贵州大学研究生学位论文格式

叮叮小文库密 级： 分类号： 论文编号： 贵 州 大 学2011届硕士研究生学位论文灾害性公共危机恢复重建体系研究基于多中心理论的分析学科专业： 行政管理 研究方向： 地方政府与区域公共管理 导 师： 邓元时 研 究 生： 姬宏生 中国贵州贵阳2011年4 月-贵 州 大 学200 届硕士研究生学位论文（详细摘要）灾害性公共危机恢复重建体系研究基于多中心理论的分析学科专业： 行政管理 研究方向： 地方政府与区域公共管理 导 师： 邓元时 研 究 生： 姬宏生 中国贵州贵阳2011年4月目 录详细摘要IAbstractII导 言1一、 论文选题背景1二、国内外研究现状1（一）、国外研究现状1（二）、国内研究现状4三、研究目标及意义6（一）研究目标6（二）研究意义6四、研究内容7五、论文创新之处与不足7第一章 灾害性公共危机恢复重建：现代社会关注的重大问题9第一节 灾害、公共危机和灾害性公共危机9一、灾害的内涵、分类与特征9（一）灾害的内涵9（二）灾害的分类与特征10二、公共危机的内涵11三、灾害性公共危机的内涵与类型12第二节 恢复重建的概念和内涵分析14一、恢复重建的概念及内涵14二、恢复重建的类型划分及阶段构成15（一）恢复重建的类型划分15（二）恢复重建的阶段构成16第三节 多中心理论：灾害性公共危机恢复重建的新框架17一、多中心理论17二、多中心理论在灾害性公共危机恢复重建中的适用性18第二章 我国灾害性危机恢复重建体系现状及存在的问题20第一节 我国灾害性公共危机恢复重建体系现状20一、恢复重建工作已初步纳入应急预案体系20二、恢复重建的政府责任体系初步建立20三、恢复重建的社会力量不断成长，社会化机制在逐渐形成20四、心理危机干预开始进入恢复重建21第二节 我国灾害性公共危机恢复重建体系存在的问题21一、灾害性公共危机恢复重建的政策体系不完善21二、灾害性公共危机恢复重建中社会资本体系缺失22（一） 信任缺失22（二） 民间组织缺失23三、心理危机干预机制存在较多制约因素24（一）心理危机干预专业化队伍建设薄弱，专职性不够24（二）民众被动的参与到心理危机干预工作，或多或少的出现抵触心理24-第三章 多中心主体参与体系格局：恢复重建的必然之路25第一节 政府在灾害性公共危机恢复重建中的角色25一、政府在恢复重建中的作用25二、政府角色的回归定位25第二节 公民参与在灾害性公共危机恢复重建中的作用26一、公民参与理论概述26三、公民参与和恢复重建27第三节 第三部门在灾害性公共危机恢复中的作用28一、第三部门的特征与功能28二、第三部门在恢复重建中的作用29第四节 新闻媒体：信息传播的窗口30一、灾害性公共危机的信息公开30二、大众媒体在恢复重建中的作用31第四章 多中心主体能力的发展：恢复重建的关键33第一节 灾害性公共危机恢复重建中多元中心主体能力的提升33一、恢复重建中多中心主体分析33二、多中心主体能力的培养和提升33三、多中心主体能力发展的基础和前提34第二节 灾害性公共危机恢复重建的目标35一、地区经济的恢复与发展35二、社会的和谐和安定35三、心理危机干预准入和心理危机的消除36第五章 多中心理论下灾害性公共危机恢复重建中存在的问题的对策思考37第一节 国外灾害性公共危机恢复重建经验37一、不断完善法律规范，为灾害性公共危机恢复重建奠定坚实的基础37二、设置专职机构，明确政府责任体系，搭建灾害性公共危机恢复重建的组织载体37三、心理危机备受关注，体现出全新的、人性化的恢复重建理念38四、设立科学的工作流程，为灾害性公共危机恢复重建提供行动指南38第二节 我国灾害性公共危机恢复重建中存在的问题的对策思考39一、建立健全恢复重建相关法律政策体系39二、切实增强恢复重建的政府责任体系，督促政府承担主导责任39三、加强恢复重建的社会化机制建设40四、积极推进恢复重建心理危机干预机制建设41第六章 结论与展望42第一节 结论42第二节 展望42参考文献43致 谢46附 录47原创性声明和关于学位论文使用授权的声明48灾害性公共危机恢复重建体系研究基于多中心理论的分析摘 要进入到20世纪90年代以来，我国进入灾害性公共危机的高发期，在政治、经济和社会等领域都发生了多次公共危机事件，灾害性公共危机形态总体呈现出高频次、大规模等特点。2003年春的“SARS事件”、2005年11月的“吉林爆炸事件”、2008年初南方一些省份发生雨雪冰冻灾害、2008年四川汶川特大地震和2010年8月甘肃舟曲特大泥石流灾害等重大公共危机事件。那么，面对日益增多并造成巨大危害的灾害性公共危机事件，谁应该对谁做哪些事情？在特定的时空条件下，何为社会责任在这些强大而又截然不同的行动者之间的最佳配置，家庭应该做什么？哪些事情交给自发组织起来的志愿团体或者市场来做最为妥当？政府应该做什么？为了消除危机造成的损害，保护人民的生命和财产安全，公共危机恢复重建研究不仅成为国际社会关注的焦点，也成为公共管理理论和实务界越来越关注的一个领域。因此，深入的开展公共危机恢复重建的研究，对于最大限度地减少事发损害，维护人民群众的切身利益和社会稳定，建设社会主义和谐社会，具有重要的现实意义。