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试析印度在伊朗核问题中的平衡外交 【内容提要】 国际原子能机构理事会于2005年9月和2006年2月就伊朗核问题是否提交安理会审议进行了两次重要的表决。因为不结盟运动在理事会中占据相当重要的席位，致使印度备受伊朗和美国的拉拢。在这种情况下似乎印度支持一方就会得罪另一方，但印度通过平衡外交做到了既同美国签署了核合作协定，又维持了同伊朗的能源合作。本文试图通过详细分析印度的外交行为，来探讨印度怎样在复杂的伊朗核问题中获得经济利益，实现印度利益的最大化。2005年8月8日，伊朗内贾德政府宣布伊朗恢复铀转化，并拒绝了欧盟提出的激励计划。这一做法挑战了伊朗同欧盟在2003年和2004年达成的暂停协定。ZW(1伊朗在2003年10月和2004年11月同欧盟先后签署德黑兰声明和巴黎协定，这两个协定的核心内容是欧盟同意伊朗拥有和平利用核能的权利；伊朗同意暂停敏感的浓缩铀的研发和生产，但是伊朗强调上述暂停行为是自愿的，不具法律约束力。ZW)欧盟在阻止失效的情况下，决定通过国际原子能机构理事会表决以决定是否将伊朗核问题提交联合国安理会。理事会的表决将对伊朗核进程产生重大影响，意味着核问题将从国际原子能机构框架转移到安理会。美欧等国家要实现提交安理会的目标，必须拉到足够的支持。在理事会的35个成员国中，以印度为首的不结盟运动成员国占14席，并且不结盟运动成员国基本上对伊朗进行浓缩铀的研发和生产表示同情，认为伊朗作为无核国家应当拥有和平利用核能的权利。12005年9月14日，印度呼吁伊朗暂停核活动，呼吁国际社会通过谈判使伊朗放弃核计划，并表示印度不倾向于获得绝对多数而宁愿获得一致多数。2在伊朗看来，这是印度不支持将伊朗核问题提交联合国的重要表态。而美欧等国家如果实现上述目标，除非让印度倒戈，并利用印度影响其他不结盟国家。一、 伊朗和美国对印度的拉拢（一）伊朗对印度的拉拢长期以来，印度同伊朗保持着良好的关系，印伊两国于2003年1月发表新德里宣言，双方表示，为了建设更稳定、更安全、更繁荣的西南亚，增加两国在地区和全球层面的合作，印伊两国同意建立战略伙伴关系。3随着伊朗核问题的不断升级，伊朗抓紧机会密切同印度业已存在的良好关系。首先，伊朗对印度开展了密集的能源外交。这一时期，石油价格的不断攀升为伊朗开展对印度等能源消费国的能源外交提供了重要条件。伊朗的能源外交的重要目的是希望通过同印度等国家建立多重的能源联系，让印度在核问题上做出对伊朗有利的决定。从2005年到2006年初，伊朗同印度接连签署多项石油合同。2005年1月，两国签订价值400亿美元的天然气购买合同，4于2005年6月再度签订了价值220亿美元的液化天然气购买合同。5其次，伊朗加紧对印度的高层访问。伊朗在2005年9月伊朗核问题表决之前对印度开展了密切的穿梭外交。2005年8月30日至9月2日，伊朗新任核谈判代表阿里拉里贾尼访问印度，会谈的内容主要涉及伊朗巴基斯坦印度的天然气管线项目（和平管线）和伊朗核问题。6在结束印度之行后，拉里贾尼表示，印度、伊朗、中国、巴基斯坦四国在中东享有特殊的地缘战略地位，为此这四个国家应当建立战略纽带。7（二）美国对印度的拉拢美国对伊印之间的能源合作和高层互访始终十分警觉。为此，美国采取了威逼和利诱的两手政策以拆散伊印之间的联系。美国国务卿赖斯于2005年3月访问印度，赖斯明确建议印度应当放弃同伊朗的能源合作项目。赖斯表示，美国同伊朗在核问题上存在着根本矛盾，美国的目标是把伊朗拖到安理会并接受联合国的制裁，因此我们十分关切印度同伊朗洽谈的能源项目。82005年5月，美国对印度外交部表示，如果印度继续与伊朗在伊朗巴基斯坦印度的天然气管道项目合作的话，美国将援引伊朗利比亚制裁法制裁印度。92005年6月，美国主管军备控制和核不扩散的助理国务卿史蒂芬兰德梅克（Stephen G.Rademaker）表示，美国认为伊巴印天然气管道项目是个错误，因为这个项目将为伊朗提供用于生产大规模杀伤性武器的能源收益。