国家货币基金组织改革.docx

在全球金融动荡背景下，国际货币基金组织监督中长期存在的缺陷愈发明显，必须进行根本性改革。中国应顺势而为，积极推动【财经网专稿/特约作者 葛华勇】国际货币基金组织（下称基金组织）成立于1945年，是联合国系统下专门负责国际货币和金融事务的国际机构，其核心职能在于对成员国政策和全球经济和金融市场的运行情况进行监督，以实现维护全球经济和金融稳定的宗旨。在布雷顿森林体系下，基金组织的主要任务是保证各国货币与美元挂钩的汇率平价制度的稳定。20世纪70年代初布雷顿森林体系崩溃后，为确立新的国际货币制度，基金组织于1977年出台了关于汇率政策监督的决定（下称“1977年决定”），并于1978年开始实施基金组织协定第二修订案，规定成员国在履行一定义务的情况下，可以自主选择汇率制度，但同时规定“基金组织应对各成员国的汇率政策行使严格的监督”，“以促进有序的汇兑安排和稳定的汇率体系”。由于除汇率政策外，其他政策也影响成员国的国际收支状况和其所选择的汇率制度，基金组织的监督范围在实践中也逐渐超出汇率政策，变得更为广泛。2007年6月，基金组织执董会通过了对成员国政策的双边监督决定（下称“2007年决定”），用以替代“1977年决定”，该决定构成了基金组织监督的新制度框架。“2007年决定”明确基金组织对成员国的监督重点，是对“外部稳定”具有重要影响的汇率、货币、财政和金融部门等政策，特别强调“成员国应避免实施导致外部不稳定的汇率政策”，并将“汇率根本性失衡”等明确为监督指标。“2007年决定”迎合了持有基金组织大多数投票权的发达国家的要求，客观上也加强了基金组织对成员国汇率政策进行监督的权力，但是该决定在执行中却遇到了重重困难，表现在：第一，决定在设计上存在缺陷，成员国和基金组织工作人员对决定中一些关键概念的理解存在分歧，造成工作人员在决定执行中缺乏依据，受到决定影响的成员国也难以被说服和接受工作人员的监督结论；第二，决定出台后，美国次贷危机不断恶化，不但造成了美国外部不稳定，而且引发了全球金融危机和经济衰退，这说明汇率政策并非是影响外部稳定的惟一重要因素。但基金组织将过多精力集中放在“2007年决定”的讨论和汇率水平的监督上，未能对次贷危机的风险进行深入分析和及时提出警告。许多成员国认为，基金组织监督重点有失偏颇或不够全面，对决定的恰当性产生怀疑。在全球金融动荡不断加剧的情况下，基金组织管理层不得不暂缓实施该决定。“2007年决定”执行难的问题和本次起源于发达国家的金融危机不断恶化，体现了基金组织监督中长期存在的缺陷。基金组织监督缺陷重重大体而言，基金组织监督缺陷主要表现在以下几方面。对成员国的监督不公平。长期以来，基金组织过分强调对发展中国家和新兴市场国家的监督，却对在全球经济和金融稳定中具有系统性影响的发达国家，尤其是对金融中心和主要储备货币发行国的监督不力。例如，1997年亚洲金融危机和本次金融危机都表明，对对冲基金等机构投资者的投机行为和金融衍生产品市场的监督不到位，是造成金融不稳定的重要因素。尽管发展中国家，甚至一些发达国家长期呼吁加强对冲基金的透明度和对金融衍生产品的有效监管，但基金组织却并未在该领域采取切实的行动。又如，在全球失衡问题上，基金组织没有积极促使高赤字发达国家采取有效措施增加国内储蓄，却在少数发达国家的推动下仓促出台“2007年决定”，试图通过加强对发展中国家和新兴市场国家汇率政策的监督，让个别发展中国家承担更多的调整责任。基金组织监督的不公平，直接影响到了全球金融稳定。就在基金组织耗费一年多时间通过了“2007年决定”后，美国次贷危机不断恶化并导致了20世纪30年代以来最严重的全球性金融危机和经济衰退。如果这一年里基金组织不是花大量精力来考虑如何加强对发展中国家汇率问题的监督，而是用于加强对美国等发达国家金融经济形势的分析和政策评估，它本可以更早发现美国和全球金融市场存在的风险，更积极地督促成员国采取恰当的应对措施来降低损失。对发展中国家的监督不合理。基金组织工作人员往往因对发展中国家的国情缺乏了解，提出的政策建议不客观、不合理，而受到发展中国家的批评和抵触，并严重影响了基金组织监督的信誉。例如，基金组织独立评估办公室考察了基金组织工作人员1999年2005年对成员国的汇率政策咨询活动，发现在对一些国家的监督中，基金组织工作人员未经正式分析，就建议成员国增加汇率灵活性。