本文试图以对灾害性公共危机恢复重建的分析为切入点，以多中心理论为分析平台，将政府、市场、第三部门、公民以及新闻媒体等看作灾害性公共危机恢复重建中不可或缺的主体要素，并从各角度的能力的培养来分析这些主体。在多中心理论视角下重新思考传统灾害性公共危机恢复重建中存在的某些问题，同时，在理论分析的基础上借助对比的研究方法，试图借鉴国外可操作的灾害性公共危机恢复重建方面的方法和经验，对我国灾害性公共危机恢复重建提出建议。关键词:灾害，公共危机，灾害性公共危机，恢复重建体系，多中心理论Recovery and Reconstruction System of the Disaster Public CrisisBased on Theoretical of Multi-centerAbstract Into the 20th century, China has entered a high period of public crisis in the political, economic and social fields, 伴随high frequency, large-scale characteristics .For example，SARS in The spring of 2003、Jilin explosion in November 2005、Snow and Ice storms occurred in 2008 in some southern provinces、Wenchuan earthquake in 2008 of Sichuan Provence and Debris flow disaster in Zhouqu of Gansu Provence at the August 2010 and so on. Facing the public crisis, who should do what to do things for somebody? Conditions in a specific time and space, what is social responsibility between these powerful and very different the best configuration in the actions, what the family should do? What the Government should do? In order to eliminate the damage caused by the crisis, protecting lives and property in restoration and reconstruction of public crisis has not only become the focus of international attention，but also has become a public administration theory and practices an area of growing concern. Therefore, the depth to carry out rehabilitation and reconstruction of public crisis has important practical significance in the incident for minimizing damage and protecting peoples vital interests and social stability and building a socialist harmonious society.This article attempts to built an entry point in disaster recovery and reconstruction of the public crisis as the theory of multi-center analysis platform, the government, the market, the third sector, the citizens and the news media in a disaster recovery and reconstruction of essential public crisis as the main elements, and from the perspective of the ability to analyze these subjects. Perspective in a multi-center rethink the traditional disaster recovery and reconstruction of public crisis, we have fought some of the problems。