税源专业化管理的国际借鉴.doc

税源专业化管理的国际借鉴随着经济全球化和我国经济的快速发展，税源状况和管理环境都发生了很大变化。传统的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的税收征管模式已不能完全适应征管工作发展。所以税收征管改革势在必行，改革要借鉴国际先进管理经验，提高征管质量和效率。一、我国税源专业化管理的现状与问题（一）税收征管体制与税源专业化管理不相适应1、税源专业化管理最终目标是促进纳税遵从，税收风险管理是税务机关以纳税遵从最大化为目标。目前以促进税法遵从作为税收征管根本目标的理念尚未形成共识，“以组织收入为中心”一直是税务机关考核的硬指标，只要收入任务完成就可以“一俊遮百丑”。把完成收入任务指标作为征管主要目标的观念依然较为突出。2、征管方式、组织机构不适应专业化、信息化要求。目前分区域、多层级，属地管理、就地纳税和分税种的职能导向型管理模式，很难适应税源专业化管理需要，存在着各部门自行多头设置调查审批事项、多头要求基层和纳税人填报报表、多头下达评估和检查任务等现象，职能交叉，效率不高。3、机关实体化、扁平化运作还未形成。县以上税务局主要以行政管理为主，很少直接从事税源管理，基层分局的税源管理依然停留在税收管理员属地划片管户的方式上，不适应专业化管理需要。4、对大企业和中小型企业标准不统一，各地设置不同标准。如何界定大企业标准问题，各地对大企业的认定标准有所不同，不利于分级分类专业化管理。（二）税收征管资源与税源专业化管理不相适应1、税源管理专业化管理和优化人力资源配置矛盾日益突出。当前，基层管户多、人手少、干部年龄老化，压力大，日常事务性工作负荷重，几乎覆盖了对纳税人的所有涉税事项，量多繁杂，重点税源与一般税源在管理方式和手段上区分不大，轻重难分、往往造成“丢了西瓜，撒了芝麻”，加之要完成各种临时性工作，使税收管理员疲于应付、力不从心，导致难以对管区内较大企业或重点项目实施精细化管理，不能全面了解掌握纳税人的生产经营和纳税情况，对容易出现问题的环节分析不透，不能深入企业，只能“蜻蜓点水式”的简单了解掌握情况2、税收管理员管户形式和内容不完全统一，存在重形式轻内容现象。现行税收管理员制度实行“管户与管事、管理与服务、属地与分类管理相结合”的原则，“科学化、专业化、精细化”管理功能不突出，面临“横管不到边，纵管不到底”的现状，税收管理员管户针对性不强，不能准确把握企业生产经营及财务管理状况，对容易出现问题的环节掌握分析不透，了解不深不全，重点不突出，由此造成了重点企业不能重点管理的被动局面。3、税收管理员获取涉税信息渠道单一，税收情报信息不对称的问题日益凸显。随着经济全球化的深入发展，跨国公司海外投资频繁，经济活动及涉税信息的国际化与税收管辖权局限于一国境内的矛盾不断加剧，跨国经济交往中信息不对称的问题日益凸显。其中,最突出的是关于纳税人国外经济活动以及境外收入、成本费用情况信息的不对称。二、国外税源专业化管理主要做法 (一)税务机构设置与管理模式相匹配1、美国税务机构精简灵活。在美国，与联邦制相适应，税务机构分为联邦、州和地方三级。联邦税务机构即国内收入局（以下简称IRS），具有层级少、扁平化的特点，工作任务都与税收事务密切相关，很少安排大量人力、物力用于上下级内部管理或承担过多的社会活动，人力资源主要用于纳税服务和税务审计。在征集税收之外，IRS意识到应更好地理解不同纳税人的需求和遵从风险。在组织结构重组上，改变以往按地区和服务中心为基础的做法，围绕纳税人类型、遵从风险建立组织结构。IRS设立了4个主要执行部门，其中工薪和个人投资管理局负责仅有工薪收入和简单投资收益的纳税人的税收管理；小型和自雇企业主管理局负责自营事业、出租房地产等个人纳税人和资产在1000万美元以下的小企业的税收管理；大企业和国际税收管理局负责总资产1000万美元以上的企业和国际税收纳税人的税收管理；免税机构和政府组织管理局负责非营利性的免税组织和州与地方政府机构的税务管理，以及员工的退休计划和基金等报税业务。2、美国税收管理模式比较规范。美国的税收管理模式以纳税人自主申报纳税为前提，以纳税评估（税务审计）为核心。据IRS前人力资源部主管詹姆斯奥莫莱介绍，IRS目前税收征收率高达87%，税收成本率约为0.5%，人均征税约1000万美元。美国税收管理模式的重要基础是对涉税信息的掌握能力。而澳大利亚的大企业及国际税务局把精力集中到为纳税人提供更好的服务，以及处理审计、转让定价和资本弱化等问题上。税务人员的层次从整体上来说比其他部门要高，一般具有各种知识背景，如会计、律师、经济师、统计人员、金融分析师和商业分析人员，还雇佣一些专业人士，如具有金融管理、信息技术、人力资源管理和项目管理经验的人员。(二) 纳税服务与税收执法并重。1、美国“以服务为治税宗旨”。美国是最早提出纳税服务概念的国家。在美国有句名言“人的一生唯有死亡和纳税这两件事是不可避免的”，可见美国居民的主动纳税意识很强。因此，美国提倡“以服务为治税宗旨”的理念，做好服务是美国税务机关义不容辞的责任。