试论我国农村新型治理结构的重构.doc

试论我国农村新型治理结构的重构吴小北摘要改革开放以来，农村所发生的经济、社会变迁推动着我国乡村治理结构的转型，也催生了村民自治这一新型的基层民主制度。在村民自治这一制度架构下，一种基于治理理念的新型农村社会治理模式成为可能，即以村民委员会民主选举制度为核心，以村务公开为制度保障，通过培育具有自主治理性质的乡村社团组织，发掘传统乡村社会的文化资源，将制度创新与本土资源的发掘结合起来。关键词村民自治;乡村治理;基层民主;社会文化基础一、由统治到治理:新时期中国乡村治理关系重建的理论基础无疑，中国传统乡村治理关系模式正逐渐丧失其对乡村社会政治经济利益的整合能力，乡村社会所发生的变迁正在深刻地改变着传统乡村的治理结构，推动着中国乡村基层治理模式的变革。自20世纪80年代以来的农村村民自治实践，为这种治理变迁做出了重要的注解。在这种情况下，如何理解中国乡村治理关系变迁的方向问题值得研究者思考。依笔者之见，目前流行于国际学术界与实践界的治理理论无疑为这种思考提供了一个有益的理论阐释工具。首先，治理理论是研究当前发展中国家治理困境问题的一种理论尝试。对于发展中国家的政治体制选择与政府管理模式问题研究，以往西方学术界通常采用“民主化”及“现代化”理论范式。然而，自20世纪70年代以来，人们日益发现这种以西方的所谓民主价值为标准的制度设计并未取得预期效果，相反，还使许多发展中国家陷入一种现代化的“陷阱”政治动荡、经济衰退、道德滑坡。发展中国家在引入西方“先进”治理理念和制度的同时，自身陷入了一种“统治危机”。这种情况下，一部分经济学家、政治学家与行政管理学者开始思索发展中国家的“特殊性”，力图寻找一种有效的理论模式，使其能够把民主法治价值与发展中国家的实际衔接起来，解决后者在发展中出现的治理困境。治理理论由此应运而生，并迅速成为国际学术界解释发展中国家治理问题的“时髦话语”。从我国乡村治理关系变迁的背景来看，以村民自治制度为核心的中国乡村秩序的重建同样根源于中国乡村发生的“统治危机”:乡村基层社会结构的多元化，乡村公共事务的复杂化，以及传统乡村权威合法性的缺失等。这些变化在客观上对传统乡村统治模式提出了挑战，形成了乡村治理中的“不可治理性”危机。因此，传统统治模式如何应对这种挑战，建构合理的乡村治理关系模式，业已成为当前中国乡村重建中的重要任务。其次，从治理理论本身而言，它与中国当前的乡村民主建设有着相当的吻合。如学者们所揭示的，治理理论的核心理念包括以下六个方面:(1)合法性(legitimacy)，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态;(2)透明性(transparency)，即政治信息的公开性;(3)责任性(accountability)，它指的是管理人员对其行为的负责程度;(5)回应(responsiveness)，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应;(6)有效(effectiveness)，主要指管理的效率。1对于中国乡村治理的建构而言，其目标同样是建立一种具有合法性权威，负责、高效、依法的乡村政治秩序。再次，治理理论有助于解释与解决中国乡村社会结构重建中的问题。治理理论事实上是一种国家权力向社会的“回归”，强调特定辖区内治理主体的“多元性”与群体参与。改革前中国乡村治理的弊端就是行政权力的高度集中，国家通过政治权力与超强意识形态的统摄作用，严密地控制着乡村社会。这种情况下，国家与社会高度重合，社会缺乏一种自治性空间。20世纪80年代以来，中国乡村社会结构发生了巨大变化，乡村社会利益结构逐渐趋向多元化。