《行政许可法》专题培训56026

行政许可法专题培训,聊城大学法学院 王仰文,引言,引言,我们设想一下，如果危害人们身体健康的药品可以随意进入市场，如果谁都可以去承包建筑工程，如果人们可以随意排污，如果人们可以在国有土地上随意建房，如果人们购买到的总是注水肉、泔水油，而没有谁来控制，那么这个世界将会怎样？因此，为了有效防止公民、法人或者其他组织（即行政相对人）的活动损害公共利益或他人利益，乃通过行政权对公民权利和自由进行事前抑制和干预就有必要，这就是倍受行政机关青睐的管理手段行政许可。也就是说，未经行政机关许可或同意，行政相对人不得从事某种特定的活动，如烟草专卖、开办学校、药品生产等。通过行政许可，不仅有效预防了危害社会行为的发生，也使得当前不确定的法律状态（从事某种特定的活动是否合法）得以明确，使相对人获得了行政机关不得随意干预其活动的承诺。,引言,但是，行政机关一旦被赋予了限制相对人活动的行政权力 ，这种权力就成为相对人人权面临的威胁，就可能被滥用而侵害相对人的权益。前几年，我们经常看到：很多地方连生产馒头都要到馒头生产办公室办理许可手续；生产骨灰盒要到民政部门办理许可手续；有时要上一个项目，不得不到行政机关去盖上几千个戳；贵州一家企业要上一个项目，不得不成立由8个人组成的盖章办公室，专门从事盖章业务；借许可收费成为普遍现象；不仅法律、法规、规章在随意设定许可，就连规章以下的红头文件也都在随意设定许可； ，一时间，许可成了中华大地上行政机关官员“显灵”的“灵丹妙药”，并成为我国企业参与国际竞争的巨大障碍。因此，不对行政许可权力加以控制和规范也不行。而行政许可法就是要在公共利益的维护和个人权益保护之间寻求一种平衡，而重点又是通过规范和控制行政许可的设定和行使来达成这一目的。,行政许可法于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，于2004年7月1日起开始施行。 它全文约1.1万字，共8章83条，分为总则、行政许可的设定、实施机关、实施程序、费用、监督检查、法律责任和附则。,行政许可法概况,行政许可的特征,（1）行政许可是行政机关管理性的行政行为（2）行政许可是对社会实施的外部管理行为（3）行政许可是依申请的行为（4）行政许可是准予从事特定活动的行为,行政许可的概念：,要明确：1、行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为，不包括民事权利、民事关系的确认。因此，植物新品种权的授予，组织机构代码、商品条码的注册，产权登记，机动车登记，婚姻登记，户籍登记，抵押登记等，都不是行政许可；而城市规划管理中选址意见书的批准，土地管理中对国有土地使用权出让的批准是行政许可。国有土地使用权登记、农村宅基证颁发行为，是产权登记，不是行政许可。,行政许可的概念：,要明确：2、行政许可是行政机关的外部行政管理行为。外交部门对地方政府外事办公室、有外事审批权的国务院部门颁发因公护照权、护照签证自办权等的审批，不是外部行政管理行为，不是行政许可；而公安机关对公民申请因私出国护照的审批，是外部行政管理行为，是行政许可。,行政许可的概念：,要明确：3、行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行为。因此，行政机关采用检验、检测等手段对市场产品的日常监管不是行政许可。如对绿色食品标志认证、无公害食品标志认证等非强制性认证不是行政机关的管理行为，认证合格只是表明受认证产品符合规定的质量标准，不是行政许可。,行政许可的概念：,一般说来，行政许可就是通常所说的行政审批，但行政审批未必都是法律意义上的行政许可。行政审批的概念无论其内涵还是外延都要比行政许可宽泛得多。两者的区别主要表现在以下三个方面： （一）适用范围不同。行政审批的适用范围较宽,可以归入行政审批的项目种类按照目前的统计不下于50种，甚至包括推荐、命名、备案、证明等。而根据行政许可法第2条的规定，行政许可大体上可以分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。（二）设定的条件不同。行政许可是一项重要的行政权力。行政许可法规定：只有法律、政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，地方性法规可以依据法定条件设定行政许可，地方政府规章可以依据法定条件设定临时性行政许可。其他规范性文件一律不得设定行政许可。而行政审批事项的设定，法律并无严格限制，各级行政机关（也包括非行政机关）都可以设定审批事项。,行政许可与行政审批的关系,（三）指向的对象不同。行政审批的对象十分宽泛，除了公民法人和其他组织外，还包括行政机关本身。