《“十一五”国家环境技术管理体系.doc

附件二：“十一五”国家环境技术管理体系建设规划（征求意见稿）编制说明前 言经过30多年的发展，目前我国虽然已经形成了一整套行之有效的环境政策、环境法律、行政规章和环境标准为主要内容的环境管理体系，但是多年来由于我国环境管理中对技术管理未能引起足够的重视，系统、科学的环境技术管理体系尚未建成，我国现行的环境技术管理仍停留在粗放型的行政管理层面，环境技术管理的各环节间缺乏内在的联系，各个部门缺乏有机的沟通，使环境技术缺乏广度和深度，缺乏实践性和前瞻性，对环境管理的技术支撑明显不足，严重影响了各项环境管理制度的有效实施和环保减排目标的实现。当前，无技术可用、有技术不用、技术含量不高、污染治理设施水平低、重复建设、企业排污不能稳定达标等问题较为突出。究其原因，从环境技术管理来看，与技术评估混乱、推广不力、管理缺失密切相关。要改变这种状况，必须建立符合市场经济和环保工作规律，以技术政策、技术导则、技术规范、技术评估和技术推广示范为主要内容的国家环境技术管理体系，引导环保产业技术创新，推动循环经济发展。为贯彻落实国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定和总局关于增强环境科技创新能力的若干意见，国家环保总局科技标准司于2006年9月提出编制“十一五”国家环境技术管理体系建设规划。国家环境技术管理体系建设的目标是：建立起与我国环境管理政策要求相适应，以污染防治最佳可行技术导则、技术政策和技术规范以及评价、示范与推广为核心内容的国家环境技术管理体系。该体系的建设是国家环保总局推动环境保护历史性转变、开创环境保护新局面的重要举措，为增强环保技术管理的科学性、系统性和规范性，为环境管理、标准制(修)订和实施、技术评估、环境执法和监督提供可靠的技术支撑，对促进环境科技创新，引导环保产业的发展，扶持企业积极开发具有自主知识产权的核心技术和环保设备，创建一批富有活力的环保产业示范基地和体现循环经济的生态示范基地具有推动和指导作用。为做好规划的编制工作，编制单位根据国家环境技术管理体系建设规划要求，论述了当前我国环境技术管理体系建设的重要性、必要性和现实性，对国外环境技术管理体系进行了调研，提出了国家环境技术管理体系构成和规划框架、体系表和“十一五”实施计划。经过反复征求专家和管理部门的意见和多次修改，提出“十一五”国家环境技术管理体系建设规划。1 任务来源和编制过程1.1任务来源本任务由国家环境保护总局科技标准司2006年提出，并于2006年9月委托北京市环境保护科学研究院负责编制。编制国家环境技术管理体系建设规划的目的是：全面贯彻落实国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定和总局关于增强环境科技创新能力的若干意见，实现环境管理从主要依靠行政管理手段向综合运用法律、经济、技术手段并辅以必要的行政手段的历史性转变，通过建立与我国环境管理相适应的国家环境技术管理体系，运用技术手段对污染防治的全过程进行管理，为环境管理的各环节提供强有力的技术支撑，为环境监督执法、标准制(修)订和实施以及各项环境管理制度的有效实施，提供可靠技术保障，促进环境科技创新，引导环保技术的发展。1.2编制过程编制小组对国外（美国、欧盟）环保技术管理体系进行了大量调研，了解了各国环保技术的政策支撑体系、管理体系、技术开发与推广体制，结合我国环保技术管理实际情况，和相关管理者、专家、学者进行了充分咨询交流，编制完成“十一五”国家环境技术管理体系建设规划。具体编制过程如下：1、编制准备2006年910月研究、编制小组首先对国内外环境技术管理体系进行了文献和资料调研，收集和研究了美国、欧盟等国家和组织的环境技术管理法规和技术文件；召开有关部门领导和专家的研讨会，对国内多年来进行的环境技术政策、规范和技术评估推广工作进行了初步的总结和研究分析，对环境技术管理体系的缺失对环境管理的影响、建立环境技术管理体系的必要性、可行性和环境管理对环境技术的需求等问题进行了深入地研讨，组成了由环保总局科技标准司、北京市环科院、中国环境产业协会领导和专家的编制领导小组和以北京市环科院为主的研究、编制组。2、编制规划大纲编制组于2006年10月到11月，提出了国家环境技术管理体系建设规划和编制说明编制大纲，并提出国家环境技术管理体系建设规划的框架结构、编制原则、规划的主要内容等。2006年11月22日召开了第1次专家座谈会，会上专家主要对建立国家环境技术管理体系的必要性、环境技术管理体系内容、涵义、作用及我国环境技术管理现状及存在的主要问题等进行了认真讨论，强调了环境技术管理与环境管理技术的本质不同及环境技术管理的缺失对我国环境管理工作和执法工作的影响。一致认为环境技术管理的缺失极大地影响了我国标准制定的科学性、可实施性，影响“三同时”制度和环评制度实施的有效性，影响环境总量削减目标的实现，影响新技术的推广和示范和环保产业的发展。