这种情况下，以民主选举为核心的中国农村村民自治制度开始在广袤的农村大地上勃发出令人振奋的生机。这种乡村基层民主制度建设不仅是对传统统治模式的一种突破，而且也是对乡村社会新型治理方式的一种可贵探索。既然是探索，改革过程中就必然会遇到各种难题与阻碍。这种情况下，用治理理论来对实践中的问题解决进行指导显得尤为必要。二、通过培育乡村自治组织促进村级治理主体的多元化20世纪70年代中后期以来，我国乡村社会最重大的变化可能要算乡村自组织社团的出现了。笔者在另一篇文章中，对乡村自组织社团的复兴极其影响做了深入的分析，认为这种自组织社团是中国乡村民主建设的社会组织依托。2但是，在现阶段我国村民自治制度构建过程中，群众自组织社团的作用被有意或无意地忽视了，致使这种乡村治理重建演化为乡镇政权主导下的权力调整，而未能使其步入良性循环的制度化轨道。例如就乡村制度重建中的民主选举而言，研究中国农村村民自治制度的学者王旭发现，在许多影响基层选举成败的关键性因素中，“首要因素在于各级地方官员贯彻村委会组织法作的努力。许多基层选举取得的成效取决于政府官员尤其是民政部门的官员，在组织、指导和监督村民选举中扮演的关键角色。”3农民虽然人数庞大，但依然是社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是党政基层组织。而参与这场庞大的民主化试验的农民，却都是高度“原子化”的个人。如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体(非“原子化”的参与单位)的出现以及选民独立的自治组织，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。竞争性的自由选举实质上应该是社会中不同团体的利益和价值竞逐的过程，通过这种竞争性的自由选举，社会中不同的利益群体得以建立政治上表达的管道，依靠本群体的动员能力和支持率取得政治上的影响力。功能性团体是汇集与表达社会利益的最佳管道。强大的各种功能性团体的存在，使得以选举制度为中心内容的民主不是被赐予的“民主”，而是国家机器无法轻易操纵摆布的民主。因此，我国乡村治理结构的重建应当着力培育乡村社会自组织社团的健康发展，为以村民自治制度为核心的乡村民主建设创造一个多元化的组织环境。就目前的情况而言，乡村制度重建应首先从下列措施入手:第一，加强正式组织的建设。正式组织是超大社会中的国家对基层社会的政治调控和政治整合的合法渠道，正式组织的健全与否直接关系着国家推进乡村现代化的广度和深度。基于维持和推进乡村社会变迁的要求，首先，要巩固党的基层组织。政党组织是现代政治组织，中国共产党无疑是一种更高级的政治组织。随着社会和经济的现代化对中国乡村旧的组织体制的摧毁，而新的组织体制又处于发展过程中，只有党组织能有效维持和持续推进乡村现代化进程。更何况，党的组织基础和组织文化都是超越传统格式和血缘取向的。巩固乡村社会的党组织不仅可以支撑起乡村正式组织的构架，而且可以制约乡村家族组织的负面影响，从而保持超大社会的政治一体化和积聚超大社会发展的社会资源。其次，培育乡村的自治组织。1982年新宪法规定:农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。宪法以其最高权威规定了乡村自治组织的地位。但是在社会急剧变迁过程中，乡村自治组织的基础受到乡村经济体制变迁的冲击，其能力受到非正式组织和非法组织的挑战。因而，从长期的发展观之，政府必须培育乡村的自治组织，使其真正成为乡村现代化的组织力量、乡村生活的组织中心、政治一体化的组织基础。再次，推进正式组织的政治社会化。随着利益格局的调整，经济体制的变迁，人们的观点和观念也会发生变革。