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探析华蓥市国土资源局征地拆迁补偿安置问题2013级人口学 王天霞 2013628019摘要：华蓥市征地拆迁补偿安置工作的主体是市人民政府，统一组织实施辖区内征地拆迁补偿安置工作，国土资源局作为征地拆迁补偿安置的实施部门，负责承办“两公告、一登记”、组织听证等征地拆迁工作。本文通过了解华蓥市国土资源局的征地拆迁补偿安置的实施状况，分析征地拆迁补偿安置中存在的问题及成因，并针对华蓥市征地拆迁补偿安置中存在问题提出相应的建议。关键字：集体土地 征地拆迁 补偿安置 华蓥市国土资源局的征地拆迁补偿安置工作涉及内容广、工作量大，近年来征地拆迁补偿安置的基本状况包括：一是强力报征土地，组织上报2个批次征收土地报件398.187亩，已经通过省厅务会审查，等待省政府审批。二是严格安置补偿，完成了2013年第1、2、3批城市建设用地共1516.365亩的征地补偿安置工作，支付土地补偿费、安置补助费、青苗及附着物费等共计4350.4094万元，农转非安置1749人，支付社会保障费用10121.9108万元，拆迁房屋350户。三是强化土地利用，完成了2014年度国有建设用地供应计划、土地储备计划的编制。截止目前，华蓥市共实现土地价款收入29181.42万元。其中：拍卖出让土地4宗，面积110.94亩，成交价款26990万元。完成保障性住房供地1宗，面积2999平方米。四是强化执法监察，制定了2014年度土地卫片执法监督检查方案，进行了严格自查和查处整改。五是强化国土综合管理，做好廉政风险防控，加强惩防体系建设，深入开展党的群众路线教育实践活动，强化队伍建设，为进一步做好征地拆迁补偿安置工作打下坚实的基础。 一、华蓥市国土局征地拆迁补偿安置现状2013年华蓥市征地拆迁补偿安置将实行华蓥市征地拆迁补偿安置实施办法，将进一步改进补偿安置的标准和方式，妥善安置土地征用后失地农民的生产和生活，推进征地补偿安置工作的顺利开展。1、关于执行征地拆迁补偿安置的文件与标准现今华蓥市凡依法批准征收农村集体经济组织土地的补偿安置工作，按华蓥市征地拆迁补偿安置实施办法（华府发 201341号）文件执行。41号文件的主要内容包括：一是土地补偿费、安置补助费、青苗和林木补偿费，二是被征地农村集体经济组织人员的安置，三是建（构）筑物拆迁补偿和安置，四是征地程序，五是奖励及处罚。各种补偿安置费用的补助标准和方式涉及到失地农民的切身利益，华蓥市征收土地的土地补偿费标准为征收每亩耕地的土地补偿费按征地统一年产值标准的10倍计算；安置补助费依据被征地农村集体经济组织人均耕地面积计算，人均耕地在1亩及以上的，每亩耕地按征地统一年产值标准的6倍计算，人均耕地1亩以下的每个安置人口按统一年产值的6倍计算，若征收其他土地的土地补偿费和安置补助费，按征收耕地的补偿标准减半计算；征收耕地的青苗费实行一次性补偿一季，大春按征地统一年产值标准的60%、小春按征地统一年产值标准的40%执行，大小春两季交替时，按大春作物的补偿标准执行，在征收土地范围内（含房前屋后）间种的林木，按1500元/亩的标准补偿到被征地农村集体经济组织。在征收耕地的安置补助费原则上在办理农转非手续后一次性支付给个人。对参加社会保障的，安置补助费首先用于缴纳被征地农民本人的社会保险资金，在农转非手续办理后及时支付给社会保险机构，作为缴纳社会保障资金个人缴费部分，多于部分支付给个人作为生活安置费用，不满16周岁的被征地在城镇安置人员的生活（安置）补助费由被征地农村集体经济组织在办理农转非手续后一次性支付给法定监护人。