它不仅涉及外部对象，也涉及行政机关内部事项；而按照行政许可法（第3条）的规定，行政许可的对象仅仅是公民法人和其他组织，并不包括行政机关对其他机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，当然也不包括行政机关的内部审批事项。行政许可与行政审批有差别，行政许可是行政审批的一部分。行政许可与行政确认也是不同的，如果相对人的权利形成于行政机关作出决定之前，则是行政确认，如果相对人的权利产生于行政机关作出决定之时，则是行政许可。行政许可与行政登记也是不同的，一是行政登记没有裁量权，行政许可有裁量权。,行政许可与行政审批的关系,行政许可与非行政许可的审批的关系,1、行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 2、非行政许可审批是指由行政机关及具有执法权的事业单位实施但不属于行政许可法调整的审批、登记、备案、年审检、各类事业单位执法和收费事项。 行政许可和非行政许可审批的区别主要在于审批对象是否特定。行政许可的审批对象是不特定的，而非许可审批的对象则是特定的。比如说，会计从业资格就是财政部门的行政许可项目，预算批复则是非许可审批项目。,一、行政许可法的必要性,二、行政许可法的基本原则,三、行政许可法确立的重要制度,四、行政许可法正式实施后引发的思考,一、行政许可法的必要性,（一）制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要,行政许可设定和实施过程中存在的五个问题,问题1：行政许可设定事项过多过滥,1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要,国务院各部门共清理出审批项目4159项，其中：,依据法律和行政法规设定的有1657项，约占40.3% 依据党中央和国务院文件设定的有773项,占18.6% ,一、行政许可法的必要性,1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要,问题2：行政许可设定权不明确,据不完全统计，我国现行法律法规中有近百部法律、多部行政法规涉及行政许可，还有大量的地方性法规和一大批部委规章和政府规章也对行政许可作了设定,一、行政许可法的必要性,1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要,问题3：实施行政许可手续繁琐，周期长如贵州的“盖章办公室”（8人组成，两个大麻袋），南京中央大厦工程试营业需要盖1000多个戳（实际750多个）,一、行政许可法的必要性,1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要,问题4：重许可，轻监管，或只许可，不监管,一、行政许可法的必要性,1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要,问题5：利用许可乱收费,一、行政许可法的必要性,2、制定行政许可法是深化行政审批制度改革的需要,确立行政审批制度改革的原则和目标，强化对行政许可行为的监督措施和责任机制，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度,一、行政许可法的必要性,3、制定行政许可法是适应加入WTO新形势的需要,在加入WTO的新形势下，我国政府对行政许可作出了个方面的承诺:,（1）许可程序、条件以及有关政府主管机关对许可申请进行审查与作出决定的期限应当在实施前公布,（2）申请人不经单独邀请即可提出行政许可申请,（3）,一、行政许可法的必要性,二、行政许可法的基本原则,一、行政许可法的必要性,三、行政许可法确立的重要制度,四、行政许可法正式实施后引发的思考,行政许可应遵循的基本原则,（一）行政许可合法原则,（二）行政许可公开、公平、公正原则,（三）行政许可效率,（四）权利保障原则,（五）信赖保护原则,（六）监督原则,行政许可应遵循的基本原则,（一）行政许可合法原则,设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序,行政许可法第3条 行政许可的设定和实施， 适用本法。 有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。,行政许可应遵循的基本原则,（二）行政许可公开、公平、公正原则,行政许可应遵循的基本原则,（三）行政许可效率原则,行政机关在实施行政许可过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务,行政许可应遵循的基本原则,（四）权利保障原则,行政许可应遵循的基本原则,（五）信赖保护原则,行政许可应遵循的基本原则,（六）监督原则,案例北京市规划委违法撤销规划许可证案,2004年3月11日，北京富润家园的149位业主不服北京市规划委员会作出的规划行政许可，向海淀区法院提起行政诉讼，请求法院判令撤销市规委作出的1798号规划许可证。