环境技术管理体系是我国环境管理体系不可缺少的重要组成部分。3、起草初稿2006年12月7日完成规划和编制说明的初稿，召开了第2次专家研讨会，就规划初稿征求总局污控司、环评司等相关司、处、环保产业协会和专家的意见，通过讨论，在肯定该项工作重要性的同时，对规划和编制说明提出了很多重要修改意见，主要有：规划内容将长期规划与“十一五”规划分开；体系表中行业分类参照国民经济分类；将环境技术管理体系界定为污染防治技术管理体系；项目实施计划安排应根据环境管理需求，分轻、重、缓、急考虑等。4、完成讨论稿编制组根据第2次专家研讨会的意见对初稿进行修改，在修改期间又多次听取总局主管业务司的具体意见，于2007年1月底完成讨论稿。5、提出征求意见稿2007年2月1日在兰溪宾馆集中三天，编制组邀请部分专家对修改稿进一步讨论审议，修改完成了国家环境技术管理体系建设规划(征求意见稿)和编制说明。2 国外环境技术管理体系调研情况发达国家治理工业污染有近半个世纪的成功经验。在控制工业污染的管理中，环境技术管理发挥着基础性作用，研究发达国家环境技术管理体系，学习其成功经验，对我国污染防治有着重要的借鉴意义。2.1美国环境技术管理体系2.1.1环境技术管理体系构成及核心内容美国的环境技术管理体系主要包括环境技术政策的制定(法律法规的一部分)、发布最佳污染防治技术导则、最佳污染防治技术的评估筛选系统、新技术的示范推广等内容。环境技术政策是美国法律法规的重要组成部分，是环境技术管理的核心，其主要内容是：结合污染排放限值，对成熟的、经济可行的、经过示范验证的环境技术以环境技术政策的形式公布。在发布技术政策的同时，政府不断对新技术进行评估、筛选，并进行示范验证。通过示范验证，经济性及效果良好的技术则进入环境技术政策名录，形成良性循环，在不断对污染控制水平评估的同时促进技术的进步。美国的环境技术政策目前已在水污染防治和大气污染防治等领域得以应用。以水污染防治技术政策为例，在美国清洁水法(CWA)中技术政策分为两类，一类是针对常规污染物，分别给出最佳可行控制技术(BPT)和最佳常规污染物控制技术(BCT)；另一类针对毒性污染物，分别给出最佳经济可行技术(BAT)和现有最佳示范技术(BADT)。美国环保局以“现有最佳企业平均表现水平”来决定BPT技术，可以说BPT技术是现有企业在经济上能承受的最低控制水平。而BCT是在同时考虑能源、环境、经济和其他成本的条件下，现有的能够使其向环境中排放的污染物量达到最少的可行技术。对常规污染物来讲，BCT与BPT相比，更多地强调了经济代价和环境效益二者之间的“合理性”。根据BCT确定的排放限值比BPT排放限值要严一些，给出的达标时间相对长一些。BAT是针对现有污染源有毒物质和非常规污染物提出的，与BPT确定的排放限值比较，BAT排放限值要严得多。现有最佳示范技术(BADT)是经示范证实了的最佳可得控制技术，是能够最大限度地减少排放量并已经实践验证过的最佳可用技术、工艺、方法和其他措施。BADT适用于新排放源，是强制其执行的有关技术，处理标准高于现有的排放源。美国环保局对这些技术发布的指南，包括相当丰富、完整的技术内容，对于环境管理的各环节都发挥了重要的技术支持作用。如对持久性有机污染物控制的BAT与BEP技术指南包括以下六部分内容：第一部分包括对斯德哥尔摩公约以及第五条和附录A的介绍，介绍了公约的目的、要求及公约所指化学品，其性质、用途、危害、毒性、摄入阈值，以便政府制定标准。第二部分提供了替代性技术，主要用于新污染源，考虑用替代性技术处理在建或新建的可能产生列入控制的有机污染物的项目。第三部分包括了政策、立法、科学技术、经济和社会问题等的一般性指南，以及在应用BAT技术时可能产生的差异。第四部分为在应用BAT技术时应加以考虑的一些基本原则，以及一些可以促进使用BEP的方法。第五、六部分为所涉及到可能排放持久性有机物的各种排放源的技术方针，对每一类排放源都包含以下信息：工艺过程的描述副产物POPS的排放源初级和二级处理措施执行标准工作绩效第五、六部分为核心内容，详细介绍了各种可能产生某种POPS物质的生产工艺，其产生的工段、原理、控制处理措施、控制的技术关键、可供选择的BAT技术、当前可达到的最好控制水平等。技术指南一般长达数百页，十分完善。2.1.2美国环境技术政策的作用美国的环境管理由环境法规(包括技术政策)及环境标准组成。美国的所谓“技术政策”是环境法规的组成部分和技术支持，在技术政策中所规定技术的经济指标与环境效益的综合效果，包括技术的成熟性、可靠性和经济性，是排放限值标准制(修)订的技术依据。环境标准是执行法律的依据，环境标准分为环境质量标准和污染源排放限值标准。污染源排放标准即是对污染源排放实施的技术强制，美国的排放限值标准的制定是以技术为依据的。它根据不同工业行业的工艺技术、污染物排放水平、处理技术等因素确定各种污染物排放限值。截止到1994年美国环保局共制定了52个行业的出水排放限值标准。