在制度方面，1998年通过联邦税务局重构与改革法法案后，美国联邦税务局的使命被定义为“通过帮助纳税人理解和履行纳税义务，通过公正执行税法，为纳税人提供高质量的纳税服务”，纳税服务成为美国税收管理工作的重点。2、澳大利亚“让纳税人遵从更容易”。澳大利亚的纳税服务强调“以人为本”的纳税服务理念，以“让纳税人遵从更容易”为目标，在税收制度的制定上充分考虑纳税人的切身利益，在实际办税过程中切实为纳税人着想、有针对性地提供纳税服务，提高纳税人的税法遵从度。3、开展个性化服务。澳大利亚的纳税服务也不是单纯的为服务而服务，其目标是根据企业不同的税法遵从度进行划分：一方面，减少对纳税遵从度高的纳税人的管理关注度，为其提供更加个性化的优质服务；另一方面，强化对纳税遵从度低的纳税人的关注，提高税收技术分析和风险识别能力。（三）税收情报交换多部门协作，共同协税护税1、税源监控多部门协作机制形成了法治化。许多国家都对行政协助和行政委托所涉及的若干事宜作出了明确、可操作的规定。2、多部门联合税源监控。如美国规定，联邦、州政府各部门、联邦各级法院每年都应向税务部门提供包括货币收付报告、国外银行账户、犯罪活动情况、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、租赁权证等各种信息，商店应义务代收零售商品的消费税，邮政部门则对以邮递方式进行的纳税申报进行协助。3、部门协作采用信息共享与代征税款方式。避免了由于税务机关获取的信息不完全而导致过高的税收征管成本和过低的税收征收率，以提高税收征管的效率。三、对我国税源专业化管理的建议（一）在税源管理对象上实行科学分类，多元化管理1、突出大企业和重点税源企业的管理与服务。坚持对税源的分级分类管理，在实现对中小企业集群化管理，个体工商户社会化管理的基础上，把大企业、重点税源企业作为税源专业化管理改革的切入点和核心内容，通过提高管理层级，上收客户服务、风险分析识别、风险应对等核心职能，整合优势资源，发挥各层级的比较优势，实现对大企业和重点税源企业的集约化管理、个性化服务，促进合作与遵从。2、实施中小纳税人集群化管理。把握中小企业税收征管规律性，把税收风险管理的一般要求和中小企业税收征管流程紧密结合起来，实施批量管理。以行业管理为突破口，通过数据筛选、典型分析、数据采集、指标及管理点归纳等措施，建立起行业征管模型，达到规范行业管理、提升征管效能、遏制征管风险的目标。3、实施特殊事项项目化管理。重点对不同企业不同行业的重点风险环节进行项目化管理，通过数据筛选、应对策略确定、应对任务的分配等形成项目化管理报告，从而从点上扫除税收风险。4、零散税收社会化管理。针对零散税收分布面广、数量多、规模小、税额少的特点，对零散税收实行社会化管理，充分发挥社会综合治税功能，从而节约征管资源。（二）在纳税服务方面，丰富服务内容，提升服务质量1、规范纳税服务标准。建立和完善以纳税人满意度等为内容的纳税服务指标体系，完善服务管理机制、服务公开机制、服务责任机制和政策服务机制、办税服务机制、咨询服务机制和信息服务机制；规范服务的内容、标准和方式，保证纳税人涉税信息欲取则能取，形成环节少、效率高的程序性服务体系，最大限度地保障纳税人的合法权益。3、推进现代服务方式，开展多元化服务，完善个性化服务机制。一方面建立以网上办税为主体，上门办税、电话办税、短信办税、邮寄办税等方式为补充的多元化办税体系；另一方面对重点税源企业开展个性化服务，把重点税源企业作为高端客户对待，并为其提供量体裁衣式的税收服务，使企业在服务中得到感化、得到教育、从而提高税收遵从，进而控制风险。尝试建立大企业的客户协调员制度，选择业务精、思想好、能力强的干部作为大企业的客户协调员，进行一对一贴近式服务，帮企业开展“健康体检”，帮助企业发现履行纳税义务方面的缺陷，增加企业自查自纠机会。4、建立开放的绩效评估体系。制定出包括战略服务目标、年度服务计划、持续性服务措施和与绩效管理有关的追责与激励机制等可测度指标规范，把绩效建设与优化纳税服务结合起来，及时准确衡量服务质量，检验服务实施效果，给纳税人带来实实在在的好处。（三）优化资源配置，发挥人力资源潜能1、将管理员划分为专业化管理和基础管理两大类，扬长避短，合理分派任务，实现工作效能最大化。将各种年龄、知识和能力结构的干部都能人尽其才，消除苦乐不均现象，实现人力资源配置的“合理结构”，实现管理员之间的相互制约。2、整合资源，组建专业型应对团队。针对风险等级高、业务程度复杂、综合技术应用要求高的事项，抽选分析能力强、管理经验丰富、业务水平高的税务干部，组建专业化风险应对团队，发挥人才互补性。专业化团队专门从事纳税评估、税务审计等。 （四）构建与税源管理专业化要求相适应的税收情报管理机制1、借鉴国际经验制定税收情报交换操作规范。建立由各级政府牵头的联席会议制度，开辟与各涉税部门的沟通联系渠道，建立健全信息共享机制。2、突出情报驱动下的信息管税。推动和实现税务部门单一管税向社会综合治税的转变，组建情报管理机构，重视数据信息情报管理的工作规划、基础数据的质量管理、第三方情报的获取，结合税种的特点，深化技术工具应用，大力强化数据信息情报的整合分析应用，为