老年保障制度建设中的政府责任.doc

目 录一、研究背景2（一）人口老龄化和高龄化2（二）中国仍处在经济和社会的转型期2（三）家庭养老功能不断弱化2（四）社会养老还不健全2二、养老院相关概念界定和现状概述3（一）相关概念界定3（二）养老院发展现状概述4三、政府责任分析4（一）社会保障体系中有关政府责任的相关理论42.马克思主义经典作家的社会保障相关理论4（二）养老院建设的政府责任分析41.基于养老院性质的特殊性52.基于养老院功能的特殊性53.基于养老院服务对象的特殊性5四、基于政府责任的政策探讨5（一）完善社会保障制度的相关法律法规6（二）制定相应标准和长远规划6（三）明确政策导向，维护社会公平公正6（四）鼓励社会力量参与建设，满足不同需求6（五）强化监管职责，落实评估检验6参考文献7老年保障制度建设中的政府责任 以养老院为例摘要：老年保障制度是为了保障老年人的基本生活需要，确保一定的生活水平并尽可能提高其生活质量、促进社会公平的一种政府的制度行为。其责任主体有政府、社会力量和个人，内容也包括许多方面。一个国家的老年保障制度是否可以满足国民的养老需求，是否会得到民众的拥护，关键要看政府是否承担起了应有的责任。本文根据中国社会经济发展、社会养老状况等背景，从养老院建设的角度对政府的责任进行了分析。【关键词】老年保障制度 政府责任 养老院一、研究背景（一）人口老龄化和高龄化进入21世纪以来，中国人口老龄化不断加快，在2000年已经步入老年型国家的行列（60岁及以上人口占总人口的10.1%）。在老龄化的同时，中国还面临着老年人口快速高龄化的问题，根据预测，中国80岁及以上高龄老人的数量还将快速增加，会在2050年左右达到高峰，其绝对数量将达到一亿左右。众所周知，随着年龄的增大，人的患病率也是逐渐提高的。大多数80岁及以上的高龄老人都完全或部分丧失了生活自理能力，在生活上必须要接受他人的帮助和照顾。与一般老年人不同，高龄老人的养老需求有一定的特殊性，这对我国老年保障制度的建设提出了新要求。（二）中国仍处在经济和社会的转型期 改革开放已经30多年，我国的经济社会有了全面进步，但是，我国仍会在较长一段时间内处于经济社会的转型期。在经济方面，经济总量很大，但是人均水平不高；区域发展不均衡，产业结构还需调整。在社会方面，社会制度不健全，各种矛盾凸显；社会力量薄弱，贫富差距扩大；基础设施建设落后，公共服务体系还要完善。（三）家庭养老功能不断弱化 在传统社会里，家庭养老一直占中国人养老的主体地位。随着现代化、城市化的不断推进，家庭养老功能不断弱化。由于市场经济的冲击，人们的家庭观念、老年人的家庭地位都受到了前所未有的动摇。现代人越来越注重自己的隐私权，更趋向于与父母分居，从而使得空巢老人、特别是独居老人的数目不断增加。在竞争日益激烈的今天，中青年面临着前所未有的就业和工作压力，大量劳动力、特别是农村劳动力已经不再遵循传统的就业模式，固定在某一行业或单位工作，而是趋向于流动就业，子女即便有孝心，可能也无能力照顾老人。 随着计划生育政策的成功执行，小孩的出生率持续下降，家庭结构出现了小型化、高龄化的趋势，“四二一”与“四二二”家庭比例逐年上升，这样年轻人供养老人有了更大的压力。特别当老人完全或部分丧失生活自理能力时，一般家庭是无法满足老人的养老需求的。（四）社会养老还不健全一般来说，对于那些高龄老人，养老方式主要有家庭养老和社会养老，社会养老包括社区养老和机构养老。无论国外还是国内，老年人的需求归纳起来主要是经济支持、生活照料和精神慰藉。这些需求在现代化进程来临之前原来都可以在家庭中得到满足，然而，现代化的发展打破了中国人原有的“养儿防老”传统，加上计划生育的实施进一步冲击了家庭养老的基础，人们对社会养老的需求不断上升。可是，中国的社区建设还处在初步阶段，社区的养老功能更是有待完善。社会养老机构的建设主要以社会力量为主，缺少政府财政和政策的支持，在数量上不能满足老年人的床位需求，在收费上是多数老人无法负担的，在条件上又不能满足不同层次老人的需求。总之，我国的社会养老体系还不健全，无法满足老人的养老需求。