排放标准可分为三大类：直接排放源执行的排放限值；公共处理设施执行的排放限值；间接排放源(排入城市污水处理厂)执行的预处理标准。其中，直接排放源排放限值按照不同控制技术及污染物的特性对现有污染源、新污染源分别规定了以BPT为基础的排放限值、以BCT为基础的排放限值、以BAT为基础的排放限值和新污染源执行标准NSPS。环境法规、技术政策和环境标准协同作用，根据技术的可行性，有效实施控制污染物排放，确保环境质量得到改善。而随着技术创新、技术政策的内容不断更新，促进环境质量持续改善，环境技术政策在环境保护中发挥着可靠的技术基础作用。2.2欧盟环境技术管理体系2.2.1内容欧盟的环境技术管理，主要是根据欧盟综合污染防治(IPPC)指令96/61/CE的规定，以采用最佳可用技术(BAT)作为能够达到对整个环境进行高水平保护的重要工具。BAT参考文件由欧盟委员会工作小组，各成员国的权威部门和专家共同起草，文件详细描述了迄今为止被视为最佳的污染防治技术，并且给出了通过应用BAT可能达到的污染物排放量和资源消耗量水平。欧盟涉及环保的技术法规已有150余项，均以指令形式由部长理事会发布，各成员国需在规定时间内(可依各自的方式)实施。下面主要介绍欧盟综合污染防治指令及其要求执行的BAT技术。1、欧盟综合污染防治指令(integrate dpollution prevention and control-IPPC)1993年的污染综合防治指令草案改变了欧盟委员会的策略，各类污染对环境的影响综合起来考虑(96/61/EC)。指令要求企业尽可能采用最好的技术，防止污染物的产生，或者把污染物的排放减少到最低，要求企业在运行之前必须得到许可并按照要求的程序运行。污染综合控制指令建立了一个综合性的许可证制度，以控制所有污染物的产生，并以此协调欧盟的环境法规，它已成为欧盟环境法规的核心内容。2、最佳可行技术指南(BAT)欧盟BAT体系覆盖范围广。BAT参考文件包含能源、金属加工制造、矿石、化工、废物管理、纺织、造纸和食品工业等部门。文件详细描述了各类工业生产的工艺，存在的环境问题，问题产生的环节、原因及控制措施，除一般的技术控制措施外，特别给出了在目前条件下不同工艺，不同控制技术下的最佳可行技术，并且给出通过应用这种技术可能达到的污染物排放量和资源消耗量水平。2.2.2欧盟BAT技术指南的作用欧盟的BAT技术指南相当于美国的技术政策，区别在于它只给出了当前条件下最佳的可行技术。欧盟BAT体系是鼓励采用的非强制性文件，只对工业生产部门、各成员国和社会大众起指导作用，欧盟各成员国BAT自成体系。各成员国以BAT参考文件为基础，构建起符合各自具体国情的BAT体系。欧盟允许各国政府根据实际情况和BAT技术要求，针对不同企业分别确定排放标准。根据污染综合控制法令要求的许可证制度，要求企业在运行之前必须得到许可。欧盟BAT参考文件在实施的过程中，根据所依据法令和法规的变化及BAT执行经验的反馈、技术的发展，定期评审及更新，并对BAT限值进行修正。2.3欧美环境技术管理体系的共同特点及对我国的启示欧盟和美国的环境技术管理体系由于政治、地域及管理理念的差别，各具特色，但两个的共同之处是值得我国借鉴的。1、欧盟和美国的技术管理均与环境法规、行政管理密切结合，属于整个环境管理的有机组成部分。不管欧盟还是美国，行政法规规定了污染者的法律责任和政府的管辖手段与执法职责。而技术政策部分给出了污染源在当前条件下技术上应做到的程度与水平，最终反映在污染物的排放上。两者对污染的控制都是以技术为基础，以现实可行的技术保证污染控制的可行。美国在环境管理中，对技术的划分更为细致，划分为不同的技术水平以针对不同的污染物，而欧盟虽然只给出了最佳可行技术，但并不要求均达到这一水平，而在文件中也给出了一般的技术控制措施，以供各成员国在执行中灵活采用。2、两者给出的技术文件均包含了相当丰富的内容，体现了全过程控制的理念。从工艺路线的选择、污染控制的方法与技术，到设备产品的要求及最终污染物排放限量都有详细的说明。其在环境管理上的作用，不只反映在最终的污染物排放限值上，而是体现了对整个生产过程的控制。虽然技术文件本身是指导性的，但一旦被法律法规所引用，其就带有强制性特点。这些文件对环境管理的各个环节均提供了科学有效的保障，从而保证了污染物的排放能够按要求达到。3、两者的技术政策覆盖面广，基本覆盖了污染排放的各个主要行业，形成了完整的体系，这项工作已成为环境管理的一项经常性基础工作，充分利用科技进步的成果，不断完善和更新管理内容，促进环境质量持续改善。4、欧盟与美国为了保证技术政策的正确可靠，建立了各自的技术评估方法。美国对现有污染源的技术评估以费用效益分析方法为主，根据不同污染物排放所能采用的控制方法，考虑各种技术的能源、环境、经济和其他成本，分别判定该技术属于BPT或BCT等不同等级的技术。美国对创新技术则采用ETV评估系统，该系统是1995年前后出现在美国加拿大的一种环境技术评估体系，是由两国政府的环境部门倡导建立的基于第三方验证，对具有商业化潜力的创新环境技术进行测试、评价的环境技术验证制度，采用定量与定性相结合的方法进行评价。