原告认为，富润家园小区的7号楼在原规划许可证中，用途为“幼儿园、办公、变电室”。2003年底，原告却得知富润家园的开发商已将7号楼以商业用房计划许可投资几千万元，按照商业设施的要求建成了7号楼，并且已经签订了承包和销售协议。开发商这样做的依据是市规委2002年12月26日作出的1798号规划许可，该许可撤销了原来对于7号楼规划许可的内容，把7号楼的用途由“幼儿园、变电室”变成了“商业设施”。原告认为，市规委违法变更小区原规划，取消了幼儿园等小区居民的生活配套设施，变相为开发商把上述用房出售并开设洗浴中心创造条件，其行为违法，应予撤销。其次，市规委在变更小区规划时未进行听证，征求广大业主的意见，程序上不符合法律规定。规划部门变更原小区规划的行为，侵害了广大业主的合法权益，助长了开发商违背诚实信用原则的行为。法院于今年7月10日公开审理了本案，最后判决撤销了被告北京市规划委作出的1798号规划许可证。,分析首先，行政许可一经作出就具有公定力、确定力、拘束力和执行力，非经法定程序不得随意变更或撤销。本案中，被告即使要变更行政许可，也必须遵循法定程序，听取利害关系人业主的意见。其次，本案中并没有出现行政许可法第8条规定的需要变更行政许可的情形，相反，本案被告变更许可损害的是业主的利益，为的是开发商的利益，而非公共利益。,三、行政许可法确立的重要制度,二、行政许可法的基本原则,一、行政许可法的必要性,四、行政许可法正式实施后引发的思考,（一）行政许可的设定范围制度,谁有权创设行政许可对什么事项可以设定行政许可按什么程序并以何种文件形式设定行政许可行政许可的设定适用本法，就是要求设定行政许可的上述环节都必须遵守行政许可法的规定。,行政许可的设定所涉及的问题是：,（一）行政许可的设定范围制度,设定行政许可，应当：（1）遵循经济和社会发展规律；（2）有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性；（3）有利于维护公共利益和社会秩序； （4）有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。能够不设许可的尽可能不设许可。 例：商品房销售许可就不需要设立。,设定行政许可的指导思想,（一）行政许可的设定范围制度,（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项 (普通许可：如集会游行示威许可；新闻出版、广播影视机构的设立及运营；金融业的市场准入及经营活动；危险品的生产、储藏、运输及销售。）,（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项（特许：如国有土地使用许可、海域使用许可、出租车经营许可、排污许可、公用事业经营许可等）,1、可以设定行政许可的事项范围,1、可以设定行政许可的事项范围,（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项 （认可：律师资格、注册会计师资格、医师资格、建筑企业的资质等）,（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项 （核准：消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等）,（一）行政许可的设定范围制度,1、可以设定行政许可的事项范围,（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项 （登记：工商企业登记、合伙企业登记、事业单位登记、社团登记、民办非企业单位登记等，但对于婚姻登记、收养登记、自然资源权属登记等不涉及确定主体资格的登记，则不纳入行政许可法调整的范围）,（6）法律、行政法规规定的其他事项 （其他：目前的城市房屋拆迁许可，属于城市房屋拆迁管理条例需要设定许可的情况，但是不符合行政许可法的原则和精神）,（一）行政许可的设定范围制度,（一）行政许可的设定范围制度,2、可以不设定行政许可的事项范围,（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的,（2）市场竞争机制能够有效调节的,（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的,（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,（二）行政许可的设定权制度,1、行政许可的设定主体,全国人大及其常委会,国 务 院,省、自治区、直辖市人大及其常委会省、自治区、直辖市人民政府,（二）行政许可的设定权制度,2、行政许可的设定依据,正式设定依据：法律、行政法规、地方性法规,临时设定依据：国务院决定、省级地方人民政府规章,不得设定的规范性文件： 国务院部门规章 依法不享有规章制定权的地方人民政府 其他机关制定的规范性文件,（二）行政许可的设定权制度,具体来说，行政许可的设定权限,法律 行政许可（限于第12条所列事项）行政法规（尚未制定法律的情况下） 行政许可国务院也可以以决定的形式设定许可。