中美轮胎特保案 - 分析.doc

中美轮胎特保案案件摘要：中美轮胎特保案是指美国国际贸易委员会于2009年6月29日提出建议，对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税。根据程序，2009年9月11日，美国总统巴拉克奥巴马决定对中国轮胎特保案实施限制关税为期三年。在磋商无果的情况下，中国于2009年12月9日要求WTO设立专家组予以裁决。2010年12月13日，WTO驳回中国提出的美国对其销美轮胎征收反倾销惩罚性关税的申诉，仲裁小组表示美国在2009年9月对中国销美轮胎采取“过渡性质保护措施”征收惩罚性关税未违反WTO规定。2011年9月5日，世界贸易组织（WTO）裁定中国败诉。关键词：中国 美国 轮胎 特保案 中国入世议定书一、事件源起及进展 中美轮胎特保案挑战中国2009年4月20日，美国钢铁工人联合会向美国国际贸易委员会提出申请，对中国产乘用车轮胎发起特保调查。其在诉状中声称，从中国大量进口轮胎损害了当地轮胎工业的利益；若不对中国轮胎采取措施，到2009年年底还会有三千名美国工人失去工作。 中美轮胎特保案2009年6月29日美国国际贸易委员会（ITC）以中国轮胎扰乱美国市场为由，建议美国将在现行进口关税（3.4%4.0%）的基础上，对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税。根据美国调查程序，在8月7日的听证会后，美国总统将于9月17日前作出是否采取措施的最终决定。9月12日，总统奥巴马的裁定，对从中国进口轮胎实施的惩罚性关税税率第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。 美国方面的事件进展：2009年4月20日：美国钢铁工人协会宣布，依据美国1974年贸易法第421条款，向美国国际贸易委员会提出对中国输美商用轮胎的特殊保障措施案申请，要求美政府对中国出口的用于客车、轻型卡车、迷你面包车和运动型汽车的2100万个轮胎实施进口配额限制4月29日：美国国际贸易委员会在联邦纪事上公告启动对中国轮胎产品的特保调查。这是时隔三年多之后，美国又一次对中国产品发起特保调查，而且涉案金额巨大。我国政府对此表示强烈不满并坚决反对6月18日：美国国际贸易委员会对中国乘用车及轻卡车轮胎特保案做出肯定性损害裁决，认定中国轮胎产品进口的大量增加，造成或威胁造成美国内产业的市场扰乱。中国政府对此深表遗憾6月29日：美国国际贸易委员会就对中国轮胎采取特保措施，提出了对乘用车、轻型货车用中国制轮胎征收3年特别关税的方案，第1年至第3年额外征收的关税分别为55%、45%、35%8月7日：美国贸易代表办公室在华盛顿举行听证会，就“中国输美轮胎特保案”听取各方意见。这已是美方第二次就这一特保案进行听证9月2日：美贸易代表办公室将在咨询财政部、劳工部、商务部等部门意见后，向奥巴马提出相关建议。奥巴马将于9月17日前综合各方建议作出最后裁决。9月12日：白宫发言人罗伯特吉布斯宣布总统奥巴马的裁定，对从中国进口轮胎实施的惩罚性关税税率第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。 奥巴马宣布对中国输美轮胎征收惩罚性关税二、中国反击美国决定对从中国进口的轮胎实施特保措施的消息，导致2009年9月14日A股几家轮胎上市企业股票价格齐刷刷下跌。其中，双钱股份、S佳通开盘即被封在跌停板上，青岛双星、黔轮胎A收盘跌幅均超过6%。由于美国对中国轮胎征收额外进口关税，导致投资者大量结清天然橡胶市场多头头寸，引发全球橡胶期货价格周一暴跌，上海期货交易所和日本东京商品交易所橡胶期货价格均以跌停收盘。中华人民共和国商务部2009年9月13日毅然做出决定，对美国部分进口汽车产品和肉鸡产品启动反倾销和反补贴立案审查程序。2009年9月14日中国政府正式就美国限制中国轮胎进口的特殊保障措施启动了世界贸易组织争端解决程序。提出磋商要求是世贸组织争端解决程序的第一步。磋商期一般为60天，如果通过磋商仍无法解决争端，则中方有权采取第二步行动，即要求世贸组织成立专家组就美方措施展开调查并进行裁决 。在磋商阶段，中国认为，美国对中国输美轮胎产品征收惩罚性关税,既不符合GATT1994关于普遍最惠国待遇的规定，也不能被证明符合WTO的保障措施协议。