欧盟的技术评估方法，主要也是依据当地条件进行费用效益分析，再根据设施的技术特征，地理位置，具体环境条件，考虑多方收益，进行调整。5、为了促进技术政策的执行和新技术的发展，欧盟与美国都十分重视良好技术推广与技术创新。欧盟委员会2004年1月28日制订的环境技术行动计划(ETAP)提出吸引更多的私有和公共投资用于环境技术的开发和示范应用，鼓励创新工艺，将发明创造从实验室带到市场。欧盟采取了两大创新行动：建立技术平台；建立测试网络。技术平台就是将所有感兴趣的商人集中起来，建立长期合作关系，开发和促进特定技术或解决特定问题。对环境技术进行测试将有利于验证创新技术的性能，保护人体健康和环境安全。建立测试网络将使信息一致、可比较和评价参数的准确可靠。在欧盟已经制订的第六个环境行动计划中，已经就经济增长、防止环境衰退制订了整体目标。明确发展和更好地利用环境技术将有助于增加欧洲的竞争能力、开启潜在市场、创造新的就业机会。“研究、技术开发和展示”第七个框架计划(2006-2010)也将为环境技术的进一步开发提供机会。6、美国环境技术示范、推广政策美国在环境技术创新研究和推广示范方面具有较为成熟的经验。首先，形成产学研联合体产学研联合体的建立，使在科学和技术的研究成果直接与生产结合，科学技术可以快速得到验证，并迅速转化为生产力，实现科技的快速进步。其次，环境技术评估制度(ETV)的创立美国几乎所有的技术开发商都来自私营企业或个人，拥有创新、高效等优势的技术拥有者需要独立的评估方式进入传统的环境市场。为了验证环境创新技术的性能，美国国家环保局(EPA)创立了ETV项目。该制度大大加快了环境新技术进入国内和国际市场的速度。第三，采用环境制约和经济激励措施美国联邦与州级政府还采取了多种多样的经济激励措施，即通过减税、投资补贴、电价优惠等，提高环境技术市场渗透率和经济竞争力。近年来，美国各州越来越多地使用绿色税收和绿色收费促进经济发展和环境保护。这些税收措施有以下5种形式：(1)按照谁污染谁付费的原则对造成污染的企业征税；(2)以各种税收奖励制度促进清洁技术的开发和应用；(3)将税收与环保表现挂钩：(4)天然产品发展税；(5)交通优惠政策。美国总体来说是通过环境制约和激励机制结合，促进环境技术发展。首先是制定专项的法律，配有严格的法律要求；制定的污染物排放标准与经济、技术发展水平结合紧密；只要求达标排放，不限制技术选择，可执行性好。同时用优惠政策吸引民间和企业资金的投入，以促进新技术的示范和产业化。从欧盟、美国的环境技术新举措来看，关注焦点在于技术创新及对创新技术的评价。对于发展中国家来说，值得借鉴。3 我国环境技术管理体系的必要性3.1我国环境技术管理历史回顾环境技术管理是通过制定行业污染防治技术政策、治理技术标准和技术规程等方法和手段对行业发展方向、采用技术路线、生产工艺进行引导，对治理技术进行规范，并通过技术评估系统对污染防治技术的先进性、经济性和可达性等进行评价，以协调技术、经济与环境保护的关系，使环境技术的发展在经济不断发展的同时，保证环境管理制度有效实施，环境质量不断得到改善。环境技术是污染防治的基础，是环境管理和监督执法的技术依据。经过多年努力，我国环境技术取得了较大的进步，为环境管理和保障国家环境安全发挥了一定的技术支撑作用。我国环境保护事业经过30多年的发展，目前已经建立起相对完善的环境管理政策、法规体系、环境标准体系，实施了一系列环境管理制度。而环境管理政策、法规和制度的有效实施，均需要环境保护技术作为支撑。相对行政管理制度，我国环境技术管理相对薄弱。为适应环境管理的需要，在90年代初，首先集中在对现有治理技术的筛选上，“七五”期间汇编了1990年国家科技成果重点推广计划环境保护项目目录。为使技术成果的筛选规范化，加速环境科技成果转化，1991年成立了国家环境保护局最佳实用技术评审委员会和环境保护最佳实用技术推广办公室(筹)，并于1995年5月正式成立“国家环境保护局最佳实用技术推广办公室”。1992-2003年间，全国各省市环保局和国务院各部门、行业协会共推荐了2418项环境保护实用技术。通过国家环境保护总局组织专家评审，共选出1024项国家重点环境保护实用技术。主要包括：清洁燃烧、节能技术；工业废水处理技术；生活污水处理技术；固体废物处理技术；环境监测技术；烟气处理技术；机动车控制技术；生态技术；噪声污染控制技术；其他技术和设备材料等。到90年代，随着国家科技攻关重点的调整，技术管理重点放在了污染防治技术的开发上，国家环保局组织了“八五”国家环保科技攻关研究，共投入经费8000万元。针对重点、难点污染防治技术开展了科技攻关。“八五”攻关要求达到工业性示范工程的高要求，同时要求研究治理工艺、装置设备和新产品相结合的成套技术。“九五”期间，总局开始制订污染防治技术政策，对污染防治工作发挥了重要的指导作用。