In the same time, we based on the theoretical analysis through comparative research methods and try to learn from foreign operational disaster recovery and reconstruction aspects of public crisis methods and experiences to the public crisis of disaster recovery and reconstruction proposals of china.Key words：Disaster；Public crisis；Disaster public crisis；Recovery and Reconstruction；Theoretical of Multi-center导 言一、 论文选题背景现阶段我国处于社会转型期市场化、工业化与现代化浓缩在同一个时代，这一特征决定了社会转型在把现代性注入中国社会的同时，也成为容易引发各种公共危机事件的主要原因。特别是进入20世纪90年代以来，我国进入公共危机的高发期，在政治、经济和社会等领域都发生了多次公共危机事件，公共危机形态总体呈现出高频次、大规模等特点。2003年春的“SARS事件”，2005年11月的“吉林爆炸事件”，2008年初南方一些省份发生雨雪冰冻灾害,2008年四川汶川特大地震等重大公共危机事件，无不暴露出我国频发的公共危机与政府危机管理之间存在着制度供给不足的深层次矛盾。公共危机管理是一项系统化的管理过程，公共危机恢复重建虽然是公共危机管理的最后环节，但对整个公共危机管理来说有着十分重要的影响，特别是2008年10月3日和2009年4月30日北川农办主任董玉飞及北川宣传部副部长冯翔先后自杀，引起了舆论的普遍关注。那么，面对日益增多并造成巨大危害的公共危机事件，谁应该对谁做哪些事情？在特定的时空条件下，何为社会责任在这些强大而又截然不同的行动者之间的最佳配置，家庭应该做什么？哪些事情交给自发组织起来的志愿团体或者市场来做最为妥当？政府应该做什么？为了消除危机造成的损害，保护人民的生命和财产安全，公共危机恢复重建研究不仅成为国际社会关注的焦点，也成为公共管理理论和实务界越来越关注的一个领域。因此，深入的开展公共危机恢复重建的研究，对于最大限度地减少事发损害，维护人民群众的切身利益和社会稳定，建设社会主义和谐社会，具有重要的现实意义。二、国内外研究现状（一）、国外研究现状虽然危机状态一直伴随着人类社会，但是人们对它的关注并不密切。危机管理论最早主要应用于企业危机领域，后来，随着影响范围扩大，超过单一组织的危机事件不断发生，危机管理引入到各个行业，受到各国政府的重视。（1）多中心治理理论：1961年美国学者文森特奥斯特罗姆、查尔斯蒂伯特和罗伯特瓦伦通过对局部公共事务治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年市政研究，认为可以把大城市地区的治理模式看做是“多中心的政治体制”其中“政治”与“政府”同义。多中心政治理论的特点是存在许多的决策中心，他们在形式上市相互独立的。有许多在形式上相互独立的决策中心，他们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并且从事合作性的活动，或者利用新机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位就可以连续的、可预见的相互行为模式前后一致地运作。多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主题。“多中心治理”作为一种治理思路，首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主题体。多中心治理理论发展了以是否具有竞争性和是否具有排他性为标准的物品分类方式，指出我们所言的大部分的公共物品都不是严格上具有非竞争性和非排他性的纯公共物品，而表现为具有一定竞争性或排他性的准公共物品，这一特性的区分就使得在公共物品的生产公共事务的治理上，可以通过产权契约安排来使相互独立的分散的主体来提供，从而将在传统的铁板一块的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每个部分拥有该物品的有限生产权，或公共事务的有限处理权，对自己生产的物品、特工的服务承担责任。每个单位或者主体既相互独立，同时又具有千丝万缕的联系。多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。它并不意味着政府从公共事务领域的推出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。在以往的物品提供方面，政府扮演着公共物品的唯一的直接生产者和提供者，参与了公共物品从被需要到被消费的整个过程，使唯一的参与者和主体，扮演着多重角色，承担者多重任务。而多中心治理的理论则通过其他主体、机制的参与，政府通过多种方式将公共物品的部分生产任务委托给其他部门来提供，可以说，多中心治理中整肃不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为准则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。