10美国的拉拢措施主要有两个：一是美国提议同印度签署核合作协定。虽然在1998年进行了核试验，但是印度的核地位始终得不到美国的承认。而提议中的协定能够弥补这一缺憾，而且协定能够让印度以无核国家的身份分享美国的民用核技术，并能够在国际市场购买民用核材料以满足印度的电力需要。事实上这将为印度把国内核材料用于武器生产提供了制度保障。二是美国提出同印度建立“伙伴关系”。继2004年9月美印发表“战略伙伴关系后续步骤”（NSSP）的联合声明以来，美国国务卿赖斯于2005年3月访问印度时重申，布什政府计划将美印关系发展到战略伙伴关系。11印度总理辛格于2005年7月出访美国时，两国发表决心建立“美印全球伙伴关系”（U.S.-India global partnership）的联合声明。两国将为共同促进世界的和平、民主和繁荣进行合作，并在事关两国利益的领域发挥领导作用。12这样，在伊朗核问题表决之际，印度成为伊朗和美国争相拉拢的对象，但是美伊之间针锋相对的立场对印度提出的挑战是，印度能否在维持与伊朗的能源联系的同时，又不激怒美国。这似乎是迫使印度做出非此即彼的选择：要么选择能源大国伊朗，要么选择世界大国美国。除此之外，别无选择。二、 印度的平衡外交 对印度来讲，选择的关键不在于支持美伊之间的一方，而在于怎样在美伊对峙中为自己谋取更大的利益：如果印度既能维持同伊朗的能源联系，又与美国签署核合作协定的话，印度无疑将成为美伊核博弈中的赢家。但是这种双赢需要考验印度能否在两国之间施展高超的平衡外交。印度的做法是，在投票前频繁接触美国和伊朗的高级官员，谨慎地在美伊之间进行斡旋和平衡，维持印度独立自主的立场，所发表的声明也多是一些中庸并可以从不同角度理解的言论。为了消除美国对伊朗和印度关系趋近的忧虑，印度外交部长纳特瓦尔辛格对2005年3月来访的赖斯表示，印度同伊朗存在着良好的传统友谊，期望伊朗能够履行核不扩散条约的所有义务。132005年9月4日，在印度外交部长辛格出访伊朗后，印度外交部表示，印度支持伊朗和平利用核能的计划，所有各方应当积极对话，在国际原子能机构框架下解决现存问题。14上述声明似乎表明了印度在核问题上的立场，即尽管遭到美国的反对，印度仍然有决心加强同伊朗的战略关系。印度在2005年9月24日国际原子能机构理事会的投票中选择了支持美国，认定伊朗在核问题上违反了国际责任并同意将核问题向联合国安理会报告。印度对此的解释是，印度在处理美国和伊朗的关系问题上处于进退维谷的境地，印度在日内瓦的投票，就像当年印度决定是否同以色列建交一样，是印度外交中最难做出的决定。不管怎样，印度投票行为建立在独立判断基础上，符合印度的国家利益。15针对印度因为美印核合作而抛弃伊朗的外界传言，印度表示，美国和印度之间签订核协议同投票是两个不同的问题，核协议的签署是基于美印两国关注印度的全球影响、长期能源需求和印度无核扩散历史的共识。16尽管印度针对伊朗的核问题投了反对票，但印度依然表示，自己在提案中发挥了建设性的作用，为伊朗争取了利益。第一，印度不同意将伊朗核问题立即提交联合国，印度仍倾向于在国际原子能框架下解决伊朗核问题，表示应当给相关各方留出密集接触的充足时间，并愿同伊朗和欧盟等国家一起达成一个令伊朗和国际社会满意的结果。17在印度的要求下，美国等国家同意修改此前提出的立即提交联合国安理会的提议，同意给出更多的时间让伊朗同其他国家在国际原子能机构的框架下磋商。18第二，印度强调保障了伊朗合法的核权利。印度表示反对美欧等国宣布伊朗违反监督保障协定，印度也反对认定伊朗核问题对国际和平和安全构成威胁的说法。印度表示，尽管伊朗未履行国际原子能机构规约的相关条款的做法是错误的，但是将现有形势认定为威胁了国际和平和稳定也是不准确的。19为此印度同美欧等国紧密磋商，以确保它们不会侵害伊朗的利益。印度总理辛格同法国总统希拉克进行磋商后表示，相关各方应当尽量避免对抗，动用所有外交途径解决伊朗核问题是必须的。