地方性法规（在尚未制定法律、行政法规的情况下） 行政许可,2004年6月29日国务院发布第412号令,对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合中华人民共和国行政许可法第十二条规定事项的行政审批项目，共500项,根据中华人民共和国行政许可法第十四条第二款的规定，决定予以保留并设定行政许可，自2004年7月1日起施行 。,（二）行政许可的设定权制度,具体来说，行政许可的设定权限,尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。（这里的问题是什么？）,（二）行政许可的设定权制度,具体来说，行政许可的设定权限,地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。,（二）行政许可的设定权制度,具体来说，行政许可的设定权限,省级政府以外的规章及规章以下的规范性文件 行政许可下位法可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。但法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。,（二）行政许可的设定权制度,3、设定行政许可应当遵循的规则,（1）设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限,（二）行政许可的设定权制度,3、设定行政许可应当遵循的规则,（1）设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限,（二）行政许可的设定权制度,3、设定行政许可应当遵循的规则,（2）起草法律草案、法规草案和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况,（二）行政许可的设定权制度,3、设定行政许可应当遵循的规则,（3）行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止,（三）行政许可的实施制度,行政许可的实施所涉及的问题是：,谁有权实施行政许可按什么程序实施行政许可对实施行政许可如何监督违法实施行政许可应承担什么法律责任行政许可的实施适用本法就是要求实施行政许可的上述环节都必须遵守行政许可法的规定。,（三）行政许可的实施制度,1、实施行政许可的主体,一 般 规 定,行政机关,法律、法规授权的组织,受委托的行政机关,国务院及各部委省级人民政府及其主管部门县级以上人民政府及其主管部门,主要是行政机构，包括行政机关内部所属的行政机构和派出机构两种,委托委托行使行政许可权必须遵循的规则（第24条）：（1）委托必须有法律、法规、规章依据；（2）委托内容应当公告；（3）委托对象限于其他行政机关；（4）受委托机关不得再委托；（5）必须在委托权限范围内以委托行政机关的名义进行，行为后果由委托行政机关承担。,（三）行政许可的实施制度,1、实施行政许可的主体,相对集中许可第25条：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。 根据行政许可法的精神，集中行使行政许可权将成为修改有关法律、法规应遵循的原则，例如2004年8月28日公路法修正案取消了第55条关于“超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准；影响交通安全的，还应经公安部门批准”之规定中由公安机关行使的许可权，避免了同一事项由多个部门行使许可权的情况。,内部程序不得外部化第26条第1款：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。,并联审批第26条第2款：行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理（即“政务超市”）。,（三）行政许可的实施制度,现状（来自聊城日报2009-03-12）,在聊城市行政服务中心集中办理的许可和审批事项达到420项，占市级保留事项的76%。全市有38个部门成立行政许可科，把本部门的行政许可、审批事项集中到行政许可科统一纳入中心窗口。进厅事项的行政事业性收费，全部按照财政和物价部门核定的收费依据和收费标准，由设在中心的银行窗口代收，严格执行票款分离和“收支两条线”。