我们应该认识到人们的观点和观念的变革在利益调整和体制变迁过程中会出现背反和断裂，家族组织的复兴正是填补了人们在社会改革过程中观念变革的真空。组织不仅体现体制的力量，而且提供文化的力量。尤其在乡村改革过程中，正式组织的文化力量必须发挥出来，才能保持正式组织的发展能力和维护社会发展的价值取向。“政治社会化是政治文化形成、维持和改变的过程”。4在乡村现代化的进程中，推进正式组织的政治社会化就是要形成自主参与的政治文化、维持社会主义的政治文化、改变平均主义的政治文化，进而维护乡村社会发展的稳定性、连续性和持续性。第二，规范非正式组织的发展。现代化过程无疑要求国家完成对基层社会的整合，尤其对中国这样一个超大社会来说，推进国家对乡村社会的政治一体化进程具有重要价值，但政治一体化不等于国家与社会的一体化。乡村改革就是从实践上否定了革命后国家与社会一体化、现代与传统对立论的观念。乡村社会的改革，经济体制的变迁，为非正式组织的复兴和回归提供了土壤。美国学者W古德说，社会是通过家庭来取得个人对社会的贡献，反之，家庭也只有在广大社会的支持下得以继续生存下去。假如说这两种社会体系大体系和小体系是相互依存的话，它们必然会在许多方面相互作用。5我们认为这个论断是有目的、有计划地协调家族组织与社会组织之间的关系，规范和引导以家族组织为核心的非正式组织的发展，以保证乡村现代化过程有序地展开。加里S贝克尔把家族组织比作一个保险公司，为其成员提供保险，而现代社会则用社会保险取代家庭保险。当社会成了“保险公司”时，则家族存在的必要性便不存在了。6可见，从长远看，改变以血缘关系为基础的家族组织，发展以利益关系为纽带的经济组织，最根本的力量就是物质生产力的进步。三、经由民主选举重塑村级权威合法性对于公共权威之合法性问题，德国著名社会学家马克斯韦伯曾作过详细考察，并依据其权力来源的不同把它划分为三种类型:(1)法理型统治，即公共权威的合法性基础建立在一套理性的、合理合法的制度规则之上;(2)传统型统治。传统型统治的合法性基础建立在“一般的相信历来适用的传统的神圣和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上”;(3)魅力型统治，即统治的合法性系于领导者自身所具有的“超凡魅力”之上。7韦伯认为，国家政治发展的一般趋势是由传统型统治向法理型统治的转型，魅力型统治一般出现在民族国家建立的初期，是一种过渡型的统治模式。对于我国乡村治理结构而言，农村基层权力的获取有一个明显的变迁过程。在1949年之前，乡村基层公共权力的获取有着鲜明的“内致”特征。由于国家在乡村基层采取一种“乡绅”代理统治模式，国家正式权力止于县一级政府，县以下的乡村基层公共权力以一种非正式的“文化网络”的形式，赋予具有国家“代理人”与乡村共同体“保护人”双重身份的乡绅或宗族领袖。81949年之后，中国共产党通过大规模的乡村动员运动，以及乡村组织重建工作，打破了这种权力的非正式“网络”组织特性，建立起了正式的公共权力组织体系。自此，中国农村基层权力的获取具有了突出的“外赋”特性。9村级公共权力的合法性基于国家(党)正式权力的授予与承认。乡村共同体对村级公共权威的体认是通过强有力的“意识形态”教化与灌输实现的。同时，国家又通过严密的组织体系，控制着乡村共同体的政治经济资源，从而控制了乡村社会的变迁过程。这时中国的乡村治理结构具有浓厚的“传统”(韦伯意义上)特征。进入20世纪80年代以来，国家管理和农村经济政治体制均发生了重大变化。以下放权力为特点的农村改革使农村基层有了更多的自主权，农村管理的“科层制”由于人民公社体制的解体而失去了牢固依托。经济自主权与自主意识的复苏使乡村共同体成员越来越“疏离”乡村公共权威;同时，由于不能及时实现角色的转换，由上级“任命”产生的乡村公共权威的合法性基础逐渐流失，并经常引发共同体成员与乡村公共权威之间的冲突与矛盾。