202006年2月初，在伊朗宣布恢复铀浓缩后，印度于2006年2月4日再度投票赞同将伊朗核问题提交联合国，并表示印度的投票立场不应当被解释为偏离印度同伊朗的友好关系。21印度的两次投票行为消除了美国对印度可能两边下注的担心，美国随后对印度立场表示欢迎。美国驻国际原子能机构代表团发言人马特波兰德（Matt Boland）表示，印度支持决议表明新德里同美国一样，关注伊朗建立的欺骗模式。22伊朗对印度的背叛行为十分恼火。2005年9月23日，在国际原子能机构表决后，伊朗驻联合国大使向印度代表团转达伊朗首席谈判代表阿里拉里贾尼的口信，表示伊朗将取消220亿美元的合同。但是事隔不到一周，伊朗最高国家安全委员会官员穆罕默迪表示，伊朗并不打算重新考虑与印度的经济合作。在接受阿联酋的卡里吉时报（Khaleej Times）采访时，伊朗总统内贾德曾表示任何反对伊朗的国家将遭到伊朗的报复，但是随后伊朗对此予以否认。23伊朗国家石油公司发言人查尼米法尔德于2007年7月表示，伊巴印天然气管道合作项目仍在进行，伊朗有望在2011年向印度提供伊朗的天然气。24从美印核合作协议到“和平管道”，印度成了平衡游戏的赢家。25一位印度学者表示，也许有人认为印度必须在美国和伊朗之间做出唯一的选择，事实上印度有能力证明印度能够做到两边通吃。26三、 印度两边下注行为的动因分析印度之所以能够在美伊两国之间左右逢源，在美伊对抗中为自己谋取最大的利益，其原因主要包括以下几个方面：第一，美伊两国的拉拢政策存在着可资印度利用的漏洞。这一阶段，美国的首要目标是要求印度在表决问题上支持美国，而次要目标是要印度断绝同伊朗的能源联系；而伊朗的首要目标是期望得到印度的支持，而次要目标是维持同印度的能源联系，以免在制裁情况下伊朗同外界的能源联系被彻底切断。这里的漏洞是，美国强调投票立场优先，只要印度支持美国，即使印度仍同伊朗保持能源联系，美国也不能过于责怪制裁印度。而且表决只是第一步，美国需要更多国家加入制裁伊朗的行列。如果逼得太紧，反倒不利于未来的制裁同盟。因此在根本性问题无碍大局的情况下，美国能够容忍印度的行为。对伊朗来讲，除了争取印度的投票之外，同印度签署能源合同在本质上还是一种有效的预防措施，以防止伊朗同外界的能源联系因为安理会制裁而被切断。而且无论是否牵涉核问题，印伊的能源联系是互惠互利，对双方都重要。从披露的材料看，伊朗同印度的能源合同并不存在特殊的优惠。尽管伊朗在油价高的情况下占据主动，但是伊朗并未具有左右印度决策的能力。印度采取政治和经济分开的做法在相当程度上能够部分满足美国和伊朗对印度的需求。两国在印度这里部分找到了自己需要的东西。尽管印度采取的中间立场并不完全令两国满意，但是基本上处在美伊两国能够容忍的范围之内。第二，牺牲伊朗的利益而不必担心后者的报复是印度平衡外交得以实施的重要条件。在美伊印三边关系中，伊朗的弱势地位是显而易见的。在高油价背景下，印度同伊朗的能源联系固然重要，但并没有重要到无法取代的地步。事实上，由于印度实施能源多元化战略，印伊两国的能源贸易占印度能源进口总量的份额逐年下滑。这种境地也决定伊朗不能对印度等国家的反对行为大做文章，在两次投票中，反对伊朗的国家不仅仅限于印度，中国、印尼等国家也在其列。如果以投票来决定立场的话，伊朗只会落得自我孤立的下场。投票仅仅是博弈的开场，伊朗需要真正面对的是美国未来可能进行的严厉制裁。印度等国在未来所发挥的斡旋作用对伊朗来讲仍然至关重要，因此保持同印度等国家的能源联系仍然是伊朗防范多边制裁的有效办法。在制裁有可能深入的情况下，这些能源联系对伊朗将更弥足珍贵。因此，是伊朗有求于印度，而不是相反。如果伊朗对印度等国家实行报复，真正受到伤害的只能是伊朗自己。正是伊朗在美伊印三边关系中居于弱势，伊朗只能被迫容忍印度的“背叛行为”。第三，避免两头落空是印度两边下注的另一个主要原因。从进程来看，印度在核问题上的政策基点是以牺牲伊朗的代价来迎合美国。这一政策的最坏结果是印度牺牲了伊朗的利益，但却没有相应的得到美国的收益。事实上，美印核合作协议从2005年7月提出到2006年3月签署，几乎同伊朗在国际原子能机构的表决在时间上是一致的。