在另一些案例中，基金组织工作人员对发展中国家的财政政策、外债管理和结构改革政策的评估和建议，未充分考虑成员国的特定国情，倾向于过分强调紧缩财政支出、反对举债、要求快速改革，而没有考虑如何更好地帮助成员国平衡促进经济增长、保持宏观稳定以及维护社会和谐之间的关系。又比如，基金组织对成员国汇率政策的监督越来越倚重于对成员国汇率均衡水平的评估，但其采用的汇率评估方法仍存在诸多缺陷。比如，基金组织汇率问题咨询小组（CGER）采用“宏观经济平衡法”，它最早专门用于测算工业化国家的中期均衡汇率，后来开始用于测算主要新兴市场国家的中期均衡汇率。在测算中，它假定近20年来各成员国中期均衡汇率与一组经济基本面变量之间的关系保持不变，这完全与一些发展中国家在此期间经历了持续经济结构变迁的事实不符；它还假定所有国家的均衡汇率，均取决于一组相同的经济基本面变量，并且有相同的数量关系，这种假定并未体现发展中国家与发达国家处于不同的发展阶段，而任何经济变量的微小变化都可能导致测算结果的巨大差异。用此方法测算发展中国家的均衡汇率，并据此判断其汇率是否“失衡”或“根本性失衡”，当然不能让有关国家信服。对系统性风险的监督不到位。布雷顿森林体系解体后，全球化趋势加快，表现在国际资本流动成倍增加，金融产品创新层出不穷，各经济体和金融市场之间、金融部门和宏观经济之间的联系愈来愈紧密。基金组织要维护全球货币和金融体系的稳定，自然要不断适应这些变化，加强对系统性风险的评估和监督。但上世纪80年代后重大金融危机频发，包括20世纪80年代拉丁美洲债务危机、1994年墨西哥金融危机、1997年亚洲金融危机、1998年俄罗斯金融危机、2002年巴西金融危机和本次金融危机。危机的波及范围越来越广，对全球经济和金融稳定的影响也越来越深。尽管每次危机发生后，基金组织都竭尽全力地提供贷款援助，却不能及时发布危机预警和有效防范危机蔓延，这说明基金组织对系统性风险的监测存在严重不足，特别是对跨境资本流动和主要金融市场的监督不力。上述危机表明，大量投机和套利资金的流动，增加了国际金融市场的不稳定性。资本流动突然逆转，往往是诱发危机和危机加重的原因。比如亚洲金融危机中泰国爆发危机的诱因，是国际对冲基金发动了对泰铢的大规模攻击，泰国中央银行为维持泰铢汇率，几乎耗尽外汇储备，不得不宣布放弃盯住美元的汇率体制，泰铢急剧贬值，金融危机爆发。而此前，基金组织却劝告泰国要加快资本账户开放。本次金融危机则说明，基金组织对美国等发达国家金融市场潜在的风险缺乏准确评估，对其金融部门对实体经济的影响，以及对他国的溢出效应缺乏深入的分析和准确的预测，从而造成危机不断恶化。根源何在基金组织监督之所以存在上述缺陷，原因主要在于：治理结构不合理。发达国家一直在基金组织份额和投票权中占主导地位，少数发达国家对基金组织决策有决定性影响，而发展中国家在基金组织的代表性却严重不足，这是造成基金组织监督缺陷的根本性原因。目前，发达国家拥有基金组织超过60的份额，其中约45的份额集中于七国集团，而美国一家就拥有17的份额。份额基本决定投票权。由于基金组织的决策一般需要50以上的投票权通过，重大决策需要85的投票权通过，因此发达国家足以决定基金组织日常决策，而美国更是事实上拥有对基金组织重大决策的一票否决权。例如，尽管基金组织理事会早在1997年通过了再次分配特别提款权（SDRs）的决议，但因美国国会未批准美国政府接受关于再次分配SDRs的基金组织协定第四次修正案，致使该决议至今未能生效落实。由于基金组织的监督结果往往是要求成员国做出政策调整，这与各国利益密切相关，因此基金组织在少数发达国家主导的治理结构下，产生对发展中国家不公平的监督决策，实属难以避免。监督理念不合理。基金组织常常将主要基于发达国家经济情况提炼出的经济学理论、计量模型和决策经验，用于分析与发达国家情况相去甚远的发展中国家。由于发达国家一直在基金份额和投票权中占主导地位，导致目前基金总裁和第一副总裁由欧美人士担任，三名副总裁中仅有一位来自发展中国家。基金组织工作人员也主要由来自发达国家及在发达国家受过高等教育的人士构成。这在很大程度上导致来自发达国家的经济理论和政策理念支配了基金组织的运作，包括运用这些理念对发展中国家进行监督。而发展中国家与发达国家至少在两个方面的重要差别导致这种做法不尽合理。一方面，发达国家经济结构比较稳定，因此源于这些国家的经济学理论和模型往往未充分考虑经济结构的变动，但发展中国家尤其是一些新兴市场国家，多年来经济持续经历改革和结构性变化，而且其统计数据的完整准确性与发达国家尚有一定的差距，较难通过适用于发达国家的简单计量分析方法来准确发掘发展中国家的经济规律。