城市（镇）规划区内批次征收土地涉及住房拆迁的，实行还房安置，若是还房安置，被拆迁户享受基本住房建筑面积的标准按每人35平方米计算，人口为4人及4人以上的被拆迁户，可对应选择两套达到基本住房套型及建筑面积的安置房。此外，征地程序中也严格执行“两公告、一登记”和听证制度，打击自公告之日起在拟征收土地上抢栽、抢种、抢建、抢装（修）饰的行为；对于征地拆迁补偿安置工作中积极配合的单位和个人，给予相应的奖励，以此推进征地拆迁补偿安置工作的顺利开展。2、关于征地拆迁补偿安置程序与工作现状华蓥市国土局在征收土地补偿安置的十二程序为：征收土地批准后，由华蓥市人民政府发布征收土地公告（对张贴情况进行拍照）；组织召开动员会及业务培训会，学习宣传贯彻征地拆迁补偿安置政策；确认土地及人口相关数据（主要包括被征地面积和被征地组总耕地面积及被征地组公安在籍常住人口）并张榜公示；开展征地补偿登记；合理分配青苗、林木补偿费，由乡镇（街道）清点登记计算，并张榜公示；确认坟墓、杆线数量，由乡镇（街道）清点登记计算，并张榜公示；发布征地补偿安置方案公告（征求意见稿），在被征地村组进行公告并征求被征地农民的意见（对张贴情况进行拍照），将征求意见并修改完之后的补偿安置方案上报市政府审批，将市人民政府批准征地补偿安置方案，在被征地村组进行公告（对张贴情况进行拍照）；兑付征地补偿安置费用。审查、核实并上报市政府批准拨付青苗、林木、坟墓、杆线补偿费和土地补偿费及非耕地补偿安置费等；推选被征地在城镇安置的人员，由被征地组拟定征地农转非人员推选方案，并按方案要求进行推选，推选结果在村务公开栏公示；办理征地在城镇安置的人员农转非及社会保障手续；结算并拨付征地补偿剩余费用，清理核实并上报市政府批准，拨付在城镇安置人员的货币安置补助费、参加养加保险和失业保险人员个人安置补助费剩余部分、16周岁以下农转非人员生活补助费、符合医疗保险补贴人员的医疗保险补贴、失业保险和养老保险及医疗保险国家承担部分等费用；汇总征地补偿及人员安置相关资料并立卷归档。 征地拆迁补偿安置程序中体现出补偿安置工作的民主性和公平性，在所有征地补偿安置的相关资料归档后，并定期组织国土资源执法监察动态巡查工作，这能提高执法效能，实现对国土资源违法行为的“早发现、早制止、早处置”，全面落实“预防为主，预防和查处相结合”的国土资源执法监察工作方针，有效遏制华蓥市土地违法行为，维护国土资源管理正常秩序。 二、华蓥市国土局征地拆迁补偿安置存在问题及成因分析 华蓥市征地拆迁补偿安置工作的特点是工作量多，难度大，在征地补偿安置的过程中，也出现了很多问题，找到问题的深层次原因，才更有利于进一步展开征地拆迁补偿安置工作。1、农村土地征收补偿不合理（1）土地征收补偿范围窄征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。华蓥市对农村土地征收补偿的范围较为狭窄，仅仅限于法律中所提到的三种费用，对于那些难以量化的经济损失并未算入补偿的范围，且一部分可以量化的经济损失也未列入补偿的范围。比如经营损失，租金损失以及其他因征地所产生的必要费用。这些损失都是可以量化和举证的，但是41号文件并没有将其列入农村土地征收补偿的范围。（2）土地征收补偿标准低华蓥市土地征收补偿的标准虽然一直在提高，但土地征收补偿标准提高的同时，社会经济水平也在提高，征地补偿标准的提高幅度远远比不上经济增长的幅度，农民的生活水平仍然得不到保障。