“多中心”治理意味着权力由过度集中走向适度分散，社会拥有多个权力中心和组织体制来治理公共事务，提供公共服务。具体而言，其强调空间多元化、管理主体的多元化和权力向度的多元化。多中心理论是对传统治理中往往存在两种选择：要么以政府为中心，要么以市场为中心。但是，无数实践经验表明：以市场为治理中心会产生诸如公地悲剧、囚徒困境和集体行动逻辑困境等失灵现象，并且以政府为治理中心也会产生失灵现象。诚如亚里士多德所言：“凡是属于最大多数的公共事务常常是最少受照顾的事务，人们关怀自己的所有，而忽视公共事务，对于公共的一切，他至多只是留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”多中心理论正是针对市场和社会三维框架下的多中心治理模式，通过多元合作、协商来解决公共治理难题。（2）恢复重建理论研究:计划与项目运行观：这一观点看来，公共危机恢复与重建主要体现在恢复计划及其项目的运行过程，它以美国全国突发事件管理系统对恢复重建的论述最为典型。美国的解释是“制定、协调和实施服务设施和现场复原预案，重建政府运转和服务功能，实施个人、私人部门、非政府和公共的援助项目以提供住房和促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗，以及实施社会、政治、环境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以吸取教训，完成事件报告，主动采取措施减轻未来突发事件的后果”这一界重视恢复重建预案或计划的实际运行，强调各种主体的参与，关注恢复重建的长远效果。手段集合观：这一观点强调恢复重建饿各种手段集成，“PPRR”指恢复重建是为受影响的社区提供恢复手段。主要措施和内容包括：修复基础设施、社区康复、咨询方案、临时住处、财政支持与帮助、卫生与安全情报、长期医疗保健、物质恢复重建、公共情报、实施经济影响研究。这一界定实际上是把恢复重建当作了一系列措施和手段。阶段递进观：这一观点认为，公共危机的恢复重建可以划分为前后相继、以此递进的几个阶段，其中凯提斯和皮亚卡的恢复重建管理四个阶段最具代表性，这四个阶段是：紧急事态、复原、重建更替和发展。这一界定比较具体地描述了恢复重建管理各个阶段的特点、任务、时间范围及前后相继的关系，能够反映恢复重建的整体全貌，对于时间具有比较普遍的指导意义。组织发展观：这一版是从组织管理的角度，强调恢复重建管理对于组织实现运转，获取新的发展机会的作用及其具体的功能机制。美国危机管理学者罗伯特希斯从组织管理的角度提出了危机管理犯愁的4R模式。其中，恢复重建的含义是分析危机的影响，制定危机应对计划，采取相应的行动策略，并适时作出评估。它包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，依赖于人的关系，需要将有形和实体的活动与人、人的参与以及连续的感觉这些无形和心理方面综合起来。国外关于公共危机恢复重建的文献比较多，理论比较丰富，在危机恢复重建中形成了政府、市场、公民和新闻媒介相互协调的多中心局面。（二）、国内研究现状(1)公共危机管理的政府中心理论。政府职能理论认为，政府管理危机事件，是保护公民的人身权与财产权是政府的基本职能。同时，政府拥有“强势”权力和资源，因此，政府是公共危机管理的唯一的主体，即政府处于领导核心地位，其他社会组织和成员被置于被动的配合与执行地位。以此为出发点，学者对政府应急管理体系、政府公共形象、政府危机管理能力评估体系等问题进行了研究。从这些的研究中可以看到，他们研究的概念范围太大，都是偏重于政府危机管理的应急阶段，没有涉及到公共危机恢复重建的内容。（2）公共危机管理中的多中心理论。认为，政府组织已经不再是唯一的行为主体，在公共危机治理过程中它必须事实上也不得不吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对公共危机，与其他行为主体进行协作而形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存共荣的格局。为此，学者进行了各种尝试，在多元主体论者中，由于对多元主体之间的关系存在认识差异，多元主体论又演化为两派观点。一些学者认为，主体多元，但其之间的关系必须以政府为主导，其他主题处于配合或者从属的地位。这派观点在形式上虽然赞同主体多元，但实质是“政府中心论”的一种变异。另一些学者则认为，多元主体之间的关系式一种开放、平等的互动与合作的关系，通过合作、对话、协商、伙伴关系、确认共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务的共同治理。从这些研究上可以看出，虽然各个研究也涉及到了多中心治理的一些方式，但是并没有大范围的运用到公共危机恢复重建中去。（3）公共危机恢复重建观点研究。国内学者对公共危机恢复重的理解和界定，大多数是引鉴国外学者的理论和观点，结合我国的实际情况进行实证研究并从中概括出指导性和可操作性的观点较少。综合起来看，有的学者认为灾难评估是恢复重建的前提，需要在评估的基础上做好恢复重建工作；有的学者认为恢复重建不仅意味着恢复危机中的受到损害的东西，也意味着恢复重建危机中受害人的心理和精神，更以为着弥补危机暴露的漏洞和不足；有的学者认为危机的善后处理系统式消除危机遗留下来的问题并对前期的危机管理进行分析评估的一个系统，等等。