涉及多个部门的审批事项，中心推行联合审批和免费代办，最大限度的为办事群众提供方便。原来需要一、二个月办结的固定资产投资项目，现在只要材料齐全、符合产业政策，3个工作日即可完成。市行政服务中心已连续6年被评为“行风建设先进单位”，并被命名为“省级文明单位”，被授予“山东省服务名牌”。,（三）行政许可的实施制度,案例,原告某市市政工程公司在对国道206线拓宽改造时，需采伐护路林，因而向某省交通厅申请采伐许可证。省交通厅经审查后向其颁发了采伐许可证。原告采伐时，被被告执法人员发现，遂以违反森林法为由，对其处以罚款二万元，并要求其恢复植被。原告不服向法院起诉。法院认为，对护路林的采伐管理权依法应由交通主管部门审批，被告无权管辖，因而撤消其行政处罚决定。某市林业局不服，向某市中院提起上诉，二审法院维持原判。,（三）行政许可的实施制度,分析,本案是一个关于积极许可权限争议的案件，涉及林木采伐许可证发放权限。行政许可法第22条规定：行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。对于林木采伐许可机关，我国法律有明确的规定。在森林法第28条第2款中有这样的规定：铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门审核发放采伐许可证。在现实生活中，关于权限争议的案件极多，为了避免和解决这些问题，行政许可法对此专门作出了规定，如第25条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可。第26条又规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。 因此，行政许可法的实施，对于避免许可权限争议将起到重要作用。,河南一家合资企业在2000年开办之初办合资手续时被工商局、外经委、计委三个部门踢了十几天“皮球”，办一个证书往政府部门跑了11趟 。这是一个关于消极许可权限争议案件的例子。,（三）行政许可的实施制度,2、实施行政许可的程序,申请程序受理程序审查程序 决定程序,特许程序 认可程序 核准程序 登记程序,一般程序,特别程序,（三）行政许可的实施制度,3、实施行政许可的费用,收取行政许可费用要按照法律、行政法规规定的法定项目和标准执行，所收费用全部上缴国库，并执行收支两条线的规定,（1）行政许可不收费的相关规定,实施行政许可和监督检查，不得收费 提供申请书格式文本，不得收费,（2）行政许可收费的相关规定,（四）行政许可的监督与责任制度,1、关于监督检查制度,（1）书面监督检查制度（2）实地监督检查制度（3）属地管辖制度（4）举报制度,（四）行政许可的监督与责任制度,2、关于法律责任制度,（1）违法设定行政许可的法律责任（2）违法实施行政许可的法律责任（3）实施许可后不履行监督职责的法律责任,三、行政许可法确立的重要制度,四、行政许可法正式实施后引发的思考,二、行政许可法的基本原则,一、行政许可法的必要性,（一）顺利实施，前途是光明的,乐观分析一 ： 全面贯彻实施行政许可法，不仅老百姓有动力，中央政府也有决心,乐观分析二： 行政许可法有些制度是这几年行政改革经验的总结，很多人接受起来比较容易,（二）实施过程中可能遇到的难题,1、行政许可法有些条文在具体操作中会面临障碍,2、“法律升级”有可能让不合理的许可“合法”地冒出来,3、 在实施一项许可的时候可能被附加多项条件， 每一个条件又是一个许可,4、利益集团会百般阻挠许可法的实施，一些收费会 变得更隐蔽,5、机构职能不削减、编制人员不控制，许可的产生 是挡不住的,6、一些行政许可被取消后，有可能在短期内造 成管理失控,（三）顺利实施的建议,2、更新观念，改变习惯做法,3、积极为行政许可法实施创造条件,1、政府工作人员要加强学习,关于撤回行政许可的适用规则（第8条） 撤回行政许可适用于行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可的情形。适用前提是相对人取得行政许可合法。适用情形包括：（一）行政许可依据的法律法规规章修改或废止；（二）行政许可依据的客观情况发生重大变化。 撤回行政许可，行政机关应当作出书面决定，说明撤回行政许可的法律依据或者事实基础。撤回行政许可对公民、法人或其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。,关于撤销行政许可的适用规则（第69条第一款） 撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形。适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可。适用情形包括：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准