这既有美国职能部门的程序因素，也有美国防范印度的因素。2005年10月，兰托斯等议员表示：“将伊朗核问题提交安理会将经历很长的路程，印度（在2005年9月和2005年11月支持美国）的行为将对美国国会是否同意美印核协议产生积极的效果。”272006年1月，美国驻印度大使莫福德（David C.Mulford）明确表示，如果印度在国际原子能机构中反对美国提出的针对伊朗的议案，美印核协议将会在国会中夭折。28印度正是看到了协议的玄妙，在做法上也采取两边下注的办法，防止得罪伊朗后得不到美国的实惠。在理事会投票后，2005年10月，印度外交部长辛格表示，印度将不支持美国提出的伊朗核问题提交联合国的提议。29印度新任外交部长普拉纳布慕克吉2007年2月表示，伊朗核僵局的事态无论多么严重，都不能通过军事手段来解决，而只能通过对话加以解决。302006年3月，伊朗军舰第二次访问印度期间，也正是美国总统布什出访阿富汗、印度、巴基斯坦三国以及美国国会审议表决美印核协议的关键时刻。对此，美国官方首先否认印伊两国要进行演习，后又改口表示，伊朗军舰的出访仅仅是正常的访问而已。31不管怎样，印度利用两边下注的方式向美国施压，得到了期望的美印核协议。四、 印度平衡外交的收益在两次投票过程中，印度试图在美伊两国之间进行平衡外交，在维持同伊朗传统友好关系的同时，积极结好美国，以寻求印度国家利益的最大化。但是印度的平衡外交不是真正等边的平衡外交，而是明显地向美国倾斜。在这个过程中，印度明显采取了待价而沽的策略。通过这种策略，印度得到了所期待的东西，实现了国家利益的最大化。第一，印度的大国地位得到美国承认20世纪90年代以来，印度的战略诉求定位于大国地位，甚至进行核试验也是这个战略诉求的组成部分。在这方面，能够满足印度大国诉求的显然是美国而不是伊朗。在伊朗核问题升级过程中，美国投其所好提高了对印度的重视程度。美国总统、国务卿和助理国务卿等高级官员频繁出访印度。2006年3月，美国总统布什出访印度将美国同印度之间的高层互访推向了高潮。这也是自克林顿总统以来美国总统再度对印度进行的国事访问，并由此掀起了新一轮的美印外交高潮。国务卿赖斯等官员多次表示，印度是个发展迅速的国家，已经从一个不结盟运动的成员成长为一个世界大国，印度应当思考承担国际责任，在伊朗核问题上做出正确的抉择。这个抉择就是在将伊朗核问题提交安理会的表决问题上支持或者反对美欧。32客观地说，美国官员的表态具有相当恭维印度的含义，美国的目的就是希望印度在理事会上的表决支持美国。33具体到伊朗核问题，印度所面临的不仅仅是在利益与道义之间做出抉择，而是在美国和伊朗两个国家之间做出抉择的问题。印度固然需要伊朗的能源，但是印度更需要国际威望，需要被看成是崛起中的世界大国，而不仅仅是同巴基斯坦竞争的地区大国。34印度如果选择了伊朗，这将直接损害印美关系，使改善的印美进程遭遇挫折，并将最终损害印度的世界大国战略。因此，印度选择美国也在情理之中。第二，阻止或延缓伊朗拥有核武器符合印度的国家利益印度拥有核武器，国家安全得到了保障，但是邻国巴基斯坦同印度展开的核军备竞赛在相当程度上抵消了印度拥有核武器的优势。而伊朗已经拥有流星-3型等先进的运载工具，如果再拥有核武器，伊朗的核能力将危及印度的国家安全，同时削弱印度在印度洋和西南亚地区确立的地区大国优势。因此，印度不希望邻近地区出现一个改变核现状的伊朗，而阻止或延缓伊朗拥有核武器有利于促进印度的国家安全。35这一政策也符合印度民众和政治精英的预期。2006年3月在印度进行的一次民意测验中，64%的印度人认为伊朗试图在发展核武器，而其中77%的被调查者对这一可能性表示担忧。362006年4月，印度总理辛格明确表示，伊朗进行秘密核计划已近20年，印度周边地区出现新的核国家不符合印度的国家利益，伊朗必须履行核不扩散条约的义务。37第三，通过签署核协议，印度的有核地位得到了美国承认1998年核试验之后，印度急切地期待有核地位得到国际承认。