推进重庆清洁生产实施的制度创新问题探析.doc

推进重庆清洁生产实施的制度创新问题探析 第卷第期年月西南农业大学学报（社会科学版）（），推进重庆清洁生产实施的制度创新问题探析张建锋（西南大学经济管理学院，重庆）摘要旨在实现从源头控制污染、保护环境、提高资源利用率的清洁生产，离不开政府、企业、公众的认同、支持和参与。 重庆尚处在清洁生产的初级阶段，这一阶段，企业、公众没有认识到清洁生产的重要意义，政府替代企业成为推行清洁生产的主体。 为进一步推进清洁生产，实现“低悬阶段”的跨越，需要完善现有制度，进行制度创薪，一方面激励企业实施清洁生产，并为企业实施清洁生产提供保障，降低实施风险，同时需要加快研究、试点环境成本核算，最终实现企业环境破坏的外部性内部化；一方面要破除企业和公众的观念、认识障碍，为清洁生产实施扫除观念障碍；其次企业也必须进行管理制度创新，提高环境意识、社会责任感，提高清洁生产实施的内动力。 关键词清洁生产；制度障碍；制度创新（）（，）（），； 一、前言世纪一年代，清洁生产在发达国家提出、实践以来，鉴于其良好的污染预防、控制、提高资源循环利用率、环境保护功能，许多发展中国家纷纷效仿，制定相关的法律法规，出台相关的方针政策，清洁生产在全球推行开来。 年月日，中国政府颁布实施了中华人民共和国清洁生产促进法，这为清洁生产的持续推进提供了法律依据和制度保障，从此清洁生产在中国进入法律化阶段。 重庆市作为西部乃至全国的重工业基地，正处于工业化中期阶段，突出特征就是环境污染与经济高速发展并存。 虽然重庆自然资源总量相对比较丰富，已探明常规能源储量达到亿标准煤，水资源储量达亿，但一方面由于人口众多，人均拥有量严重不足，人均常规能源拥有量仅为，仅为全国平均水平的；另一方面，由于浪费严重，资源利用率低，万元产值取水量比全国平均水平高，污水处理仅亿，占总供水的；年第二产业用占全市能耗仅作者简介张建锋（一），男，云南昆明人，西南大学硕士研究生，研究方向农林经济管理。 万方数据西南农业大学学报（社会科学版）年月创造了占全市的产出，高耗能、低产出特征一显无遗。 一面是资源短缺，一边是资源浪费与低下的资源利用，重庆的可持续发展问题凸现。 为了解决重庆资源短缺、环境污染、资源利用率低的矛盾，市政府采取了一系列措施推进清洁生产，也取得了一定的成效。 但总体而言，清洁生产在重庆尚处于初级阶段，清洁生产对企业的吸引力不强，公众认可度、参与积极性不高，政府取代企业成为清洁生产推进的主体。 本文将从重庆市清洁生产的实践人手，总结重庆市在清洁生产实施过程中取得的经验、成绩以及存在的不足，着重从制度角度分析阻碍重庆清洁生产推进的因素，并提出相应的制度创新方向。 二、重庆市清洁生产实践的主要措施及取得的成效据统计，在国民经济运行中，社会需要的最终产品仅占原材料用量的，其余的均转化为污染环境的废物。 而重庆市每天的生产、生活都会产生大量的废弃物，一方面造成环境的破坏，更严重的是“废弃物”所蕴涵资源的流失。 被誉为“实现经济增长和环境保护可持续发展的唯一途径”的清洁生产，转变传统的“先污染，后治理”为特征的“末端治理”观念，注重从源头着手，“预防为主，治理为辅”，要求生产者对整个产品、服务生产过程进行全过程控制，减少污染物排放，提高资源利用率和重复利用率。 鉴于清洁生产在提高资源利用率、减少污染、保护环境方面的巨大潜力，加之重庆市经济发展、环境、资源利用的可持续性诉求，重庆市政府出台了一系列政策、措施，着力推行清洁生产，并取得了显著的成效。 （一）高度重视。 