浅论财政投资评审的风险和控制

WORD格式可编辑 第 10 期哈尔滨市财政局办公室 2013年12月4日浅谈财政投资评审的风险与控制随着我市城市建设的快速发展和城市公益性基础设施建设规模的不断扩大，我市财政投资评审工作从无到有、不断发展，取得了长足进步。哈尔滨市财政投资评审中心自2000?年成立13年来，累计评审各类建设项目11683?项，评审金额958.2?亿元，审减各类政府投资105.2?亿元，审减率11%，其中，2012年评审项目2863?项，评审金额328.4?亿元，审减各类政府投资31.3?亿元，相当于当年市本级公共财政预算收入的16.8%。在评审规模不断扩大的同时，通过强化内控机制、拓展评审职能，积极构筑起了政府投资项目管理的防火墙，较好地实现了规范政府投资行为、提高政府投资效益的工作目标。但是，由于财政投资评审工作相对其它财政工作，还处于探索发展阶段，随着工作的不断深化，工作中的一些潜在风险正在转变为现实压力，使财政投资评审工作面临更大的挑战。在这样的背景下，如何在实际工作中既充分发挥好评审职能，又有效规避风险，已经成为当前财政投资评审工作亟待解决的重大课题。本文旨在厘清财政投资评审工作风险的成因、危害和表现形式，并就如何控制、防范和化解风险提出对策建议。一、财政投资评审风险的种类及成因（一）政策法规风险。财政投资评审的政策法规风险，主要源于相关政策法规的缺失。我国的财政投资评审工作已经开展十余年，但相关政策和法律法规建设远落后于评审工作实践，评审活动仍面临缺乏明确、直接的法律依据和政策支持的尴尬局面。中华人民共和国预算法（以下简称预算法）规定，财政部门具有对财政资金的分配权和监督权。由于财政投资评审工作在客观上起到了对财政资金进行监督管理的作用，所以模糊地讲，财政投资评审工作可以将预算法作为法律依据。但是，预算法并未对财政投资评审工作涉及的具体内容作出规定。在实际工作中，只有财政部出台的财政投资评审管理办法和地方各级人民政府制定的规范性文件，明确了财政投资评审的范围、职能等，法律层级明显偏低。财政投资评审工作，作为代表政府对投资行为进行监督管理的重要手段，工作的开展，必须有章可循、有法可依。相关法律、法规的缺失，使财政投资评审工作在依法、规范发展方面存在风险。（二）职能定位风险。目前，国家还未对财政投资评审部门的机构设置、管理职能及运行体制等作出统一规定。实际工作中，财政投资评审工作既要履行行政管理监督职责，又要行使社会中介服务职能。纵观全国的财政投资评审机构，有行政管理类的行政机关，有参照公务员法管理的事业单位，有财政补助、自收自支的事业单位，还有个别的从属于财政监督检查机构。职能定位不清，给财政投资评审工作的开展，带来了运行体制上的风险，既影响了财政投资评审工作的职能界定，又弱化了各级财政投资评审部门之间的组织管理，严重制约了财政投资评审工作的可持续发展。现阶段，我国正处于体制转轨期，政府投资管理政策调整比较频繁，财政投资评审工作由政府部门自己做，还是交给社会中介机构做，自己做时交由哪个部门来做，都处于摇摆状态。财政投资评审工作的核心业务，即项目概预算、结决算评审，政府内部的财政投资评审中心、发改委的国家投资项目评审中心、审计机构的评审中心在做，政府外部的工程咨询机构、造价审计事务所、会计师事务所等中介机构也在做。财政投资评审的职能常被众多的评审主体争夺，相关问题一旦处理不好，工作开展难度非常大，而如果各方同时开展评审工作，那么财政投资评审机构独立生存和发展的价值就成了疑问。此外，财政投资评审工作在评审范围方面还存在着局限性。从评审广度上看，财政投资评审范围仅限于财政预算内建设项目，还有相当一部分政府投资项目游离于财政投资评审范围之外。从评审深度上看，财政投资评审工作仍停留在工程概、预、结算造价的审查上，而对影响项目投资关键的可行性研究论证、初步设计、施工图设计等阶段还没有发挥作用。这也严重制约了财政投资评审工作作为财政监督管理重要手段的作用发挥。（三）廉政防控风险。廉政风险，是指实施公共权力的主体产生或发生滥用公共权力谋取私利的可能性，通俗说，就是指公职人员在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性。