例如：燃煤二氧化硫污染防治技术政策确定对30万千瓦及以上机组，推荐使用被国内外脱硫工程证明最为经济可行的湿法脱硫技术。从而使得在目前我国在建和已建成的脱硫工程中，湿法脱硫技术占95%，脱硫建设成本已从早期的1000元/千瓦降低到350元/千瓦左右。在2000年制订的城市污水污染防治技术政策的颁布，恰逢我国实行积极的财政政策，大力投资城市污水处理等基础设施。该技术政策的制订对于引导城市污水处理行业的健康发展起到积极作用，使城市污水处理厂由1998年的100多个增至2005年825个，投资上千亿元，环境、经济及社会效益显著。实践证明，国家环保总局制定的污染防治技术政策和技术指南，极大地促进了相关领域环保治理技术及产业的发展。“十五”期间，我国环境技术管理工作有了新的发展。此期间国家环保总局开始组织实施了系列环境污染防治技术方面的工作，先后发布了印染行业废水、危险废物、燃煤二氧化硫、柴油车、摩托车、制革毛皮工业等17项污染防治技术政策；制订了医疗废物集中焚烧处置工程技术规范、医疗废物高温蒸汽集中处理工程技术规范、火电厂烟气脱硫工程技术规范等12项技术规范；制(修)订了57项环境保护产品技术要求和36项环境标志产品技术要求。 通过对我国环境技术管理工作的回顾总结，可以看出：我国在环境技术管理方面已经开展的主要工作是：最佳实用技术的筛选和发布；污染控制工程管理运营资质认证；工程示范；环保产品认证和少量技术政策、技术规范的编制等工作。虽然通过上述工作的开展，在环境管理中发挥了重要作用，推动了环保事业的发展，但是环境技术管理工作尚未形成完整的、科学的、系统的环境技术管理体系。当前的环境技术管理仍处于分散、无序和相对落后的状态，远远不能满足不断提高的环境管理、科技进步和产业发展的要求。3.2我国现行环境技术管理体系存在的问题及对环境管理的影响3.2.1我国现行环境技术管理体系存在的问题尽管目前我国已形成了环境技术管理体系框架，并分别完成了一些工作，在排放标准的制订中注意了可行技术的支持；发布了一些环境保护技术政策，部分技术规范、指南，对我国的污染防治工作发挥了十分重要的作用。但现行环境技术管理体系仍不健全，也存在很多问题，不能为环境管理提供有效的技术支撑，严重影响了各项环境管理制度的实施效果和环保目标的实现。3.2.1.1环境保护技术评估、推广与示范经过十几年的实践，最佳实用技术的评审、推广工作由于受评估模式、管理体制及市场因素的影响，使该工作还仅停留在简单地一个一个技术评选的工作方式，并未起到应有的效果。存在的主要问题为：1、缺乏科学的评估方法和评价标准。只是由专家根据对技术的比较，择优选择，因此表现出评审目的不明确，技术应用目标难定，且受专家的主观影响较大，评选出的技术权威性不强；2、评审与现实需求脱节：最佳实用技术评选工作与环境保护整体战略和环境科技发展战略相脱离，评审不是主动根据国家环境管理和污染治理的重大需求组织。而是形成技术持有单位申报什么项目，评选什么项目的局面；此外，评审工作很大程度上受专家资源、专家学识、专家经验、专家行为、专家判断和监督制约机制的影响。由于缺少完善健全的技术评估体系，从而使评审结果缺乏科学性和客观公正性。在技术示范工程中缺乏系统管理和科学指导：示范工程包括环境新技术和引进技术的示范，而对新技术而言，在示范过程中还有不断改进和继续研发的过程，同时所有的示范工程都有其适用条件的局限性。在这一过程中要使示范工程真正起到示范作用，指导其他类似工艺，就需要建立系统的示范工程管理制度、并有相应的科研和监测手段与之配套管理，能够将示范工程条件、结果和应用范围全面、系统、完整的公示于众。而目前对其管理模式仅局限在示范工程完成后的技术评估，尚未形成全过程管理。3.2.1.2污染防治技术政策及指南环境保护技术政策是环境污染防治工作的技术指南，是制订环境标准和实施环境管理的技术依据。环境保护技术政策虽然明确了污染防治目标、污染防治技术路线、原则和措施，对政府环境管理、企业污染防治以及污染防治技术开发具有十分重要的技术导向意义，但仍存在以下主要问题：1、技术政策制订缺乏系统性和配套性：目前我国城市与工业发展迅速，污染物种类繁多，而制订的污染防治技术政策在种类和数量上明显不足，现仍有一些重污染和迅速发展行业没有制定行业污染防治技术政策，导致各级环保部门在环境管理和监督执法中缺乏技术依据，不能为环境管理和有效削减污染物排放提供有利的技术支撑。2、由于缺乏完整的系统安排使污染防治技术政策编制时效性差。污染防治技术政策应根据技术的发展及时修订，以正确引导我国的污染防治工作。例如我国城市污水污染防治技术政策的颁布虽然及时，但是在当时技术政策制订中没有考虑污水污泥处理和处置问题。随着城市污水处理厂2005年增至825个，污水处理产生的大量污泥已成为目前严重的环境问题。3、我国目前制订的技术政策内容，主要偏重于对工艺的评述与引导，在客观指导行业技术发展上有一定的作用，而具体指导企业的污染防治工作过于客观，虽然根据现实需要在技术政策指导下也颁布了一些指南或规范，但整体结构和内容尚待明确规定，急需规范化，明确各项文件内容，加大力度，以更好地指导污染防治实践能力。