按照马斯洛需求理论，人的需求分为五个层次，生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。这个理论很精辟地概括了人的各种需求，人类的需求是共通的，老年人也不例外。但是由于老年人的生理机能、偏好、价值观等都有其特殊性，而有不同的内在需求，我们的老年保障制度就是要保障老人的需求得到最大可能的满足。对于那些生活完全或部分不能自理的老人，由于家庭养老功能的弱化，更需要社会养老保障制度满足他们的养老需求，并且，社会机构养老有着自身的许多优势。首先，可以更好的满足老年人在社会交往、自我实现等方面的需求。其次，可以充分整合社会资源，节约养老成本。最后，易于规划建设，可以提供不同层次的服务。 就中国目前的社区发展状况来看，社区养老不能够满足日益增长的老人养老需求，对于那些生活完全或部分不能自理的老人来说，社会机构养老是他们最好的选择。可是，我国的社会养老机构发展存在很多问题，现有的养老机构层次不齐，也没有规范的评估监督体系。随着老龄化和高龄化的不断加速，我们国家面对着越来越严重的老人养老问题，政府必须要明确自身在社会养老机构建设中的责任，制定相应的政策，以应对今后的老年人养老问题。因为老年人的经济状况和身体状况不同，他们需要的和能够享受到的养老服务也会有所不同，所以我们必须要建设可以满足不同需求层次的养老机构。就中国现有的养老机构来说，养老院应该是主要的选择，本文将就养老院建设中的政府责任作出分析。二、养老院相关概念界定和现状概述（一）相关概念界定 中华人民共和国老年人权益保障法（1996年10月施行）第三十三条：“国家鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施”，其中并没有对各种老年机构设施的定义和功能作出界定。下面我们先来看一般约定俗成的定义：老年社会福利院就是享受国家一定数额的经济补助，接待老年人安度晚年而设置的社会养老服务机构，设有起居生活、文化娱乐、医疗保健等多项服务设施。百度百科（/view/1111715.html）soso百科（/v323940.htm?sp=SST%E8%80%81%E5%B9%B4%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E7%A6%8F%E5%88%A9%E9%99%A2）敬老院（home for the aged），为老年人养老服务的社会福利事业组织。又称养老院。西方国家的养老院通常由地方政府或慈善机构主办，接收靠福利救济或低收入的老人。中国的敬老院是在农村实行“五保”的基础上发展起来的。百度百科（/view/1125890.htm）soso百科（/v37034.htm?sp=SST%E6%95%AC%E8%80%81%E9%99%A2）养老院主要是为老年人提供集体居住，并具有相对完整的配套服务设施。百度百科（/view/670963.htm）soso百科（/v323567.htm?sp=SST%E5%85%BB%E8%80%81%E9%99%A2）老年公寓（apartment for the aged），是专供老年人集中居住，符合老年体能心态特征的公寓式老年住宅，具备餐饮、清洁卫生、文化娱乐、医疗保健服务体系，是综合管理的住宅类型。 百度百科（/view/1111714.htm）soso百科（/v323417.htm?sp=SST%E8%80%81%E5%B9%B4%E5%85%AC%E5%AF%93）目前对养老院并没有权威的定义，从上面的定义可以看出，一般上把养老院和敬老院等同起来。当然，也有学者认为“目前社会上的养老机构从服务层次上分，大体上可分为养老院（敬老院、老年福利院、老人院等等）和老年公寓两种。在性质上它们并没有太大的区别，只不过老年公寓比养老院的条件更好，服务更高级些，因而收费更多罢了。” 宋朝建.养老院与老年公寓在本文的论述中，养老院属于社会养老机构，其社会功能是为了满足老年人养老需求，服务对象是社会中不同经济状况、不同身体状况的老年人。