因此，如何重建乡村公共权力的合法性基础，成了新时期乡村治理结构重建的前提。村民自治制度下的民主选举制度为这种困境提供了一条可行的路径选择。治理理论认为，良好治理(good gov-ernance)的前提是“公共权得到共同体成员的同意”，现代民主治理的重点已经不是权力的单方行使，而是通过协商、选举、谈判等途径，取得共同体成员的合意。并且，治理理论还就这种“合意”的获致设计了一整套的制度规则，包括权力获取的选举制度，权力行使过程中的集体谈判机制等。对于中国乡村治理而言，由农民自主创造的“民主选举”制度恰恰为中国乡村基层公共权威的合法性危机提供了一个制度选择。四、社区嵌入为村级治理提供文化支持“嵌入”是一个社会学术语，其原意是特定区域中的社会结构和社会关系内在地根基于现实的政治经济条件。在此，笔者借用过来，用以指涉中国乡村基层治理结构的重建应当“扎根”于乡村社会之传统之下，充分汲取乡村社会的文化资源。因为，中国乡村社会的结构变迁与治理关系重构是一种“现代化”的过程。在这种现代化转型中，应避免陷入另外一种“现代主义”的陷阱中。“现代主义”把传统与现代对立起来。首先，它遵循的是西方中心主义的逻辑。这种逻辑给人类社会的发展倾注了太多的命定论色彩，把至多只是适合西方社会发展的某些方面的特征整理成严格的图式，去套多姿多彩的人类诸文明的发展历程，试图以抽象的规定性对人类社会变迁过程加以设定，这就注定其对具体社会的分析变得无能为力。“如此的差距与其说是这一理论一般命题的荒谬性，倒不如说是过度抽象化的结果”。10其次，“现代主义”无视传统的非均质性。任何民族的传统都是非均质的，无论是传统之间的对比优劣，还是传统内部的层次比较，它都含有促进现代社会发展的取向和价值。也就是说，传统取向之中，视其组织内涵及其对社会变迁的包容性程度，而存在着显著的差异。革命后到改革后的乡村现代化进程对传统组织力量的改造过程使我们深刻认识到:对于中国这样一个乡土性浓厚的国家，重构现代化进程的政治基础关键在于寻求传统与现代的平衡点。“强调传统力量与新的力量具有同等的重要性是必要的，因为中国经济生活变迁的真正过程，既不是从西方社会直接转渡的过程，也不仅是传统的平衡受到干扰而已”。11革命后近30年，“可以说是传统与变迁找不到一个平衡点的时期，其原因在于以运动为特点的规划的社会变迁对传统给予过分的否定，而对速度过于重视”。12改革后30年，传统力量的复兴又造成了对政治力量的冲击。可见，要推进乡村现代化进程必须在寻求传统力量与现代力量的平衡点中进行组织重构。再次，现代化所接触的“传统情境”本身就是社会变迁过程的产物。在所有的传统中，都含有现代的因素。反之，即使是最现代的社会，也不是没有传统力量的存在。因此，不能无视社会发展的历史过程，虚谈传统与现代的关系。作为社会发展的历史积淀，传统力量内部自有其价值所在。更何况社会发展得愈快、愈激烈，合法性与合理性的需求也就愈大。改革后传统力量在乡村社会的复兴在一定程度上反映了社会剧烈变迁过程中农民对传统力量所体现的价值的依托和经济依靠。中国社会的现代化进程是与国家构造结合在一起的，这种独特的现代化路径必然突出政治力量的重要性，因此现代化进程与国家对基层社会的政治整合一致起来。众所周知，在现代化进程开启之前国家力量对基层社会的控制只是到县一级，至于乡村社会则一直由同意权力和长老权力统治着。这种局面使得政治一体化进程受到传统力量的抵制，从而使中国社会的现代化进程遭到阻抑。革命后中国共产党本着对实现现代化和建立社会主义的期望，把对乡村社会的政治整合放到了极其重要的位置。最后通过人民公社化运动，达到了国家组织力量对中国基层社会的完全控制，政府以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落。