还有的观点认为，恢复重建时组织在危机紧急事态得到遏制后，通过持续性的策略恢复与利益相关者的沟通关系和利益关系，以重塑组织形象、重建利益互惠机制的管理行为。认为理顺沟通关系和重建利益关系式组织在恢复重建阶段。（4）公共危机管理的其他相关研究。关于公共危机的研究不仅仅包括对公共危机管理中的政府管理，还包括其他相关的研究方面，如公共危机管理中的社会动员研究和法制保障研究。在社会动员的研究上，许多学者对社会公众、社会组织参与危机管理的意义、现状、存在的问题与原因进行了全面的研究和总结，并且提出了很多值得尝试的建议。在公共危机管理的法制保障上，学者研究的焦点有二：一是公共危机管理必须纳入法制轨道，以法律界定危机管理各主题的权力和责任的界限，以法律规范和制约权力的运行；二是紧急权力法制化，即紧急权力在受法律保障的同时，也应当受到法律的限制，避免出现不受限制的自由裁量权。对于危机管理的法治化，学者目前普遍形成共识，必须加强公共危机管理的统一工作，即建立公共危机管理法律制度。目前，在危机管理领域，我国已有立法，如防洪法、防震减灾法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等和政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案。这些法律、法规和规章的针对性强，行业特点突出，但缺乏对危机共同规律的总结，不具有普遍的指导性。公共危机管理过程中的恢复重建工作，既是公共危机应对体系与运行机制的有机组成部分之一，又是公共危机管理过程中的一个重要的环节和危机管理周期中不可分割的一个阶段，同时也是危机管理不可或缺的基本内容之一。根据目前掌握的相关资料，在当前关于公共危机应对的研究中，从整个应对过程来看，大多侧重于事发条件下的应急管理，对于事前的风险管理研究近年来也有所增加，但是关于善后处理与恢复重建方面的探讨与分析一直比较薄弱，在一定程度上可以说处于被忽略或被漠视的境地。这种理论上的落后状况直观地表现在以下二个方面：一是基本没有专门进行公共危机或者巨灾之后恢复重建概念内涵及理论方面的探讨，基本上是关于事故善后处理与灾后恢复重建的报刊事例报道。二是目前我国20多份省级公共危机总体应急预案中恢复重建等部分很少甚至没有提到恢复重建方面的内容，存在着标准不一、定位不清、结构失衡、重视程度不够、漠视国外经验等主要的不足。到目前为止，我国尚缺少一个切实可行且相对详细的指导标准，没有明确界定社会救助与政府救济、法律救济之间关系，没有社会参与机制尤其是志愿组织放卖弄的设计与安排，没有从指导思想与制度设计上采取独立的第三方进行调查评估，没有指定细化的工作流程等等三、研究目标及意义（一）研究目标公共危机恢复重建是一个持续的发展过程，进入到20世界90年代以来，我国进入了公共危机的高发期，在政治、经济和社会等领域都发生了多次公共危机事件，公共危机形态总体呈现出高频次、大规模等特点。我们在已有的关于公共危机管理研究的基础上，把最容易忽视的公共危机的恢复重建这部分进行深入的研究，同时利用多中心治理作为理论分析的基础加以阐述，发现我国在这方面的不足，通过多元主体的能力的培养提升，提出几方面的对策建议，加强公共危机恢复重建体系建设，为学术界和相关的部门提供一定的借鉴。（二）研究意义公共危机恢复重建是公共危机管理过程的重要组成部分和不可或缺的基本环节。由于我国公共危机管理的实践起步不久，系统化和本土化得理论观点及体系尚待形成，研究的文献相对集中在公共危机管理这个大的概念范围之中，恢复重建方面的研究更为稀少，因而在某种程度上来说，选择此课题作为硕士毕业论文设计具有一定的理论意义。传统经济学理论认为，市场有效处理私益物品，国家或者政府提供公益产品和服务，公共危机的治理毫无疑问地被列入公共服务的行列。相应地，公益产品的生产和提供者就应该是国家或者政府。公共危机的发生给了市场致命的打击，不能有效处理私益产品，同样的，也使国家或者政府短时间内无法提供那么多的公共服务。对于公共危机的恢复重建，不能单纯的把其看做纯粹的公共服务，只能依靠政府制定的相应措施来进行。市场、第三部门、公民以新闻媒体都具有不可忽视的作用。由于如何处理好公共危机恢复重建，如何践行政府的承诺将直接关系到政府在公民心目中权威地位和良好形象，影响着我国的政治稳定和经济发展，因此对公共危机恢复重建的研究具有重要的现实意义。四、研究内容本文试图以对公共危机恢复重建的分析为切入点，以对中心理论为分析平台，将政府、市场、第三部门、公民以及新闻媒体等看作公共危机恢复重建中不可或缺的主体要素，并从多角度来分析这些主体。在多中心理论视角下重新思考传统公共危机恢复重建中存在的某些问题，同时，在理论分析的基础上借助对比的研究方法，试图从国外借鉴可操作的公共危机恢复重建方面的方法和经验。五、论文创新之处与不足1、通过文献的查阅和案例研究，构建公共危机恢复重建概念框架。2、通过个案分析，了解多中心治理在公共危机恢复重建中所取得的一些成绩及存在的问题3、基于对国内外文献资料的查询分析总结国外公共危机恢复重建的实施情况，为我国公共危机恢复重建的改进提供经验借鉴。