任何掌握公共权力的部门和个人都客观存在发生腐败行为的风险，每个有一定权力的岗位都存在着廉政风险。财政投资评审工作通过对项目资金及其他财政专项资金的使用情况进行专项核查，达到保证财政资金规范、安全、有效运行的目的，其核心是财政资金的管理与分配。评审结果如何，直接影响到被评审单位项目建设资金拨付进度、工程价款结算、竣工财务决算等重要事项。财政投资评审部门，从某种意义上说，掌控着财政资金拨付额度的权利，财政投资评审人员，在很多人眼中，是实实在在握有实权的。因此，在涉及利益关系的一些人眼里，财政投资评审权力的利用价值相当之大。他们会千方百计利用人情、金钱腐蚀拉拢评审人员，达到其追求最大效益、获得高额利润的目的。在评审工作中，拉拢腐蚀现象时有发生,评审人员所处的环境并非一片净土。在这种情况下，如果财政投资评审队伍的政治思想觉悟不高、责任意识不强、自律精神不够，或经不起利益诱惑，或为人情所困，就极易被打开“防线”，为他人左右，甚至会主动出手进行“权力寻租”。这都会形成廉政风险。（四）专业技能风险。财政投资评审工作是将专业性、技术性较强的投资评审业务从财政部门有关处室（科股）中分离出来，专门对财政投资项目的概预决算等进行审查的技术性工作，它服务于基本建设财务管理、服务于部门项目支出预算管理、服务于政府加强公共投资项目管理的作用更加突出，是一项开拓性、专业性很强的工作，对专业技能的要求很高。实际工作中，财政评审综合运用工程造价、财务会计和经济分析等专业技术，对具体项目进行综合评审，为财政部门加强对财政投资项目的监督管理提供了专业技术支撑，使财政政策与项目行业规范实现了科学对接，使财政的监管手段更加科学、丰富、专业和有效。财政投资评审的这一显著特性，也是与财政常规监管机构和监管手段最重要的区别。而同时，这一特征也使得财政投资评审工作存在专业技能风险，产生原因主要有三方面。一是财政投资评审的范围宽泛，评审方式多样，涉及专业知识多。近年来，财政投资项目呈现来源多样化、工程技术复杂化、评审难度不断增大的特点，项目中的新技术层出不穷，评审人员如果对新技术陌生，发生技术失误的机率很大。二是工程计价依据更新较快，建设工程工程量清单计价规范和建设工程计价定额近几年都已更新多次，而各版规范和定额对工程量计算规则、取费方法等的规定都有差异，如果不能及时学习、掌握新的计价依据，会在工作中发生严重失误。三是目前的财政投资评审工作尚不能做到对工程项目的全过程进行监督，对项目资料的真实性、完整性鉴别难度很大。虽然建设单位承诺对所提供资料的真实性、完整性负责，但是评审人员若不慎使用了虚假资料，同样会造成技术风险。二、财政投资评审风险的控制与预防（一）建立健全专项法律法规。社会主义市场经济是法制经济，政府要依法行政，财政要依法理财。财政投资评审是政府行为,必须建立健全专项法律法规，为财政投资评审工作提供基本的法律保障，使财政投资评审系统形成统一、规范、有序的行为规范，提高评审结果的权威性。为此，提出四条建议。一是建议修订预算法。明确财政投资评审是财政预算管理职能，财政投资评审作为项目支出管理的必要环节和不可或缺的重要手段，对项目立项的必要性、技术的可行性、支出的合理性、结果的绩效性进行全过程监督和控制。二是充实和完善财政投资评审管理规定。修改后的规定,应体现财政投资评审对财政资金使用主体的强制性和财政投资评审机构是评审财政投资项目唯一合法主体两大问题。三是进一步推动财政投资评审专项立法工作。通过专项立法，进一步明确财政投资评审的工作职能、范围、建设单位的责任和义务、评审结论的作用和效力等，使财政投资评审工作在更大范围、更深层次上发挥更加积极的作用。四是加强地方性财政投资评审制度建设。结合本地财政投资评审实际，进一步健全和完善地方性财政投资评审制度，制定具有权威性、严肃性和稳定性的地方性规章，用制度规范来促进财政投资评审工作，使评审工作在公开、公平、公正的机制下健康发展。（二）完善财政投资评审工作职能。财政投资评审工作,实际上是按照委托代理的关系,代替社会公众对财政资金使用情况进行全过程监督。但从目前的制度上看，我国财政投资评审的内容，更多地属于微观经济的范畴，只是就投资项目本身的效率来进行评审，考核的是项目本身的活动情况，而不是投资所产生的宏观经济效应。