13政府力量对乡村社会的完全控制已经为改革后的乡村社会发展所否定，但是乡村改革过程中又由于经济体制的变迁在另一个方向上出现了问题。因此，正确处理国家与社会的关系成为乡村现代化进程中组织重构的又一重要认识论问题。其中一个方面就是政治全能与市场神话的问题。革命后乡村发展在政治全能主义的思想指导下形成了国家与社会的合一，造成了基层社会的萎缩。告别政治全能主义后，在推进社会主义市场经济过程中，我们同样要避免走到另一个极端市场神话。对于中国这样一个超大社会，又属于后发型现代化的国家，要完成农业社会向工业社会的过渡，没有或漠视政治力量的功能和存在，都将严重影响乡村现代化的完成。另外，现代化转型中存在政府失败与市场失败的双重问题。特别是在中国乡村社会，一方面，转型过程中由于政府的缺位造成乡村公共服务与公共产品的供给不足;另一方面，市场机制在很大程度上仍然未能全然建立。在政府与市场均不能解决乡村社会的发展问题之际，乡村社会的传统“资本”文化、人情、非正式权威等就起到了重要的作用。非正式权威的存在是中国乡村社会治理结构重建中的重要影响因素。前面笔者曾提到过传统中国乡村治理的“权力文化网络”特征，在缺乏有效的“法理型”治理权威时，这种基于乡村社会传统象征资源的非正式权威起到了维系乡村共同体稳定的作用。在乡村社会共同体中，这种传统文化象征资源已经深深扎根于共同体成员的意识之中，对他们的行为方式有着深刻的型塑作用。因此，村级治理结构的变迁必须考虑到乡村社会传统文化资源的影响，使重建后的乡村治理结构能够根基于社区文化，以取得更高的认同。五、通过村务公开构建村级权力行使的制度化保障家庭联产承包责任制的推行，使基本经济核算单位由生产队变成农户，农民获得了生产经营的自主权，而国家和集体的财政依赖对象由生产队转向农户，使农民作为直接纳税人的身份与地位被确认。农村生产关系的这一变革的逻辑结果，是农民的社会自主性的增加和农民参与意识与愿望的增强。作为纳税人，对于村级公共事务的管理，他们希望获得“知情权”，即“有权知道”。当他们发现他们缴纳的“乡统筹”、“村提留”款项，可能被乡村干部营私舞弊、挥霍贪污的时候，当他们认为村级公共事务管理不善或对村干部不信任时，他们便产生了“有权选择领导人”的要求这就是实行村民自治以后，农村治理结构变革的内在根据。村民代表会，作为一种适应新情况的决策形式，被农民自发创造出来后，经过近十年的实践，现在各地大都建立了村民代表会议事制度，不少地方法规确认了这一制度创新，并对村民代表会的产生，组织构成、议事规则等作出相应的规定，并被村委会组织法予以确认(第21条)。村民代表会作为农民政治参与的代议机构，在村民会议闭会期间，行使村民会议授权事项的讨论与决定权，从体制上讲，它实际上成为村民自治制度内在性的约束机制，对村委会的工作及村委会干部的行为，进行有效的监督。村民自治所导致农村治理结构的最重要变革，是村务公开制度的实行。自20世纪80年代中后期起，在以市场为取向的宏观体制转轨过程中，乡村干部普遍不适应急剧变化的客观实际，依然沿袭传统的行政命令的工作方法和工作作风来管理农村事务。例如，在完成上级下达的征购提留、计划生育、种植指标等各项任务时，往往以抄家、扒房、收回承包地、责令其子女退学、毁坏青苗、砍伐树木等手段相要挟;或者动用警力，私设公堂、非法捆绑、拘禁、殴打、审讯群众;在办理结婚登记、审批计划生育和宅基地指标时向农民乱收费;在农民交售片购粮、棉花及其它农副产品时，强行代扣各种费项;采取乱罚款的办法强迫农民完成某项任务;不尊重农民群众的意愿，强迫农民群众集资或搞硬性摊派，搞各种“工程”、上一些项目，加重农民负担。而一些乡村干部为政不公、为政不廉，多吃多占、优亲厚友，乃至贪污腐化，所在多