另外，土地征收补偿标准虽然一直在提高，但是基准却从来没有变过。土地征收补偿一直都是以土地年产值为计算基准的，只要这点不改变，农民的土地征收补偿问题永远得不到根本上的解决。这种计算基准的不合理性，主要表现在：首先，这种计算方法脱离了土地的实际价格。产品价格是受供需因素影响的，当供过于求的时候产品价格必然下降，当供不应求的时候产品价格必然上涨。在经济高速发展的今天，随着城市化进程，工业化进程的不断加快，对建设用地的需求不断增加。而国有土地却是有限的，能够用于征收的集体土地也是十分有限。因此造成了土地资源的供不应求。但是现在的土地补偿标准是完全不能反映市场供求关系的，远远的脱离了土地的实际价格，不能体现出集体土地的稀缺性。其次，补偿标准未考虑增值利益。现行的农村土地征收补偿标准虽然有一定的弹性，但是相比土地改变用途后巨大的增值利益来说，农民得到的补偿金额太小。（3）土地征收补偿方式不灵活我国农村土地征收补偿的补偿方式分为两种，直接补偿方式和间接补偿方式。直接补偿方式包括金钱补偿和实物补偿。41号文件规定的安置补助费、土地补偿费及地上附着物和青苗补偿费等都是金钱补偿。实物补偿是以同等价位或性能的实物来补偿被征收人所受的损失。华蓥市农村土地征收补偿的方式主要是以金钱补偿为主，其他补偿方式为补充。现在安置被征地农民的方式主要有四种：异地移民、农业生产、重新择业和入股分红。从表面上看，貌似涵盖的范围非常广，实际上仔细分析就会发现，从业生产、重新择业和入股分红都是靠农民和农民集体自己来完成的，没有多大意义。只有异地移民是需要动用到政府资源来进行。但是，中国农民自古以来就是遵循地缘式的生活方式，很少有农民愿意背井离乡到一个完全陌生的地方开始新的生活。同时法律也并没有规定安置的责任主体，纠纷解决和法律责任等问题。所以，法律规定的这几种补偿方式也基本流于形式了。2、农村土地征收补偿制度不合理（1）农村土地所有权的不明晰农村土地所有权存在权利模糊和主体虚位的问题。农村土地的集体所有制，是指特定范围内的农民所组成的集体所拥有的所有权。但是“集体” 本身就是一个很不清晰的概念。集体中的成员不能以个人的名义行使土地的所有权，也不对土地享有可分割的份额。集体所有权对农民来说，只是一个名义上的虚幻的东西。这就造成实践中的混乱，很难找到农村土地所有权的具体主体是谁。凡是有权力的，都想通过土地来分一杯羹，而真正对土地负责的人却没有。不仅是华蓥市，我国的农村土地处分权都受到国家的干预和支配的，农民的收益权也不完整，农民基本无法享受到土地征用后转变用途所带来的收益。（2）现行征地制度对农地产权的侵害第一，征地制度使农村集体土地的所有权受国家侵犯。土地改变用途后，能获得巨大的增值利益。现行的华蓥市的41号文件所规定的补偿标准是按照收益倍数法，以土地原来的用途给予补偿。土地改变用途之后的巨大差价完全由国家所有，这实际上是对土地所有权的一种侵犯。按理来说，土地改变用途所获得的差价应该由土地的所有者享有。国家在征地之前不享有对农村土地的所有权，仅仅是凭借管理权依靠瞬间的征收行为，便获得巨大的差额利益，这显然是不公平的，也是对土地所有权的一种侵害。第二，农村集体所有权弱于国家所有权。这有违所有权主体平等的原则。国家对集体所有土地保护不足，限制太多。对“公共利益”定义的不明确导致国家征收农村集体土地的随意性。国有土地和集体土地同样是土地的所有权，国家和集体却存在着明显的不对等。