因此，使用源于发达国家的经济理论来分析发展中国家，得出的结论往往不可靠。另一方面，发达国家长期实行市场经济，市场机制相当成熟。而发展中国家经济发展水平较低，常常处在完善市场经济的过程之中，微观经济主体对于市场信号的反应还不够灵敏，对风险的管理水平和承受能力还有待提高，不重视这种情况而在基金监督中套用源于发达国家的政策经验向发展中国家提供政策建议，就难免出现不合理的建议。监督不够坦诚、独立和客观。由于治理结构和监督理念的不合理，基金组织的监督往往受政治因素的影响。成员国在接受基金组织的监督中并未被一视同仁、平等对待。基金组织工作人员对成员国经济的分析、判断也不够坦诚，经常受到政治压力的影响。当发达国家的经济出现问题时基金组织不敢坦诚指出和督促其采取纠正措施，而对发展中国家问题的研究和分析则不够深入、客观和公正。比如，在美国2007年初房地产次级贷款问题显露后，基金组织工作人员在2007年与美国的第四条款磋商报告中却依然认为美国经济状况良好，金融体系灵活，试图低调处理美国房地产和次贷市场的影响。应进行根本性改革要解决基金组织监督存在的缺陷，必须对导致缺陷的有关因素进行根本性改革。改革基金组织的治理结构，显著加强发展中国家在基金组织事务中的发言权。近十多年来，世界经济格局发生了巨大变化，发展中国家作为一个整体在世界经济中占的比重不断加大，对全球经济增长的贡献率不断提高，尤其是一些新兴市场大国，成为了全球市场的重要参与者，发展中国家与基金组织在政策建议、贷款、技术援助和培训领域的交往也成为基金组织的主要业务。但是，基金组织的治理结构却远远落后于世界经济格局的变化。基金组织只有顺应这些变化，对治理结构进行根本性的改革，才能彻底改变其“由发达国家主导”的形象，巩固和提高其在国际货币和金融体系中的中心地位。首先，应继续改革份额和发言权。2008年通过的份额和发言权改革方案，仅促使份额从发达国家向发展中国家发生了小比例的转移，发展中国家的整体份额和发言权依然严重偏低。在本次金融危机加剧、对基金组织资源需求不断增加的情况下，有必要对基金组织的份额进行整体审查，应在大幅增加总体份额的同时对份额结构进行根本性调整，大幅增加发展中国家和新兴市场国家的份额。其次，应对基金组织的组织管理框架进行改革，包括改革总裁遴选程序等，增加发展中国家在基金管理层和工作人员中的代表性，这将有利于改进基金组织的监督理念，从更全面的角度、更客观的立场审视和实施监督。第三，要探索改革基金组织的决策机制。例如，重要决策要由“双多数”，即投票权的多数和成员国的多数共同通过。而且，要提高决策的否决门槛，即应规定重要决策由7075的投票权通过，从而防止个别国家阻挠基金组织的决策。树立为成员国服务的理念，发挥“可信用顾问”的角色。基金组织多年的监督实践证明，将不合理的监督理念和政策建议强加于人，往往使监督效果适得其反。要恢复和改善监督的信誉，基金组织必须摆正姿态，摆脱政治因素的影响，从提供服务的角度加强与成员国的坦诚对话和交流，在认真考虑成员国具体国情的基础上提出政策建议，真正将监督寓于服务之中，才能获取成员国的信任。改进监督方法，提高监督的有效性。第一，应加强与成员国的双边磋商和高层对话。对话和劝说是监督的中心支柱，基金组织的监督应以与成员国的充分对话和相互理解为基础。第二，应以帮助成员国提高自身能力建设为目的，通过技术援助、培训和政策咨询等提高成员国自身的宏观经济管理能力。第三，必须不断提高对系统性风险的评估能力，加强早期风险预警系统的建设，尽早识别系统性风险并督促有关国家或机构及时采取措施化解风险。中国当有所作为随着中国经济实力不断增长、日益融入全球经济，中国对国际社会的影响已经不容忽视。国际社会、特别是发展中国家对中国在国际组织中发挥作用也有较高期望。对此，我们应顺势而为，积极推动基金组织加强监督职能的各项改革。积极推动基金组织治理结构改革。中国在获得基金组织的几次特别增资后，目前已经成为基金组织的第六大股东，但是仍然属于份额最严重低估的国家之一。而且，中国作为最大的发展中国家，推动基金组织治理结构改革、提高发展中国家的发言权，符合发展中国家的整体利益。中国应积极利用各种场合，通过各种渠道，团结广大发展中国家，推动基金组织治理结构做出有利于中国和其他发展中国家的改革。加大对基金组织规则制定的影响力。不公平的国际经济和金融规则严重损害了发展中国家的利益，阻碍其经济实现可持续的发展，对日益融入全球经济的中