3.2.1.3工程技术规范环境工程技术规范包括工艺技术规范、工程技术规范、设施运行规范等自愿性技术标准，它是通过对环境污染治理设施建设运行全过程的技术规定，规范环境工程建设市场，保证环境工程质量。我国长期以来缺失相应环境保护工程技术标准，这造成大量的环保设施技术选用不规范、工艺参数的选择存在任意性、环保工程质量没有保障等问题十分突出。这些问题的出现引起了国家环境保护主管部门的关注，并于2001年开始组织编制环境工程技术规范，目前已组织制订发布了医疗废物化学消毒集中处理工程技术规范(试行)等12项环境工程技术规范，为上述领域环境工程从可研、环评到工程验收、设施运行全过程管理提供技术支持。但技术规范体系的科学性、完整性、系统性、协调性和可操作性尚待提高，用于指导环境保护管理和执法工作的技术规范，在种类、数量、质量等方面，与实际需要相比尚存在较大差距。由于没有建立完善的工程技术规范，造成工程建设和运营环节环境管理缺位，表现在：污染控制技术选择随意性大，对工艺技术路线是否合理可行缺乏指导；工程和设备质量差，不能满足长期连续运行的要求；治理设施投运后，设施运行不稳定，甚至停运。其结果是：大量环保设施只做到了“有”，而不能保证质量，成为应付环保部门检查的摆设；或者建好的设施能通过环保部门的验收，实现“一时达标”，但不能长期稳定可靠地运行。综上所述，建立健全以技术政策、技术导则、技术规范、技术评估和技术推广、示范为主要内容的我国环境技术管理体系具有重大的战略意义，其最终目标是促进我国环境管理方式的转变，从而改变政府的管理观念、管理方法和管理手段，使环境管理实现由粗放型管理向精细型管理的转变，实现由单纯的行政管理向行政管理与技术管理相结合的转变，实现对污染防治工程设施由结果管理向全过程管理的转变，以达到真正对环境实施有效管理，彻底改变我国环境污染现状，达到明显改善环境质量的最终目标。3.2.2我国现行环境技术管理体系对环境管理的影响多年来我国系统、科学的环境技术管理体系尚未建成，我国现行的环境技术管理仍停留在粗放型的行政管理层面，环境技术管理的各环节间缺乏内在的联系，各个部门缺乏有机的沟通，使环境技术缺乏广度和深度，缺乏实践性和前瞻性，对环境管理的技术支撑明显不足，严重地影响了各项环境管理制度的实施和环保目标的实现。“九五”以来环境污染治理投入虽不断增加，但并未达到相应的环境效益。当前无技术可用、有技术不用、技术含量不高、污染治理设施低水平重复建设、企业排污不稳定达标等问题较为突出。缺乏系统、科学的环境技术管理体系的支持是重要原因之一。例如，由于当前我国没有系统、科学的污染防治技术政策和达标技术导则，致使多数环评在防治措施和对策上只是简单的给出了污染处理工艺，而没有对该工艺在项目中的合理性、技术先进性进行评价，缺少对污染治理工艺的达标性判断和技术经济判断。这种情况往往导致很多项目在建成后，由于治理工艺的缺陷，难以保证正常运行或处理结果不达标。如目前造纸行业中的黑液处理方法，有碱回收法和酸析法，碱回收法对于规模大、以木材为原料的碱法制浆厂的污染问题解决效果良好，但是对于以草纤维为原料、规模偏小的制浆造纸厂的黑液却很难适应；酸析法脱除碱木素技术适用于中小型纸浆造纸厂的黑液处理和利用，可有效去除黑液中的有机污染物，但是这种方法的应用也有一定的限制性，并会产生二次污染。这就要求在环评中需要根据项目特点，对污染物治理工艺进行综合评价，然而由于缺少相应的技术政策、技术导则的引导和指导，使环评中这部分工作较为困难，缺乏科学性和有效性。又如，当前我国对于环保设施的设计标准、技术规范和方法尚未形成完整的体系，也没有相应的方案设计和工程设计审查规范。设计标准和规范的缺失导致设计单位对污染控制技术的选择随意性大，能否稳定达标，在设计时也心中无数。例如对重点行业污染治理工程设计，没有相应的环保设施设计规范，只能参照其他部门的规范，导致很多污染治理项目效果不佳，严重浪费了宝贵的财力和时间。而又由于至今我国也没有建立相应的环境工程竣工验收、环境工程建设管理等方面的技术规范，也导致工程建设环节环境管理缺位，环保验收难以对环保设施的整个工艺、流程把握，往往由于工程和设备质量差，不配套建成的污染控制设施不能满足长期连续运行的要求。据不完全统计，我国目前建成的环保治理设施中的有效运行率很低，仅有1/3保持在正常运行状态，大多数排污企业只有监察部门检查时，环保设施才正常运行，以牺牲环境效益来获取经济效益。根据中国环保产业协会今年对火电厂脱硫设施运行情况的现场调研显示投运机组少，环境监管不到位的情况比较突出。目前正式投运且连续稳定运行的装机容量不超过40%。一些电厂在享受脱硫电价补贴的同时，随意停运脱硫设施，不按设计要求投加合格的脱硫剂，由旁路偷排或放任运行的现象屡见不鲜。