清洁生产法制化重庆市政府将清洁生产作为年政府工作、“十一五”工作的重要任务；年月为发展循环经济，特别是清洁生产建章立制，颁布实施了重庆市人民政府关于发展循环经济的决定；响应国家清洁生产促进法、国务院及国家发改委制定的关于加速推进清洁生产的意见，市经委制定重庆市关于促进清洁生产的意见，指导全市清洁生产的实施。 这些纲领性文件的制定、发布，统一了思想，为清洁生产在重庆的实践提供了法律保障。 万方数据（二）强制性政策、诱导性政策并用。 促使企业实施清洁生产从世界各国清洁生产实践看，普遍采取罚款、奖励、税收优惠、排污许可证制度、污染物总量控制等一系列措施促使企业成为清洁生产实施的主体。 年月市经委、市环保局做出决定，重庆市重污染企业必须实施清洁生产审核，对完成审核实施方案，大幅度提高资源利用率、减少污染物产生量和排放量的企业，授予“重庆市清洁生产企业称号”，违反规定的企业将被处以最高万元罚款；其次，市政府相关部门积极落实国家税收优惠政策，年为个技术改造项目出具国家鼓励发展的内外资项目确认书，减免关税和进口环节增值税约万美元，为个项目出具符合国家产业政策的技术改造项目确认书，可抵扣企业新增所得税约亿元，大大降低了企业投资成本；除此之外，重庆市从年开始推行排污许可证制度、污染物总量控制，以此规范排污企业的排放行为，建立排污企业的信用，同时对排污企业的污染物总量进行核定，控制区域流域的污染物总量。 按规划，年将覆盖全市排污单位核发排污许可证凹。 这些制度的实施，加深了企业特别是重污染企业对清洁生产的认识，部分企业实施了清洁生产试点。 （三）扩展筹资渠道，促进清洁生产。 特别是企业技术改造国际经验显示，实施清洁生产需要巨大的资金投入。 为推进清洁生产，各国政府纷纷采取财政专项资助、财政贴息贷款等一系列措施。 重庆市财政也划出专项资金，用于推进新兴工业化，年制定了第一批新型工业化专项资金计划，计划财政专项资金万用于总投资亿的新型工业化项目；除了财政拨款外，积极争取国家财政专项资金，目前共获资金亿，为实现民丰农化搬迁，争取国家补助亿多元。 通畅的筹资渠道为企业实施清洁生产、技术改造，解除资金之忧。 年全市着力对项重点技术项目进行改造，其中西铝“”热连轧、扬子乙酰醋酸扩能、力帆乘用车一期等余项目已竣工投产，极大地促进了重庆工业经济的发展。 （四）加大研发投入，拓宽技术获取渠道。 诱导企业进行技术创新据国家统计局重庆调查总队对重庆重点企业建第卷第期张建锋推进重庆清洁生产实施的制度创新问题探析立现代企业制度跟踪监测，企业研发投入力度进一步加大。 年，户重点工业企业研发费用达亿，其中有研发投入的户企业共实现新产品销售收入亿元，户均亿，同比增长，没有研发投入的户则只实现新产品销售收入亿元，户均亿，同比减少个百分点。 其次企业技术创新渠道加宽。 年，户重点工业企业中，建有技术中心的企业户，占比；户企业中的企业将自主开发作为技术创新的主要形式，的企业采取二次开发方式，的企业利用科研院所和高等学校的科研力量合作开发提高技术水平，和的企业通过接受技术成果转让和委托开发获取新产品、新技术。 企业对技术创新的重视、投入力度的加大、渠道的拓展、技术创新能力的增强为清洁生产的推进提供了技术支撑。 经过市政府强制性制度、诱导性制度的制定、实施，重庆市清洁生产取得了显著成绩。 部分企业实施清洁生产，并经过国家清洁生产审核，如重庆发电厂；部分大企业正在进行国家试点，如华能珞璜电厂、九龙电厂、重钢集团、长安铃木、长安福特等；单位地区生产总值能耗比“十五”期末降低以上，单位工业增加值主要污染物排放量降低，主城区空气质量满足级天数达到并稳定在天以卜。 