4、通过对多中心概念框架的构建，公共危机恢复重建问题分析及国外的经验总结，对我国公共危机恢复重建进行政策建议。由于本人研究知识的局限，研究能力有待进一步的提高，现有文献资料搜集不足等原因，本文在以下几个方面存在着不足，有待进一步的完善：1、依托贵州大学图书馆，由于现有资料收集技术的限制，资料收集获取有一定的困难，不够全面。2、在文章中选用的案例都是现已经发生的事实，缺乏实证研究和计量分析，在尊重事实的基础上简单的对案例进行了整改，所以运用了较多的定性分析方法。第一章 灾害性公共危机恢复重建：现代社会关注的重大问题第一节 灾害、公共危机和灾害性公共危机一、灾害的内涵、分类与特征 （一）灾害的内涵灾害是不表示程度，而是指局部性质的范围名词，可以扩张和演变。由于对灾害研究的时间不是很长，所以对于灾害这一普遍使用的词汇，国内外的学者从自身学科和特定的环境出发都有着不同的界定。国内学者徐长乐认为：“灾害是由自然原因、人为因素或者二者兼有的原因而给人类的生存和社会的发展带来不利后果的祸害。” 徐长乐：灾害科学M，浙江：浙江教育出版社，1998年3月日本学者金子史郎认为，灾害“是一种自然现象，与人类关系密切，常会给人类带来危害或者损害人类生活环境。这样的自然现象就称为灾害。” 日金子史郎：世界大灾害M，庞来源译，济南：山东科技大学出版社，1982年第2页以上关于界定都继承了过去灾害单指自然灾害的说法。澳大利亚学者W尼克卡特认为：“灾害是一种突发的或者逐渐积累的自然或人为事件。它的侵害时如此之严重，以至于影响的社会必须对它采用专门的对策。” 周晓丽：灾害性公共危机治理基于体制、机制和法制的视界M，北京：社会科学文献出版社，2008年24页国内学者谢礼立认为,自然灾害“是指发生在生态系统中的自然过程，可导致社会系统失去稳定和平衡的非常事件，其特点是使社会造成生命和财产损失或者导致社会在各种原生或有机的资源方面出现严重供需不平衡。” 周晓丽：灾害性公共危机治理基于体制、机制和法制的视界M，北京：社会科学文献出版社，2008年24页从以上对灾害的不同界定中，我们可以看到虽然论述各有不同，但是其中包涵着相同的特质：1、灾害发生的后果是相当严重的，影响的范围是非常广。2、灾害给人类带来生命和财产的损害。3、灾害发生的诱因既有自然因素引起的也有人为因素引起的。所以，我们将灾害定义为在人类社会和自然界进行能量交换的过程中，由于自然、人为或者二者共同作用而产生的对人类的正常生活和环境带来不利后果的事件或者现象。 （二）灾害的分类与特征根据灾害的不同界定，我可以把灾害主要分为以下几种：针对灾害造成的后果，灾害可以分为特大灾害、重大灾害和一般灾害；就灾害的过程而言，可以分为突发性灾害和缓发性灾害；就灾害影响的区域而言，分为全球性灾害、区域性灾害和局部性灾害；就动力因素而言，可以分为自然灾害、人为灾害。 孙绍骋：中国救灾制度研究M，北京：商务印书馆，2004年第5页灾害作为一种事件或者现象，同时具备自然性质和社会性质，其特征有：1、灾害的普遍性和永存性。由于自然社会和人类社会的普遍存在，而且二者存在着能量和物质的交换，就注定了只要这种交换进行下去，灾害随时都可能发生，且普遍存在于自然社会和人类社会之中。2、灾害的多样性和差异性。依据时间、地点、动力等影响因素的不同，灾害具有不同的形式，会呈现出多样性的特点。在这些多样的灾害当中，同一种灾害会表现出很强的差异性，例如，同为具有破坏性的地震如果发生在不同的底层，也就是我们常说的震源深度不同，它所释放出来的能量就不一样。3、灾害的突发性和缓发性。灾害正因为有了多样性和差异性的特点，决定了灾害发生的预兆是不容易被感知的，而是当能量聚集在某一时刻达到了一个峰值的情况下就会出现灾害，灾害有突然发生的，例如地震、海啸等，有缓慢发生的，例如大气变暖、外来生物入侵等。4、灾害的群发性和伴生性。灾害发生之后影响的是自然社会和人类社会两个仅有的交换对象里面，对环境和人类造成巨大的冲击。如强烈地震常在震中及周围地区引发大量的地裂缝以及崩塌、滑坡、地面塌陷；大面积的暴雨、洪水常引发数以千万计的崩塌、滑坡、泥石流。二、公共危机的内涵任何一种人类活动和环境的变化都可能引起危机。在生命的发展过程中，危机可以说是正常、自然的而且是必须的。“危机”这两个文字已说明，危机是两个事实的结合：即危险和转机。当人们以正面的反应来面对时，转机就可能出现了；如果消极的对待，转机就会瞬间消失，危险系数就会增加，后果可能会不堪想象。英语中与“危机”相关的词汇较多，如：disaster、crisis和emergency等。Disaster，灾难，指某一事件或状况造成对生命和价值的威胁。Crisis，危机，指社会系统中的某一节点由于某一事件造成能量的骤聚，而以政府为中心的公共部门或组织在没有预警的情况下突然爆发的情景。Emergency，紧急事件或者突发事件。虽然上面的这些词意分别从不同侧面和重点对“危机”进行了界定，但事实上涵盖了同样的意思。由于政府和国内学术界开始重视并研究的时间较短，对于危机的定义大多采用国外学者的说法。危机研究的先驱人物CF赫尔曼认为，危机是威胁到决策集团优先目标的一种形式，在这种形式中，决策集团作出反应的时间非常有限，且形式常常向令决策集团惊奇的方向发展。 