在这个概念的基础上，我们从养老院建设的角度分析政府责任。（二）养老院发展现状概述由于中国没有对与养老院相关的事项做过专门的统计，我们只得通过比较权威的新闻报道和介绍来了解养老院的发展状况，进而对养老院建设中存在的问题和养老院的特点有更深入的了解。根据2009年的统计，北京市有226万多老人，其中有9万多老人想去养老院，而2008年时，北京市养老机构床位只有3万张，缺口达三分之二。不仅在北京，在全国的各大城市，优质的养老机构都是一床难求。截至2009年底，中国60岁及以上的老年人已经达到1.67亿，其中，80岁以上的老人1899万人，失能老人达940万，部分失能老人约为1894万。但是，截至2009年底，全国各类养老机构有38060个，床位只有266.2万张。据有关部门测算，我国养老机构的床位至少缺300万张。养老院机构缺，而环境好、设施齐、服务到位收费又合理的养老机构就更缺。养老院服务内容不全，护理人员奇缺。 2010年10月23日 焦点访谈（/u79/v_NTU4OTIzMDA.html）三、政府责任分析由于养老院属于社会养老机构，养老院的建设也属于国家社会保障体系建设的一部分，我们先对政府在社会保障体系建设中的责任的相关理论作概述，然后结合养老院的特殊性分析政府在建设养老院中的责任。（一）社会保障体系中有关政府责任的相关理论1.西方国家相关理论 西方的社会保障理论主要有三大流派，分别是国家干预主义、经济自由主义和中间道路（或称作“第三条道路”）。其实，政府与市场、公平与效率、权利与责任之间的关系始终是三大理论争论的中心，并且三大理论的思想在西方政府的实践中并不是截然分开的，是在不同的时代、不同的执政党政府中具有相对较为明显的特色，三种理论是可以交织在一起的，具有较大的灵活性，归根到底是资本主义制度的自我适应和自我调整，以维护经济、社会的稳定运行和发展。2.马克思主义经典作家的社会保障相关理论 早在 1848 年 , 马思、恩格斯在共产党在德国的要求一文中就提出:“建立国家工厂。国家保证所有的工人都有生活资料 , 并且负责照管丧失劳动力的人。”马克思在哥达纲领批判一书中也指出社会主义社会必须建立保障制度。列宁创建并领导了世界上第一个社会主义国家，他对社会主义社会保障的阐述更加明确和完善。列宁指出 ,社会主义充分保证社会全体成员的福利和他们获得自由的全面发展。马克思主义的社会保障理论把社会保障作为对收入再分配的特定形式 ,揭示了社会保障在维护社会安全、保障社会公平以及有利于再生产等方面的规律性。（二）养老院建设的政府责任分析由于养老院在中国老年保障制度中的特别地位和它自身的特殊性，我们对政府在养老院建设中的责任分析时，对养老院的特殊性、经济社会发展状况等方面都作了考虑。1.基于养老院性质的特殊性 养老院是社会养老机构，养老院建设是完善老年保障制度体系必不可少的部分。在我国，社会保障一般理解为，国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。从性质上来看，养老院既是社会救助制度，又属于社会福利制度。社会救助是指由政府或社会对贫弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活的制度。因为政府产生于人民直接或间接授权的本质，满足人民基本生活的需要是政府不可推卸的责任，具体来说，就是政府有对养老院建设提供法律、制度和财政支持的责任。社会福利是指政府对全体公民普遍实施福利措施，以保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的制度。“人是有理性的，人创造政府的宗旨是为个人能够过上理性的正义的社会生活。因此，政府的根本目的是创造和保护公民或社会的公正幸福（公共利益），这是一个政治体系正义与否的根本标准。” 施雪华政府权能理论M杭州：浙江人民出版社，1998.1.目前中国经济社会发展水平不高，政府无法包办所有的社会福利事业。