从以上数据来看，政府财政的投入加上社会捐赠，灾后重建还存在极大的资金缺口，各级财政及政府投入的资金只能用于短期的灾后公共服务、基础设施等的恢复、新建，也就是说，短期内，政府的资金将是灾后重建的主力。因此，灾后重建资金的筹措、使用与监管是解决资金瓶颈的重要环节。在资金使用效率方面，面对极为有限的资金供给，面对多如牛毛的重建项目，如何让有限的资金用在刀刃上，发挥最大的资金效力，将是政府面临的一大难题。笔者认为，首先，必须分清重建项目的轻重缓急，主要重建项目应当经过专家的科学论证，将资金投向重大的、急需的项目上；不受约束的权利必将导致腐败，所以，一些重建项目的控制权、实施权、管理权、监督权不妨可以直接下放给灾区民众。灾难考验个体的选择，但它并不改良人性。其次，上级政府、地方人大政协、媒体和公众的社会监督必须直达资金使用的每个细节，让审计提升监督水平；另外，鼓励“参与式重建”。道理很简单，政府机构若一方面掌握资金的使用，一方面也要进行资金的监管，这往往会陷入既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬，给腐败滥权和投资浪费留下空间。而市场力量和民间力量参与重建则可以有效减少这些问题的产生，并且相比而言，它更灵活，更能贴近民意，更有持续性。（二）灾后重建，效能政府“有所不为”正如前文所分析，政府应当履行经济调控职能。政府运用市场规律，对经济进行宏观调控，不直接参与资金的筹措与管理，放权于民，可以从根本上解决重建资金的短缺。1.政府通过制度创新，构建多元筹资机制，发挥制度优势。对于一些盈利性的建设项目，完全可以通过市场手段去进行融资。政府要建立一整套优惠政策来吸引重建资本，比如对于施以捐助的企业在税收上给予优惠，激励企业成为灾后资金捐赠的主力军。二是个人的投入，例如帮助农民恢复恢复生产、生活设施的建设，可以通过农民的生产收入来重建新居；三是企业的投入，既包括当地企业恢复生产、重建、改造等的投入，也包括当地、外地企业的新投资，这部分主要是赢利性投入。2.授之以“鱼”，不如授之以“渔”从世界各地的经验看，每次巨大的自然灾害过后，灾后重建的过程都异常漫长且复杂，对资金的需求量亦非常巨大，以日本新潟地震为例，其灾