三、重庆推进清洁生产实施的制度障碍清洁生产的实施，有助于企业提高资源利用率，降低生产成本；同时先进技术、工艺、清洁原料的采用必然提高企业的产品质量；力之清洁生产对国际贸易绿色壁垒的规避，必然为企业赢得出口优势。 实施清洁生产带来的如此成本优势、质量优势、出口优势，必然诱使企业主动、自愿实施清洁生产，成为清洁生产的推行主体。 而政府则主要起推动作用，清洁生产需要各级政府、经济部门的认同、支持，需要其为企业实施清洁生产构建良好的环境。 但从目前重庆清洁生产实践来看，虽取得显著的成效，但仍处于初级阶段，明显特征就是政府仍是推进主体。 企业主动、自愿实施清洁生产，实现“低悬的成果”阶段的跨越，将是一个渐进的、长期的过程。 进一步推进清洁生产的实施，需要深入分析各种阻碍因素，特万方数据别是制度因素。 目前，阻碍重庆市企业推进清洁生产的制度障碍如下。 （一）清洁生产制度权威性不强。 实践性差和全国性制度相似，重庆市清洁生产制度往往采用行政命令式口吻如“意见”、“决议”的面目出台，较之法律法规，权威性不足；其次，清洁生产政策往往重原则性，轻实践性、可操作性。 例如，市经委关于促进清洁生产实施的意见中提到“对认真贯彻执行清洁生产促进法，实施技改项目、治理效果明显的企业和积极推行清洁生产技术研究、开发、推广并取得突出成绩的单位和个人，要给予表彰和奖励。 但对于如何奖励，没有具体措施；除此之外，环境资源立法缺乏公众、企业的参与，无法反映企业、公众的经济、环境权益，群众基础差，必然导致实践性不足。 （二）清洁生产多头领导。 组织协调成本高市经委制定的实施意见中规定，全市的清洁生产工作由市经委会同市计委、市环保局、市财政局、市国税局、市地税局等有关部门共同组织领导。 多头领导，政出多门，必然造成高昂的协调成本，同时也不利于清洁生产的推进。 （三）指导清洁生产实施的具体政策、行业标准缺乏目前为止，除已印发和公布原国家经贸委国家重点行业清洁生产技术指南、国家重点行业清洁生产技术导向目录、市经委制定的实施意见外，重庆市资源综合利用电厂清洁生产技术指南、重庆市建材（水泥）行业清洁生产技术指南尚处在计划编制行列。 涉及冶金、石化、化工、轻工、纺织、电力、建材等行业的行业标准缺乏，使清洁生产执法面临无法可依的境地。 （四）宣传、激励不足，公众认知度、参与性低清洁生产离不开公众的支持，特别是公众消费习惯的转变。 公众的环境保护意识、消费安全意识不足，企业改变生产方式必然缺乏市场动力、压力，阻碍清洁生产的推进；同时，缺乏公众参与，导致企业清洁生产群众监督不足、企业市场压力不够，仅靠行政、环保部门监督，成本高昂。 目前，市经委实施意见虽要求“各新闻媒体要加大对清洁生产促进法的广泛宣传，努力做到家喻户晓，促进工业污染防治观念的转变。 但实践明显不足，况且缺乏激励公众参与的机制，良好的清洁生产氛围没有形成。 西南农业大学学报（社会科学版）年月（五）企业管理制度和清洁生产缺乏“沟通”，管理制度阻碍清洁生产实施从重庆市清洁生产实践来看，企业始终处于被动状态，清洁生产带有明显的“行政性”、“强制性”，这与企业没有建立同清洁生产相关的制度有关。 绝大多数企业并没有将环境的外部不经济性纳入质量管理范畴，质量管理过程中没有或很少考虑环境的代价；同时企业会计的成本核算只考虑显性的物质、人力消耗，对于隐性的环境成本并未加以计算，企业制度的缺失带来了生产行为与清洁生产要求的不协调。 四、推进重庆清洁生产实施的制度创新清洁生产离不开政府的强制性政策、诱致性政策，离不开公众的积极参与，更离不开企业主体作用的发挥。 