所以，政府在养老院的建设中，还有引导鼓励社会力量参与并对其进行监管和合理分配养老资源保证社会公平公正的责任。2.基于养老院功能的特殊性 社会养老可以弥补家庭养老的不足，满足老年人养老需求。目前中国的社会养老体系还很不健全，社区养老建设还处在探索阶段，而机构养老则主要是养老院发挥作用。因为养老院性质的特殊性，它的功能也有特殊性，对国家、社会、家庭和个人都有不同的作用。就个人来说，养老院可以满足自己的养老需求，使得基本生活有了保障，并在此基础上提高了生活质量；就家庭来说，养老院弥补了家庭养老的不足，解决了老人的生活照料和医疗保健的问题，减轻了家庭成员的负担；就社会来说，养老院满足了老年人的养老需求，维护了社会稳定，同时促进了社会保障体系的建设，促进了社会力量的发展；就国家来说，养老院分担了国家老年保障制度建设的成本，一定程度上促进了老年人生活质量的提高。基于养老院功能的特殊性，政府要依据不同地区的经济发展水平和家庭收入状况，直接或支持建设不同层次的养老院，并相应制定严格的规范和标准，同时，要制定养老院建设的长远规划，充分考虑养老院的需求变化趋势和社会经济发展状况。 3.基于养老院服务对象的特殊性 由于文化心理和老年保障制度建设状况的影响，选择入住养老院的老人大多数是生活完全或部分不能自理，需要生活和医疗照顾的老人。从养老院服务对象的角度来说，这些老人有着自身的特殊性。首先，因为经济水平和身体状况的不同，老人的服务需求差别很大。其次，老人对养老院的服务设施和护理人员要求较高，必须符合老人的身体状况和医疗需求。最后，老年人是社会弱势群体，其权益容易受到侵害。针对这些特殊性，政府在养老院的建设中需要承担相应的责任。首先，政府要制定相应的标准，对养老院的规模、收费、服务内容等进行规范。其次，政府要大力扶持老年产业的发展，给予一定的政策支持，同时，完善老年护理教育事业的发展，满足养老院对老年设施和护理人员的需求。最后，加强对养老院服务质量、收费标准等的监管，建立养老院老人维权机制。四、基于政府责任的政策探讨目前，中国养老院从数量和质量上还无法满足老年人的养老需求，养老院建设任重而道远。基于政府在养老院建设中的责任，下面对政府在建设养老院时的政策进行探讨。（一）完善社会保障制度的相关法律法规 由于目前还没有对养老院做比较权威的界定，政府要以法律法规的形式明确养老院在老年保障制度中的地位，从法律上认可养老院对社会和国家的作用。同时，要以法律法规的方式明确政府在养老院建设中的政策、财政等责任，并且区分中央政府和地方政府的职责，避免政府规避责任。（二）制定相应标准和长远规划不同的老年人对养老院的服务需求是不同的，政府要按养老院提供服务的不同内容和质量，制定标准将养老院分成不同的类型，同时，政府要结合不同地区的经济社会发展水平和人们的收入水平，制定不同的收费标准。一个地区对养老院的需求会随着老年人口的变化和社会经济的发展而变化的，政府在养老院的建设中，必须要充分考虑不同地区的状况和发展趋势，作出长远规划。（三）明确政策导向，维护社会公平公正 政府在社会保障体系建设中必须坚持公平原则，养老院建设更应该这样。用于养老机构建设的社会资源是有限的，政府要合理分配这些资源，建立可以满足不同养老需求的养老院。中央政府要通过必要的财政转移支付，尽量使各地方政府的公共服务和财政能力大致均等，并通过专项资金的拨付，支持地方政府履行在养老院建设中的职责。（四）鼓励社会力量参与建设，满足不同需求 因为我国的经济社会发展水平不高，政府无法完全承担社会养老机构的建设。在养老院的建设中，政府要制定相应的优惠政策，鼓励社会力量参与养老院的建设，并且要依据社会力量建设的养老院的不同层次，给予不同的优惠，以引导养老院建设的多样化。（五）强化监管职责，落实评估检验 政府需要对养老院的建设和服务质量进行监管，首先就是要明确各地方政府的监管职责，并且制定出依据各地状况的评估标准。在此基础上，设立相关评估部门，培训评估人员，按照规定对养老院进行评估，并且依据评估结果采取相应措施。老年保障制度的建设不仅关乎到个人生活基本需求的满足和生活质量的提高，