美印核协议对印度有足够的吸引力的原因在于，协议具有满足印度的能源需求和承认印度有核国家地位的双重意义。在这方面，美国是最重要的国家，而伊朗根本帮不上忙。2005年7月18日，印度总理辛格同美国总统布什举行会谈，商讨的主要议题是结束美国对印度民用核能项目的限制，容许印度从国际市场购买铀燃料。在发表的印美联合声明中，两国表示将继续商讨在民用核能合作上的可能，印度将最终确定将所承诺的民用核设施纳入国际原子能机构的监管。382006年3月2日，美国同印度签署核协议。协议规定，印度将民用核设施同军用核设施分开，并将22个核反应堆中的14个永久列为民用核设施并接受国际原子能机构的监管。分离计划将在2014年前完成。印度有权将包括快速增殖堆在内的其余核设施用于军事目的，印度还将保留发展用于军事目的的快速增殖堆的权利。为了满足印度对能源的需求，美国同意让印度分享美国的核技术和核燃料，为此美国将说服“核供应国集团”（NSG）让印度作为特例获得集团核材料和核技术。39核协议表明，美国策略性地承认了印度作为有核国家的地位。402008年10月10日，印度外长普拉纳布慕克吉和美国国务卿赖斯正式签署了核协议。印度外长慕克吉在签字仪式上表示：“协议的签署为印美两国三年多异乎寻常的努力得到补偿，这是印美关系、全球能源安全上的重要日子，也是印美关系转变和伙伴关系的有力证据。”41第四，印度从美国那里得到更多更具体的实际利益相对得到能源供应而言，印度同美国的合作领域更为广泛。美国的高科技转让、庞大的国内市场、不断扩大的双边贸易的预期都是印度想得到的。印度在伊朗那里失去的能够在美国那里得到补偿。2005年6月，美国国防部长拉姆斯菲尔德同印度国防部长普拉纳布慕克吉签署印美防务关系新框架。2005年7月，在美印联合声明中，双方已经签订了一系列框架协定，来完善美印全球伙伴关系。在经济领域，美印同意加强双边经济对话，提出美印农业技术倡议，推动印度基础设施的现代化。两国同意在美印能源对话框架下进行能源与环境领域的合作，促进印度的能源安全。美印两国签订科技框架协定，双方同意在空间开发、卫星导航和发射、民用空间技术领域建立更紧密的关系。在民主合作方面，美印发起“美印全球民主倡议”，两国同意加强民主实践和能力并在新的联合国民主基金上做出贡献，同意对寻求民主帮助的国家提供支持和相应的资源。42结语自1998年印度进行核试验以来，同美国改善关系成为印度外交战略中最重要的内容。由于印度在美印伊三边关系中处于独特位置，伊朗核问题一度可能成为美印关系的重要事件，但是印度通过平衡外交妥善处理了伊朗核问题，使其不仅没有影响美印关系，而且成功地同美国签署核合作协议，印度在美伊博弈中实现了印度国家利益的最大化。但是印度的成功只具有阶段性的意义，随着伊朗核问题转移到联合国安理会，印度的重要性将大大降低，而且印度在核问题上的立场从根本上损害了印伊关系。未来并不排除伊朗对印度进行报复的可能，印伊之间的能源合作也将会出现新的起伏。1不结盟运动的成员国主要观点包括：欢迎伊朗签署附加议定书；欢迎伊朗在核问题上同国际社会所做的合作；伊朗核问题应当在国际原子能机构框架下得到解决；赞同欧盟三国通过谈判方式解决问题等等。See“Statements of Non-Aligned Movements,”INFCIRC/657, September 15, 2005.2Steven R.Weisman,“India Balks at Confronting Iran, Straining Its Friendship with U.S.,”New York Times,September 15, 2005.3“The New Delhi Declaration between the Republic of India and the Islamic Republic of Iran,”January 25, 2003.http:/meaindia.nic.in4印度将获得开发伊朗最大油田亚达瓦兰油田20%的股份，并最终形成了中印伊共同开发亚达瓦兰项目的局面，同时获得日产30万桶的洲菲油田的100%权益。