中国另外强调，美国对中国输美轮胎采取特别保障措施也不符合体现中国受特别保障措施约束的中国加入议定书。关于不符合中国加入议定书，中国的观点是：中国输美轮胎产品的现实不符合中国加入议定书所要求的“大量增加”、“快速增加”，不构成对美国国内产业实质损害或威胁的“重要原因”，美国国内的轮胎生产商没有经历“市场扰乱”或“实质损害”，美国分别强加给来自中国轮胎产品的惩罚性关税幅度和惩罚期限，均超出了防止或救济其断言的任何市场扰乱所必需的程度。三、裁决及结果在磋商无果的情况下，中国于2009年12月9日要求设立专家组。经2010年1月19日会议讨论，WTO争端解决机构应中国要求设立了专家组，从而开始了专家组程序。在专家组审理阶段，中国根据GATT1994和中国加入议定书，针对美国采取的特别保障措施,归纳了七项指控:其一,指控美国没有根据中国加入议定书的要求,恰当地评估来自中国的进口是否符合“大量增加”和“快速增加”；其二,指控美国法律贯彻的因果关系标准与中国加入议定书中的标准不一致；其三,指控美国没有根据中国加入议定书的要求,恰当地评估来自中国的进口是否是“重要原因”；其四,指控美国强加的特别保障措施超出了中国加入议定书所规定的“必要程度”；其五,指控美国强加的3年特别保障措施年限,超出了中国加入议定书所要求的“必要期间”；其六,指控美国针对来自中国的进口采取特别保障措施,违反了GATT1994第1(1)条；其七,指控美国针对来自中国的进口采取特别保障措施,违反了GATT1994第11(1)(b)条。在专家组驳回上述所有指控的情况下，中国于2011年5月24日通知WTO争端解决机构,就本案中的相关问题,向上诉机构上诉，从而开始了上诉程序。在上诉审理阶段,中国的请求主要针对专家组对事实的认定和对相关规则的解释。中国认为：专家组关于来自中国的进口属于“大量增加”和“快速增加”的认定与事实不符；专家组关于来自中国的进口构成美国相关产业损害的“重要原因”的认定与事实不符；专家组关于因果关系标准的解释与中国加入议定书不一致；专家组关于特别保障措施程度和期限的解释与中国加入议定书不一致等等。WTO专家组和上诉机构认定，中国输美轮胎绝对数量的增加是客观的，是对美国轮胎业产生市场干扰的原因之一；虽然不能证明输美轮胎数量增加是导致市场干扰的唯一原因，但只要是其中的原因之一，就可以认定存在因果关系；既然入世议定书规定的标准是实质性产业损害（materialinjury），同时没有对因果关系做进一步的要求，只要进口数量增加是产业损害的原因之一，就可以认定美国的特保措施没有违反入世议定书。就这样，中国败诉了。四、问题1.中国败诉之原因是什么？ 2.如何看待这一案例？五、案例分析1. 败诉之原因：特保案不依据“特保协定”裁决此案虽然是一个特保案件，但双方争执的焦点不是WTO特保措施协定，而是中国入世议定书第十六条第1款和第4款。入世议定书是中国加入世贸组织一揽子条约的组成部分，与其他条约有同样的约束力，并对中国设置了比特保措施协定更苛刻的条款。根据两个协定的相关规定，入世议定书要求的标准是实质性损害（materialinjury），而特保措施协定要求的标准是严重损害（seriousinjury），比入世议定书的标准要高。同时，按照入世议定书，只要源自中国的产品数量增加是导致产业损害的主要原因（asignificantcause），即可采取特保措施，而特保措施协定要求按照WTO救济措施的通用因果关系标准去考量进口产品数量增加与严重损害之间的因果关系，比前者更严格。诉讼中，中国坚持认为虽然输美轮胎的总量有上升趋势，但增加的幅度在逐年下降；美国轮胎业把发展的重心转向高质量的轮胎，而中国输美轮胎是中等质量和低等质量的轮胎，不仅没有对美国生产高质量轮胎的产业造成损害，还弥补了美国中等质量和低质量轮胎产业的不足。如果美国要采取特保措施，须证明中国输美轮胎数量增加是导致美国轮胎业损害的根本性的、最重要的原因。而美国称，中国输美轮胎的绝对数量是不断增加的，美国轮胎业在20072008年前后的大量关闭是存在的，美国轮胎业工人的大量失业也是客观的，中国输美轮胎的增加与美国轮胎业的实质性损害（materialinjury）之间的因果关系是存在的，对中国轮胎采取特保措施符合中国入世议定书的规定。客观地讲，如果按照特保措施协定，美国采取特保措施的条件不具备，但是如果按照入世议定书的标准，美国的做法“擦边”，因为入世议定书规定的启动标准较低，对证明因果关系的要求也不很明确。 