截止至2005年，火电厂烟气脱硫工程合同总额累计达550亿元，如此巨大的投资，却得不到明显的环境效果，出现上述现象的原因之一是脱硫设施投运后的监督管理技术上不到位，缺乏与脱硫工程建设配套的技术规范、设施性能评价和运行管理技术规范。此外排放标准的制订尚缺乏有力的技术支撑。污染物控制技术，包括生产过程的污染预防和末端处理技术是制订排放标准的基本依据。但是，由于缺少技术政策和经过科学评估、示范验证的最佳可行技术的支持，标准制订的技术依据只能依靠标准编制组少数专业人员进行判断，科学性和技术可行性参差不齐，难以保证所编制的排放标准达到污染控制要求和技术可行的统一，从而影响了排放标准的科学性和严肃性，进而影响了对污染源控制的有效性。3.3国外环境技术管理对我国的启示我国环境管理体系及环境政策的形成和发展晚于欧美，一方面是由于我国的经济发展较之落后，另一方面是由于我国发展的相对落后使得环境污染问题的大量出现也相对较晚。但在环境政策的基本原则和方法存在很大的相似性，两者都以源头治理，环境政策与经济和社会发展相协调，所有活动在规划阶段就对环境问题加以考虑，环境污染者负担原则等。但我国环境技术管理体系与国外已有体系存在较大的差距，具体反映在以下几方面：环境技术评估体系不健全，市场上环境技术鱼龙混杂；环境技术对环境管理的技术支撑力度不大，缺乏完备的环境技术支持体系和管理机制；创新技术先进性不强，前瞻性不够；缺乏有效的行政手段和经济手段，使企业污染治理行为变被动为主动，形成企业积极采取措施的一种行为。国外已有环境技术管理体系的成功运用，对我国环境技术管理体系的建设具有一定的启示和借鉴意义。建议我国环境技术管理体系的建设应从以下几个方面博采众长，形成具有中国特色的、全面的、科学的管理体制，为我国的环境管理和环境保护提供技术支撑。在环境技术政策方面，宏观上应吸纳欧盟环境技术政策的优势，形成涵盖各技术领域的环境技术政策，配套制定覆盖各行业的BAT技术导则，指导环境技术的应用。制定环境技术政策的细节上应吸收美国技术政策的特点，对不同污染源制定不同的技术指南和排放限值，如直排工业污染源分为BCT、BPT、BAT和BADT，对排放到公共污水处理设施的工业污染源分别实行现源标准、新源标准和禁排标准，这样BAT技术指南可充分体现技术、地域、经济情况等特殊性，使其更具指导性和社会性。在环境技术评估制度的建设方面，应体现环境技术评估体系的客观、公正；评估方法应科学、有效；对环境技术进行筛选，通过示范和推广促进环境技术的转化和发展。我国环境技术评估体系的建设应借鉴美国、加拿大的环境技术评估制度，制定环境技术评估规范或章程，规范评估行为；采用第三方评估制度，杜绝评估工作中的违规行为；建立评估、验证程序，使评估、验证结果科学、公正。同时通过技术评估体系的建立，形成鼓励技术创新的机制。通过对国外已有环境技术管理体系的有效管理手段的了解和吸纳，可加快我国环境技术管理体系的建设，形成有效的环境技术管理机制，加速环境防治能力建设，促进环境技术的创新与发展，为环境决策服务。4 建立国家环境技术管理体系4.1构建国家环境技术管理体系的指导思想和原则4.1.1指导思想全面落实科学发展观，适应环境保护工作历史性转变，健全环境管理体系，以解决环境管理制度实施缺乏技术支撑问题、提高环境管理有效性为目标，建立起以污染防治最佳可行技术(BAT)导则、污染防治技术政策和环境工程技术规范，以及相应的环境技术评价制度和示范与推广机制为核心内容的国家环境技术管理体系，为实现环境科技创新，保证在环保工作中采用先进技术，保证污染源稳定达标排放和污染物总量削减，最终实现环境目标提供可靠技术保障。4.1.2构建原则4.1.2.1与环境管理制度紧密衔接的原则根据实施环境管理制度、环境标准制(修)订和实施等环境管理各环节的技术需求，构建环境技术管理体系。4.1.2.2全面规划、分期分批实施原则围绕环境保护重点工作和环境保护目标，按照国家行业分类目录，结合行业发展和污染物排放状况，制定总体规划和“十一五”实施计划，分期分批实施。4.1.2.3支撑污染防治全过程管理的原则构建以最佳可行技术导则为核心的技术体系，对环境工程技术选择、工程设计、“三同时”建设、验收和环保设施运行管理等各个污染控制过程提供技术支持，确保污染物的有效削减和稳定达标。4.1.2.4促进环境技术创新发展，加快发展环保产业的原则建立科学的技术评估和推广体系，促进环境技术创新和发展环保产业，促进新技术利用，提高环保技术装备质量和污染防治技术整体水平。4.1.2.5借鉴国外环境技术管理经验的原则在全面剖析欧、美等发达国家在环境技术管理制度建设和污染防治最佳可行技术筛选和编制方面的成功经验基础上，消化吸收，为我所用。4.2国家环境技术管理体系的构成和基本框架4.2.1环境技术的界定环境技术在不同的发展时期有不同的内涵。在二十世纪五、六十年代，环境技术指末端治理技术(END-OF-PIPE TECHNOLOGY)，1979年日内瓦会议首次提出“无废工艺”(NON-WASTE-PROCESS),1989年联合国环境规划署首次提出了“清洁生产”(CLEANER PRODUCTION)的概念，1990年，美国环保署公布了污染预防法案,并专门成立了污染预防(POLLU TION PREVENTION)办公室，因此，又相应地出现了所谓的污染预防技术。