这个订单将为伊朗巴基斯坦印度之间的和平管线奠定基础。See M.K.Bhadrakumar,“India Finds a $40bn Friend in Iran,”The Asian Times, January 10, 2005.5“India Signs $22-bn Deal with Iran to Import LNG,”June 13, 2005.61993年伊朗和巴基斯坦宣布建设伊巴天然气管线，之后伊朗提议管线将延伸到印度。这个管线因为印巴关系紧张也被称为“和平管线项目”。项目从伊朗南帕斯气田经巴基斯坦库兹达市（Khuzdar）到达印度,涉及印度多家石油公司。See Ali Mostashari,“The Political Economy of the Iran-Pakistan-India Gas Pipeline,”Iran Analysis Quarterly, Vol.4, No.1, January/March 2007, p.28.7“Larijani Calls for Strategic Ties between Iran, India, Pakistan, and China,”September 2, 2005.8K.Ratnayake,“US Secretary of State Presses India and Pakistan to Abandon Iranian Gas Pipeline,”March 31, 2005.9不满印度与伊朗能源合作，美国威胁进行经济制裁，载国际金融报，2005年5月23日。10“Iran-India Pipeline a Mistake, Says US Official,”Indian Express News Service, June 17, 2005.11See Sheela Bhatt,“Rice Visit Marks New Phase in Ties,”Rediff News, March 15, 2005.12“Joint Statement between President George W.Bush and Prime Minister Manmohan Singh,”July 18, 2005.13“Fate of Iran-Pak-India Gas Pipeline Project Hangs in Balance,”March 20, 2005.14Amit Baruah,“Irans Clearance for LNG Project,”The Hindu, September 4, 2005.15K.P.Nayar,“No-Choice New Dehli Votes with U.S.,”The Telegraph, September 25, 2005.16K.P.Nayar,“No-Choice New Dehli Votes with U.S.”.17K.P.Nayar,“No Choice New Delhi Votes with U.S.”;“Iran Watch: Roundtable on the Impact of U.S.-Indian Cooperation on Iran,”February 17, 2006.http:/pmindia.nic.in18K.P.Nayar,“No-Choice Delhi Votes with U.S.”.19K.P.Nayar,“No Choice New Delhi Votes with U.S.”;“Iran Watch: Roundtable on the Impact of U.S.-Indian Cooperation on Iran”.20“Briefing by MEA Official 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