财政投资评审工作基本上还停留在核减财政投资额的层面上，对项目安排的合理性、项目建成后的效益等还无法做出评价。为此，应结合当前进行的事业单位改革和职能转变，进一步明晰财政投资评审机构的职能定位，解决阻碍财政投资评审工作科学发展的体制机制问题。一是在项目立项审批阶段，要通过对可行性研究、项目初步设计、投资概算等的审核，对投资前的立项合理性进行评价，并积极参与到项目前期的论证工作和概算编制工作中去，从源头上控制投资，变事后管理为事前控制。二是在项目预算编制阶段，要对项目建设标准及规模等进行全面审核，根据项目实施方案、施工图纸及其他有关资料，发现和剔除项目预算中的不合理因素，防止虚报高估，从而为科学、合理地确定项目投资预算服务。三是在项目竣工结算及财务决算阶段，通过对项目资料、有关合同、投资完成情况等的评审，合理确定资金拨付数额，为国库集中支付提供可靠依据；同时，通过对会计核算情况和项目竣工财务决算报表进行评审，准确核定项目的建设成本和资产价值，便于项目建成投入使用后的资产管理。四是在项目完成交付阶段，通过对项目是否实现预期目标、资金使用效益等进行深入绩效评价，提出管理上的建议，并通过对大量具体项目综合分析归纳，探索项目支出规律，为新一轮预算编制和项目安排提供依据。（三）健全防控廉政风险的长效机制。保证评审工作的公平、公正，必须加强评审部门内部制度建设，让权力得到制约和监督。首先，要严密评审流程，细化管理环节，构建安全体系。在项目接收环节，要严格履行评审项目立项审查、报审资料交接制度，加强项目单位报审资料合法性、合规性审查，严把项目进口关。在项目初审环节，建立现场勘验审批制度和评审资料补充审批制度，避免现场勘验和评审资料补充的随意性，降低初审人员发生廉政问题的可能性。在项目稽核环节，稽核部门只与初审部门而不和项目单位接触，保证稽核工作的独立性，同时对初审环节形成监督和制约，严守项目出口关。第二，要实行内外结合制，进一步强化监督措施。要完善内部监督制约机制，规范执行评审项目初审、复核、稽核、审核、审定等工作制度，严格内部监督。要强化外部监督制约机制，即通过廉政反馈等手段加强社会监督；主动接受人大、纪检监察、审计部门监督；定期抽出已审结项目，聘请外省、市财政投资评审机构进行复核，加强第三方监督。对内外监督中发现的问题，要由下而上、逐层面查找原因，及时进行总结分析，并提前预防，切实避免苗头性、倾向性问题演变为违纪违法行为。第三，要完善防控机制，加强评审人员管理。落实目标考核体系，从人员管理、制度约束、稽核监督、绩效评估、内部控制等方面，层层签订工作目标考核和廉政建设责任状，全面落实岗位责任制。建立廉政承诺制，同每名评审人员签订廉政责任承诺书，为落实廉政建设工作提供书面保证。建立廉政保证金制度，向长期聘用的技术人员收取一定金额的廉政保证金，如果在工作期间出现廉政问题，在直接解除聘用合同的同时，扣发廉政保证金；如果在离职一年后，其工作期间负责的项目仍没有出现廉政问题，则返还廉政保证金。建立责任追究制度，项目评审质量实行终身负责制，对在职期间出现以及离职后发现廉政问题的人员零容忍，在追究其相关责任的同时，将其在财政评审系统、行业主管部门、纪检监察部门及项目建设单位范围内予以通报，记入执业黑名单。建立评审人员定期轮岗制度，确定轮岗期限和人员比例，防范和化解廉政风险。（四）坚持以人为本，建设专业队伍。财政投资评审工作具有很强的政策性、技术性、专业性，要求评审人员不仅要具备工程造价专业素质,还要掌握评审工作相关法律法规、政策以及一定的财务管理知识。为此，要不断加强财政投资评审队伍建设，进一步提高评审人员的业务技能和综合素质。一要加强业务培训。要积极开展多层次、全方位的培训，针对评审项目的具体特点，结合工作实际，组织评审人员通过政策文件学习、评审中常见问题研讨和案例分析等形式，提高政策理论素养和履职能力。大力支持评审人员通过学历教育、资格认证等方式自主学习，提升素质。二要加强评审人员管理。坚持把好进口、敞开出口、优胜劣汰的原则，积极吸引一批政治素质高、工作能力强的优秀专业技术人员投身财政投资评审工作。对新加入评审队伍的技术人员，要进行必要的岗前业务和廉政教育培训。三要坚