国有土地可以直接进入市场，而集体土地却不能。集体土地只能先由国家征收，然后再由国家对土地使用权进行出让。国家能够以“公共利益”为由，利用行政权力强行征收农村集体所有土地。这显示出农村集体所有权低于国家所有权，所有权主体平等的原则被打破。第三，集体土地所有权主体缺乏处置权。在征地的实践中，可以看出上级政府的处置权比下级政府的处置权更大。而乡村处于行政体制的末端，乡村所拥有的处置权是最小的。虽然法律规定村集体是农村土地的所有者，但是在农地征收的过程中，村集体完全处于被动的地位。农地的转移方式、转移价格等基本上完全由上级政府决定。农村土地的征收必须分别经过省、市、县政府的审批或批准，可以说各级政府都享有一定的农村土地处置权，而真正的权利所有者却没有实际意义上的处置权。 三、完善华蓥市国土局征地拆迁补偿安置工作的建议华蓥市征地拆迁补偿安置工作按文件规章制度执行，其中出现的问题，既有本地方本部门的原因，也有国家在土地制度管理中的缺陷，为了进一步做好华蓥市征地拆迁补偿安置工作，需要明细土地产权、土地征收的范围必须严格的限定在公共利益的范围内、遵循市场规律制定合理的补偿标准、统一专门的立法、补偿方式多样化。1、最重要的是要明晰土地产权华蓥市土地征收过程中遇到的很多问题究其根本原因都是土地产权不明。我国因为实行的是集体土地所有制，农民不是土地的所有权人，只对土地享有占有、使用和收益的权利。农民不能随意的处置其所占有的土地，也不能享受土地带来的所有收益，但是却要承担土地被征收所造成的所有损失。另外，征收主体的确定性对被征收人利益的保护也有着至关重要的作用。2、明确公共利益的含义土地征收的范围必须严格的限定在公共利益的范围内，即政府要行使土地征收权必须是以公共利益为目的。华蓥市41号文件虽然也有规定国家征收土地必须是公共利益的需要，但是对于何为公共利益的界定却并不明确。对公共利益界定的不明确引发土地征收权的滥用。为了发展经济，当地政府往往扩大对公共利益的解释，很多的商业用地也被冠以公共利益的名义通过征收手段获得。首先应该对公共利益进行严格的限定，公共利益的解释不宜过于宽泛。再严格区分公益性用地和非公益性用地。对于符合公共利益的用地，可以通过征地来获取。对于不符合公共利益的用地，则可以交由市场来解决。可以由土地的所有权人直接转移使用权，但是当地政府必须在其中起到监督的作用，并且立法对其细节做具体规定。这样不仅充分保障了土地所有权人和使用权人的利益，同时也保障了经济的发展。3、遵循市场规律，制定合理的补偿标准在华蓥市的信访工作中，大多群众认为现行的补偿标准比较低，若以市场价格作为土地征收补偿的标准，这样更有利于土地所有权人的保护。由市场来确定土地征收补偿标准，体现了等价有偿和公平交易的原则。我国应将市场价格作为土地征收补偿参考的标准，而不仅仅局限于土地的原有用途。采用市场价格进行土地征收补偿的国家，一般要有雄厚的经济基础作为依托。我国由于受经济发展水平所限，目前阶段不可能完全按照市场价格对土地征收进行补偿，但是应该把市场价格作为一个主要的参考因素，而不应该完全把市场因素摒弃在外。4、统一、专门的立法统一规定土地征收条件、内容、范围、补偿标准和征收程序等，既有利于土地征收工作的规范性，又有利于土地所有权人利益的保护。对于一个国家来说，目前没有一部关于土地征收方面的专门立法，土地征收行为主要靠中华人民共和国土地管理法和其他一些行政法规和各部门规章中的条款来规定。对于征地的条件、目的、程序，征地纠纷的解决等问题都没有具