Charles F. Hermann ，International crises ：insights from behavioral research ，New York Free Press，1972，13荷兰危机研究学者乌里尔罗森达尔指出，危机威胁到的不止是决策主体的目标，危机发展的结果页不仅仅是生存或基本价值规范的情形。在这种情况下，决策主体必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策。 Rosenthal ，Coping With Crises：the Management of Disaster，Riots，and TerrorismSpringfield ，Illinois：Charles LThomas Publisher Itd1989，p13随着国内学者对危机研究的深入，在借鉴西方学者观点的基础上，国内学者也提出了自己的看法。刘刚把危机定义为一种对组织基本目标的实现构成威胁，要求组织必须在极短的时间内作出关键性决策和进行紧急回应的突发性事件。 刘刚：危机管理M，北京：中国经济出版社，2004年第3页刘长敏认为，危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的汇聚。 刘长敏：危机应对的全球视角各国危机应对机制与实践比较研究，北京：中国政法大学出版社，2004年第11页许文惠指出，危机是指社会遭遇严重的天灾、疫情、或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态。 许文惠，张成福：危机状态下的政府管理M，北京：中国人民大学出版社，1998年第22页综合以上国内外学者对危机界定，我们认为，公共危机是一种产生了影响社会正常运作的，威胁到社会公共或者共同利益，超出了政府和社会常态的管理能力，需要政府和社会采取特殊的措施加以应对的紧急事件或紧急状态。三、灾害性公共危机的内涵与类型 灾害与公共危机分属于两个不同的概念。灾害对人类造成的损害，由于至灾因子不及载体的承受力不同而有不同。如果那些灾害的发生只是损害到少量的公众的安全和利益，在小范围能够解决的灾害，就不是公共危机。也就是说，公共危机造成的危害比一般的灾害要大。从外延来看，公共危机的外延比灾害的外延大。 黄顺康：公共危机管理与危机法制研究M，北京：中国检察出版社，2006年第77页我们这里以战争为例，战争的爆发很可能引发公共危机，公共危机的外延应该包括战争，但战争却不属于灾害。另外像经济危机、金融危机、破坏性很的突发群体事件都属于公共危机的范畴，但不属于灾害。 周晓丽：灾害性公共危机基于体制、机制和法制的视界M，北京：社会科学文献出版社，2008年第32页从上面对二者的内涵界定来看，公共危机与灾害有许多相似之处，如都会对人类的生产生活或生命财产造成直接或者间接的威胁和损害，同时二者会触发紧急预警方案，都需要紧急应对和处理。从外延来看，许多突发灾害事件，如大地震、大洪水、大故事，既是灾害也是公共危机。通过以上分析，我们可以把灾害性公共危机定义为由于自然或人为原因引起的，直接或间接威胁到社会和民众公共或共同的安全和利益，要求政府发挥主导作用同时制定各种法律法规允许社会其他主体迅速采取措施加以应对的“公共事件”。当其外部影响广泛，同时又无法实现外部不经济的内部化，而对社会公共利益产生重大消极影响时，我们就可以将其称为灾害性公共危机事件。 灾害性公共危机（阴影重叠处）灾害 公共危机灾害性公共危机主要包括以下几种类型：一是自然灾害。主要包括地震、火山爆发、海啸、台风、洪水等等。自然灾害对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的。一场强烈的地震可以轻而易举的毁掉一座城市，使无数的家庭遭到破坏，人员大量的死亡。1976年唐山大地震造成了24万多人死亡。2008年5月12日，位于亚欧板块与太平洋板块交界处的中国四川省汶川县发生里氏8.8级地震，造成了7万人死亡，4万人受伤，2万人失踪。 新华社：/xhwenchuan/二是技术灾害。科学技术成为第一生产力，促进了人类社会的发展同时，由于自然和人为的原因造成的技术灾害也接踵而至。主要有核泄漏、天然气泄漏等等。例如1986年发生的位于乌克兰地区基辅以北的切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸造成核泄漏。这次事故使30人当场死亡，8吨多强辐射物泄漏，电站周围6万多平方公里土地受到直接污染，320多万人受到辐射。三是环境灾害。大体上主要包括严重的大气污染、水污染、固体废弃物污染等等。2010年7月由于连续降雨造成福建省紫金矿业集团有限公司厂区溶液地区底部黏土层掏空，污水池防渗膜多出开裂，9100立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江，导致汀江部分河段及大面积网箱养鱼死亡，仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达378万斤。四是人为火灾或爆炸。人类因自身活动而引起的火灾或者爆炸事故时有发生，而且造成的危害也是极其严重的。