近几年出现了环境友善技术(Environmental Sound Technology)、环境优先技术(Environmental Superior Technology)、“无公害工艺”(日本)、“绿色技术”、“生态技术”、“生态工艺”等等。目前，环境技术被公认的定义是“能节约资源、避免或减少环境污染的技术”，即包括清洁生产技术、污染控制技术和综合利用技术，简称为环境污染防治技术(防：预防，治：治理)。因此，国家环境技术管理体系中的环境技术指环境污染防治技术。4.2.2环境技术管理体系的构成根据构建国家环境技术管理体系的指导思想和原则，国家环境技术管理体系是为环境管理服务，为环境污染防治全过程中的各个环节提供技术支持，对环境管理者、污染治理企业进行技术指导，从技术上保证环境保护目标的实现。因此，环境技术管理体系的构成应从环境污染防治全过程对技术支撑的需求分析入手。环境污染防治的依据是：水、大气、固体废物、噪声污染防治法、清洁生产促进法、环境影响评价法等。环境污染防治的制度与管理手段：环境影响评价、“三同时”建设、污染物达标排放、总量控制等。在实施环境污染防治过程的不同阶段对技术有不同的要求：1、在项目审批阶段需实施环境影响评价制度在这一阶段，企业要编写可行性研究报告和环境影响评价报告，在报告中应明确提出为防治环境污染，企业应采用的清洁生产工艺和污染控制措施、综合利用的技术路线以及其建成后对环境的影响分析等。环境管理部门根据企业提交的环境影响报告，分析、判断企业采取污染防治措施后是否能满足环境管理目标的要求。可见在项目审批阶段，无论是对企业而言，还是对环境管理部门而言都是一项技术性很强的工作，需要国家进行宏观技术指导，才能严把项目审批关。因此需要国家根据一定阶段的经济技术发展水平和环境保护目标，针对污染严重的行业，制定污染防治技术导则、技术政策，提出该行业全过程污染控制的指导性技术原则和技术路线，为建设项目在可行性研究阶段和各级环境管理部门审批环境影响评价文件提供技术依据。2、在项目设计阶段将实施“三同时”制度、清洁生产、达标排放在设计阶段中，企业应将环境影响报告中各项环境保护要求和标准，具体化地落实到各个专业设计内容中去，使整个设计能够体现环境保护的总目标。在生产工艺的综合污染防治方面应强调合理利用资源和能源，节约能源措施，提高资源与能源的循环使用率，选用先进的无污染工艺技术和设备；在污染治理设施方面应强调治理设施必须达到排放标准，选用先进适用的污染治理技术和设备、综合利用技术等。由于环境保护涉及的领域很广，任何一个设计单位都很难掌握所有的污染防治技术。要做到稳定达标排放，需要国家对达标排放技术进行指导，即按行业制订污染防治最佳可行技术导则。在清洁生产、污染控制、综合利用等方面，提出可以达标的最佳可行的工艺、技术，指导企业选用可达标的最佳可行技术路线，为企业达标排放创造有利的前提条件。根据污染防治最佳可行技术导则，制订污染治理工艺技术规范和重点污染源治理工程技术规范，对工艺设计进行指导，为企业达标排放提供技术保障。3、在项目验收和运行管理将实施“三同时”验收、达标排放监督建设项目的“三同时”验收除环保监测验收外，此时如没有污染治理设施验收技术规范，将会给设施的稳定运行埋下了隐患。因此，需要制订污染治理设施验收、运行管理技术规范，以支持上述工作的进行。从以上污染防治全过程分析可知，要实现环境污染防治的目标，需要制订：污染防治最佳可行技术导则、污染防治技术政策、污染治理工艺技术规范、重点污染源治理工程技术规范、污染治理设施验收、运行管理技术规范，对污染防治的全过程进行技术指导。而以上技术导则、技术政策、技术规范的制订必须以先进的、成熟的、可靠的技术为依据，为此，必须有一个科学的技术评估系统和技术示范与推广系统，予以保证。综上所述，国家环境技术管理体系应由污染控制技术政策、技术导则、工程技术规范体系，技术评估制度，示范与推广机制和环境技术发展报告组成。4.2.3体系中各部分的定位及作用4.2.3.1污染防治最佳可行技术(BAT)导则污染防治最佳可行技术(BAT)导则是依据国家环境法规和污染物排放标准，按行业或重点污染源对污染防治全过程所应采用的清洁生产工艺、达标排放的污染控制技术等所作的技术规定。污染防治最佳可行技术(BAT)导则与污染防治技术政策相对应，根据控制对象分为四类：工业污染防治最佳可行技术(BAT)导则、城镇生活污染防治最佳可行技术(BAT)导则、农村污染防治最佳可行技术(BAT)导则、综合类污染防治最佳可行技术(BAT)导则。作用：通过制定和发布污染防治技术导则，使其成为企业和环保部门选择清洁生产工艺、污染物达标排放技术和工艺方法的主要依据，成为环保管理、技术部门开展环境影响评价、项目可行性研究、环境监督执法、环境标准制修订等工作的技术