但是在施行过程中，制度障碍成为了重庆市推进清洁生产的主要障碍，为实现重庆清洁生产“低悬的成果阶段”的跨越，制度创新势在必行。 （一）建立市清洁生产指导中心，统一指导、协调清洁生产的施行多头领导、政出多门，组织协调成本高昂是重庆清洁生产中存在的一大问题。 解决这一问题，可借鉴国家以及部分省份经验，建立清洁生产指导中心，赋予该中心制定清洁生产政策、协调各部门统一行动的权利，由该中心全权负责全市清洁生产的宣传、政策的制定和实施、各行业清洁生产指导。 （二）加快制定清洁生产实施的具体政策，特别是行业标准的制定政策实践性不强，是重庆推进清洁生产的一大政策障碍。 突破这一约束，关键在于从重庆实际出发，制定具体、可行的政策、行业标准。 现目前，应着手编制涉及冶金、石化、化工、轻工、纺织、电力、建材等行业的行业标准为企业实行清洁生产指引方向；同时将清洁生产奖惩制度化、法制化，按照企业污染物排放的数量制定具体的奖惩方案，保证制度的持续性。 （三）清洁生产审核与排污许可证发放相结合。 清洁生产审核制度化重庆市年就开始推行排污许可证制度、污染物总量控制制度，这为清洁生产奠定了良好的基础。 推行清洁生产，需要相关部门以及企业自身实时了解企业的污染控制情况，这必然需要企业内部建立污染控制、治理内审制度，企业外部需要建立清洁生产审核机构，监督企业的清洁生产情况。 将清洁生产审核制度同排污许可证制度相结合，主要是把清洁生产审核作为企业取得排污许可证的依据，强制企业进行清洁生产审核，实现清洁生产审核的制度化。 （四）建立清洁生产风险分散机制。 激励企业实施清洁生产清洁生产，需要企业采用新技术、新工艺，这大大增加了风险和不确定性。 解决这一问题，可建立清洁生产保险基金，由企业、国家各级财政共同出资，以保险的形式降低企业实施清洁生产的风险，提高企业的积极性。 （五）创新宣传、激励方式，引导公众参与清洁生产公众参与性不高，消费安全意识淡薄，是全国各地推行清洁生产的一大障碍。 提高公众对清洁生产的关注度、参与性，实质在于改变公众长期形成的消费习惯，这将是一个持续、渐进的过程。 实现这一进步，一方面需要加强清洁生产舆论宣传、培训；一方面需要革新方式。 借鉴美国经验，可确定全国性的清洁生产日、清洁产品消费日等宣传日，并建立相关的组织、协会，定期组织活动，向公众宣传清洁生产，使公众建立一种清洁生产、清洁产品消费观念。 除此，还可以通过吸收公众参与重大项目的环境评价等方式提高公众对清洁生产的认识。 （六）企业管理制度创新，环境成本纳入企业成本核算环境作为公共产品，具有明显的外部性，如果不计成本，结局必然成为“公地悲剧”。 然而目前国际、国内并没有将环境成本纳入企业成本范周进行核算；企业也没有将环境管理纳入自己的目标管理，标准认证并未成为企业追求的目标。 企业，特别是企业管理者必须转变观念，把绿色优势作企业一项核心竞争力来看待，将标准认证作为追求的一个目标；同时企业必须树立社会责任感，延伸自己的责任线；除此之外，国家应加紧研究、试点环境成本核算，最终实现环境成本内部化。 五、结论清洁生产，旨在将“清洁”理念贯穿企业产品设万方数据第卷第期张建锋推进重庆清洁生产实施的制度创新问题探析计、原材料选择、生产技术工艺选择、产品生产、废弃物回收利用全过程，从源头开始控制污染，提高资源利用率，目标是实现环境保护、资源节约、企业获利“一箭三雕”。 清洁生产，应当成为企业永恒的追求，企业需要不断求索清洁生产之路，既实现自己的盈利宗旨，又实现自己的社会责任。 清洁生产，离不开政府、企业、公众（或社区）的认同、支持、参与。 作为清洁生产的推动者、支持者，政府必须通过充分发