2010年11月15日由于电焊工违章操作引起施工现场使用的大量尼龙网，聚氨酯泡沫等易燃材料以及有关部门安全监管不力等问题，致使上海余姚路一栋高层公寓起火，导致58人遇难，70余人住院接受治疗。第二节 恢复重建的概念和内涵分析一、恢复重建的概念及内涵公共危机应对过程中的恢复重建工作，既是危机应对体系与运行机制的有机组成部分之一，又是公共危机管理过程中的一个重要环节和危机管理周期中不可分割的阶段，同时也是危机管理不可或缺的基本内容之一。在当前关于公共危机应对的研究过程中，从整个应对过程来看，大多侧重于公共危机发生之时的应急管理，同时对于公共危机发生之前的风险管理研究近年来也有所增加，但是关于恢复重建方面的探讨与分析则长期依赖都一直比较薄弱，相关文件的研究也是很少提到“恢复重建”这一字眼，甚至在一定程度上处于被忽视或被漠视的境地。鉴于目前对恢复重建的概念与内容研究上的明显缺失，我们将尝试对相关理论和概念进行梳理，研究构设关于恢复重建的概念。恢复重建作为公共危机管理的基本内容之一，对于解决公共危机具有非常重要的作用。我们首先对“恢复”、“重建”的涵义进行界定，以便于其他相关内容的展开和分析。关于“恢复”概念的含义，美国的联邦反应计划认为：恢复“是指灾民所从事的一些活动，这些活动使他们得以开始重建家园、重置财产、恢复就业、恢复营业、原地或者异地重建公共基础设施，减轻未来灾害损失的过程。” 美国联邦反应计划，中国地震局监测预报司译，北京：地震出版社，2003年第131页在罗伯特希斯的4R模式中，把“恢复”看作危机管理或者突发事件的最后一个阶段，它包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，并且突出了恢复力，即有效生存与反应的能力的重要性。 美罗伯特希斯：危机管理，王成等译，北京：中信出版社，2004年第2030页关于“重建”的定义，李飞认为：“重建通常是指在公共危机事件发生之后，重建灾区生活环境和社会环境并达到或者超过公共危机事件发生之前的标准。” 李飞主编：中华人民共和国突发事件应对法释义M，北京：法律出版社，2007年第113页但是“恢复”与“重建”之间存在着一定的差别，根据公共危机事件的性质不同，有的是“有恢复没有重建”，如大面积的道路堵车问题，交通疏通了事件就结束了。有的是“有恢复有重建”，如大地震造成人员伤亡、基础设施毁坏等。所以，本文研究的公共危机事件属于后者描述的情况，即“有恢复有重建”的灾害性的公共危机。截止到2010年12月底根据在CNKI中的检索，以“恢复重建”为题名的，包括期刊杂志论文、报刊文章、研讨会会议论文和研究生学位论文在内的文章大约5035篇，其中对灾害中“恢复重建”内涵及理解文章的基本上很少，或者说即使涉及到了“恢复重建”这一词汇的文章也只是把它作为一个阶段、一个环节、一个组成部分来看待。综上所述，在灾害性公共危机发生的情况下，恢复重建是指政府根据灾害发生的范围、性质等相关因素，制定旨在对物质层面、社会层面和心理精神层面进行恢复和重建的政策和规划，规定各个参与主体的权力和责任，进而实施政治、经济、社会和环境等一系列措施，并在综合性评估的基础上重建政府运转和服务功能，对受影响的人员提供长期的关爱和治疗的过程。1、恢复重建工作持续存在于灾害性公共危机的全过程。2、参与恢复和重建的主体具有多样性，包括政府、社会组织和个人。3、恢复重建的对象既包括物质层面、也包括非物质层面（社会层面和心理精神方面）。4、恢复重建是一个复杂的过程，涉及到的因素比较多。如救灾物资的分配和发放、伤员的救治和转移、救灾人员的调配等各个方面的内容。二、恢复重建的类型划分及阶段构成（一）恢复重建的类型划分根据相关要素与工作内容划分，主要分为物质层面的恢复重建和社会层面恢复重建。物质层面的恢复重建有：基础设施、企业财产、家庭财产等硬环境的恢复重建；社会层面恢复重建有：人员救治、心理治疗、环境保护等软环境的恢复重建。根据紧迫性与速度要求划分，主要分为快速紧急恢复重建与缓慢持续性恢复重建。快速紧急恢复重建，例如在具有破坏性的大地震发生之后，就是使人们摆脱困境重新步入正常的生活轨道，及时的抢修遭到严重破坏的生命线工程，是转向缓慢持续性恢复重建的过渡时期也是恢复重建的关键时期。缓慢持续性恢复重建一般是指在灾害基本得到控制之后，经过动员，全面恢复重建灾区社会自我发展所需要的各方面的条件的过程。例如在基础设施抢修结束之后，大批的物资和人员要被运往灾区参与恢复重建，灾区人民要开展生产生活等活动，慢慢的使灾区恢复到灾前的面貌。根据是否推进发展及发展的程度上看，主要分为回归性恢复重建和发展性恢复重建。回归性恢复重建就是通过修复恢复重建旧貌，生活有保障，社会秩序井然有序。发展性恢复重建时指在恢复重建旧貌原有基础上进行，综合国内外恢复重建的经验，考虑到今后地区社会的发展，运用新方法与新技术，在全面规划、合理布局等指导思想的支配下进行根本性改造，使旧貌换新颜，是灾区发展更有活力。（二）恢复重建的阶段构成依据凯提斯和皮亚卡对恢复重建阶段的划分，可将恢复重建大致上划分为四个阶段：第一阶段是紧急安置和救助。对灾区民众和伤员进行临时的安置，对受灾民众在物质上进行救助，依据灾害的破坏性不同，这一阶段持续的时间由数天到数周不等。第二阶段是复原。这是级别较低的恢复重建，大部分还是保证灾区民众的生活