2.对这一案例的看法总的来看，这是一起典型的WTO争端解决案例，走完了争端解决的整个程序，即争议、磋商、专家小组审议、争端解决机构裁决。但它又是一起非典型的保障措施案，走的是保障措施案，裁决规则主要用的是中国入世议定书的相关条款。对于一起案例的胜或败，不该加上过多的感情或情绪，抱怨美国的非善意利用规则或责怪入世谈判小组的无能或政府、企业的不够作为等，都没有什么实质意义。而应该以一种平常心态看待这一案例。对于中国负面影响显著：按照美国政府发布的消息，今后三年对从中国进口的轮胎将实施惩罚性关税，即在4%的原有关税基础上，分别加征35%、30%和25%的附加关税。 “中国生产的轮胎中有40%出口，而其中三分之一出口美国。最高征收高达35%的关税，这意味着第一年中国的轮胎产品将不能出口到美国了。据初步测算，这将影响到10万左右工人的就业，损失约10亿美元出口额。”虽败不耻：在整个纠纷解决过程中，中国不失时机地运用了WTO规则所提供的所有平台，充分进行了有理、有利、有节的抗争,无论是程序还是实体，均无可挑剔。历经两年多的中美轮胎特保案历经起起伏伏，终于在2011年9月5日走完了WTO争端解决程序。WTO上诉机构最终驳回了中国的上诉。这样一个结论多少让人感到遗憾，但中国政府在这个纠纷解决过程中的理性应对，不无可圈可点之处，现在关键的是如何应对由此引发的后续问题。后续问题及相关启发：做好后续工作：提高产品技术含量，开拓多元化国际市场，适当控制出口地区数量。其他行业引起关注，注意借鉴。 对于美国“娴熟运用规则，取得最终胜利”：虽然整个案例走的是保障措施条例，规则主要用的是中国入世议定书的相关条款，因为入世议定书严重损害的标准比特保措施协定要求的标准要低，选择入世议定书更容易判定中国轮胎输美造成美国损害。国内媒体认为美国是在非善意利用中国加入WTO时所作的承诺，我们觉得那是人家巧妙利用。“杀敌一千，自损八百”：与此相关的分销和零售业也会有所损失，而且根据市场发展这种损失可能会成为一些企业的巨大损失，大多数经销商已经联合起来正在反对此项决策，美国轮胎产业协会已出来强烈反对此项决策，同时一些大型的轮胎分销商和零售商自发地出来反对此项决策。”目前美国在华有4家轮胎生产企业，所生产的产品占中国对美轮胎出口的三分之二，限制中国轮胎产品进口将给这些美资企业带来直接损失。 漫画:奥巴马背负国内巨大压力事实上，中美经贸合作具有很强的互补性，美国封堵“中国制造”的结果只能是“杀敌一千，自损八百。” 政治之举：奥巴马上台后曾在许多公开场合强调美国坚决反对贸易保护主义，然而具体到中国输美轮胎特保案，却最终自食其言。奥巴马为何言行不一呢？分析人士认为，首先， 这次特保案起诉方是美国钢铁工人联合会，劳工团体一直是奥巴马的铁杆支持者。美国失业率的攀升对奥巴马形成的压力越来越大。因此，奥巴马不愿因坚持自由贸易而开罪劳工团体。其次，随着美国贸易保护主义抬头，“中国制造”正成为主要靶子。一些政客在其中不断搬弄是非以捞取政治好处，而在医疗改革等重大问题上，奥巴马需要这些政客的支持。 对于全球经济助长贸易保护：这对正在恢复中的全球经济来说，无疑是个坏消息。如今，就连美国媒体都意识到问题的严重性。奥巴马此前曾表示强烈反对贸易保护主义，希望在即将举行的二十国集团匹兹堡峰会上表达支持自由贸易的立场，但其他国家很可能会以中美轮胎特保案的裁决，作为美是否真正支持自由贸易立场的一个检验。不仅如此，一些国家可能还会效仿美国的做法，从而将这种负面影响扩大化。 影响全球经济：美国的贸易保护主义还会影响到美国企业进军其他国家。在美国政府积极救市的同时，中国、俄罗斯、法国、日本等国都在积极投入巨资刺激经济，也相应地产生许多经济机会，对此，美国公司也是虎视眈眈。但如果美国对中国如此一意孤行的话，其所可能丧失的机会将是惊人的，而这对恢复中的美国经济将非常不利。 六、附录1.中华人民共和国入世议定书相关条款第十六条特定产品过渡性保障机制1.如果源自中国的产品进口数量大量增加，以至于对进口国的同类产品或直接竞争产品造成市场干扰或干扰威胁，受到影响的成员国可以要求与中国磋商，寻找双方满意的解决方式，包括进口国是否可以按照特保措施协定采取特保措施。这些磋商应该及时通知WTO特保措施委员会。4.市场干扰应该被理解为，某种产品的进口数量快速增加（不管是绝对进口数量，还是相对进口数量），以至于成为对进口国生产的同类产品或直接竞争产品的市场造成实质性