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海 曙 法 制议提案专刊第十二期宁波市海曙区人民政府法制办公室 2005年12月19日目 录专题研讨 如何撰写代表议案和建议 编者按随着依法治国方略的不断深入、推进，近年来，代表、委员们参政议政的热情也不断高涨。表现在议提案工作上，呈现出以下特点：一是代表提出的议案和建议数量在增加（2003年议案23件，建议52件；2004年议案30件，建议68件；2005年议案46件,建议55件。）；二是涉及面在拓宽，涉及全区工作的各个方面，从原先城建环保类居多开始转向社会保障类、法治类、交通类等比例增加。三是质量在提高，许多代表在会前做了细致的调研，对有关问题进行了研讨和论证。但随之出现的问题也不容忽视，即议案建议的格式、内容等方面不够规范。本文作者结合几年来的工作实际，就如何写好议案建议进行了探讨，希望对大家今后的议案办理工作能有所裨益。如何撰写代表议案和建议 近年来，根据人大议案建议收集的情况来看，呈现出以下特点：一是代表提出的议案和建议数量在增加，二是涉及面在拓宽，三是质量在提高。但也有不少问题存在：一文多事，分类模糊，未按规定程序和时间，字迹不清，地址不详等。怎样才能写好代表议案和建议，便于承办落实，既能被采纳，又能取得实效。根据相关规定精神，结合工作实践，谈一点粗浅的看法和意见，供大家参考。 一、议案、建议概述 代表提出议案、建议是执行代表职务，参加行使国家权力的一项重要工作，对推动、改进政府工作有重要作用。今年办理工作会议上，常务副区长胡军指出“办理代表议案、建议对改进政府工作有着重要的作用，是政府的职责所在，责无旁贷。” （一）议案 议案是有提出权的机构或人民代表，向同级人民代表大会或其常务委员会，提请审议事项的建议性公文。 议案是一种特殊的公文，它是供各级人民代表大会和各级人民代表大会常务委员会在开会期间审议使用的一种书面文件。 1.议案特点： (1)主体法定性。由十个以上的代表联名向代表大会提出。 (2)内容特定性。宪法和人民代表大会组织法规定，议案的内容，必须是属于人民代表大会及其常委会职权范围之内的事项。超出人大职权范围的议案，不会被大会接受。 (3)提起时效性。议案必须在各级人民代表大会或其常委会举行会议期间提出，否则也不会被列为议案。 (4)方案可行性。适合提交人大会议审议的事项，必然是重要事项，而且议案中提出的方案、办法、措施，也必须是切实可行的，才有可能获得通过。 此外，针对性、必要性、务实性、可行性，这都是议案必须具备的品质。实事求是、脚踏实地、符合人民群众的意愿和要求，这些都是撰写议案的基本原则。 2.议案的分类 (1)立法性议案 立法性议案主要在两种情况下使用：一是政府机构制定了某项法律或法规之后提请人大审议通过时；二是建议、请求某行政机构制定某项法规时。前者如国务院关于提请审议中华人民共和国著作权法(草案)的议案，后者如关于尽早制定我省普及九年制义务教育实施条例的议案。 (2)重大事项的决策性议案 关于财政预算决算、城乡发展规划、重大工程上马以及政治、经济、文化、教育、科技、卫生等领域中的重大事项的决策，需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案，就属于重大事项的决策性议案。如国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案。 (3)任免性议案 行政机关向权力机关提请任命、免去或撤消行政机关工作人员职务，请求人民代表大会审议批准的议案，就是任免性议案。如海曙区人民政府关于提请等同志职务任免的议案。 (4)建议性议案 以行政部门的身份向权力部门提出建议，也可以使用议案。这种议案有些像建议报告，供人民代表大会审议、采纳。 （二）建议建议是指由人大代表个人或联名提出，其内容和时间没有限制，提出后由人大常委会的办事机构交有关单位研究办理。 （三）人大议案、建议、政协提案之间的区别 1、议案与建议的区别： （1）内容不同。议案涉及重大问题，建议可涵盖多方面问题，适用范围广，事无巨细都可提出。 （2）程序不同。议案有一定的呈文程序，建议则不需。 （3）时限不同。议案必须在大会期间提出，建议在会议期间、闭会期间都可提出。 2、议案与提案的区别 （1）性质不同 人民代表大会是国家权力机关，人大议案具有法律的约束力，起法律监督作用，承办单位必须执行。而政协是统一战线组织，根据其职能，政协提案不具有法律的约束力。 （2）产生的过程和处理方式不同 人大议案须由法律规定的单位以及一个代表团或者达到法定人数的代表提出，经过人民代表大会或人大常委会审议确定；政协提案由政协的参加单位、专门委员会、委员个人或委员联名提出，经政协的工作机构提案委员会审查立案。 （3）内容不同 人大议案必须是属于人代会职权范围，而政协提案的内容不限。 3、建议与提案的区别人大代表建设（批评、意见）和政协提案相似。政协提案是参加单位、专门委员会、委员或委员联名向全体会议或常委会提出，经提案委员会审查立案，交有关单位研究办理。承办单位对人大代表建议和政协提案的办理方法基本相同。 二、议案建议的写法 议案全文由标题、主送机关、正文、落款组成。正文包括提出议案的案由、案据和方案三部分。具体格式见附件。 (一)标题和主送机关 1、议案的标题 议案的标题采用常规公文标题模式，有两种写法，一是发文机关案由文种，二是省略发文机关，案由文种。前者如市人民政府关于提请审议市乡镇企业条例的议案；后者如关于加强公共基础设施管理的议案。议案标题一般不能采用发文机关加文种或者只有文种的写法。 2、议案的主送机关 议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会，不能有其他并列机关。要采用全称或规范化简称，不得随意简化。 (二)议案的正文 1、案由(标题) 2、案据 案据，顾名思义，这部分要提供提出议案的根据。由于内容不同，这部分的篇幅长短在不同议案中会有很大差异。如市十二届人大三次会议第229号议案关于加快海曙区非成套房改造步伐的议案 （见样稿），这个案据和常规的根据、目的、意义式的公文开头很接近。有时案据部分内容很复杂，文字也很多。如国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案，案据部分超过全文的一半，对于这样一个耗时耗资十分巨大的工程，将理由阐述的充分一些，是很有必要的。有时案据可以写得很简短，如市政府关于提请审议宁波市预防职务犯罪条例的议案，就是一个比较常见的“目的式”写法，不过三四行、百余字而已。 3、方案 方案部分，就是对提请审议的事项或问题提出解决的途径、方法的部分。如果是提请审议已制定的法律法规的，解决问题的方案就在法律法规之中，这部分只需写明提请审议的法律法规的名称即可，但要把法律或法规的文本作为附件。如果是任免性议案，要将被任免人的姓名和拟担任的职务写明。如果是提请审议重大决策事项的，要把决策的内容一一列出，供大会审阅。如果是建议采取行政手段解决某方面问题的，要把实施这一行政手段的方案详细列出，以便于审议。不能只指出问题，而没有解决问题的方案。 4、结语 结语是议案的结尾部分，主要用于提出审议请求。一般都采用模式化写法，言简意赅。如干部任免议案“ 这个草案业经区政府同意，现提请审议。” (三)签署和日期 一般行政公文，最后签署的都是发文机关的名称，而议案有所不同，由所有提出的代表签名。日期格式与一般行政公文相同。 三、议案建议撰写注意事项 （一）会前要有充分的调查准备，深思熟虑后再动笔。人大代表提出议案和建议、批评、意见是执行代表职务、反映群众呼声和要求的重要形式。人大代表只有深入实际调查研究，了解各种情况后，才可能提出人民群众迫切需要的议案和建议、批评、意见。尤其是向大会递交的议案，会前对案由、案据、方案等，更应做好充分准备，届时动笔写起来就得心应手，成竹在胸，议案也会有深度、有质量。前二年有单位反映自己提出来的议案自己办现象，就是这些代表在提起议案时只凭直观现象，没有深思熟虑，三思而后行。在提起有关自己单位的事的议案或建议时，若能深慎行事，站在全局高度上、高屋建瓴，就可以避开“自己提自己办”，方能起到代表执行职务、行使职权的作用。 （二）要抓住大事、重点事提出。所谓大事、重点事，就是事关我区的政治、经济、科学、文化、卫生、环保、民政、计划生育等各方面工作的重大事项和人民群众普遍关注的“热点”、“难点”问题，也即我区的重要事务。只有抓住大事、突出重点，才能使议案和建议、批评、意见显得有份量，有价值，含“金量”就高。不要或尽量少写那些争钱、争物的事。如今年提交的关于加强区档案馆建设的议案、关于加强农村股份经济合作社管理的议案、关于解决既无社保又无医保的“双无”居民生活保障的建议等，这样才能体现出人大代表参政议政的水平和管理国家事务的能力。 （三）针对案由的注意事项： 1、案由题目要选准。写议案和建议的题目不要太大，题目大了，案情说不清，难以提出切实可行的具体建议。如：关于加强精神文明建设的建议和关于深化改革的建议等这些题目就比较大，其必然导致的结果便是相关内容的空泛。我的意见是：题目宜小不宜大，要以小见大才能体现出议案建议的高质量。如我区前几年有些代表提出的关于要求加快西渔公司沿街出租房整治的建议、关于对小区绿化养护工作的建议等，承办单位便于办理，而且办理的效果较好。 2、案由要从实际出发。案由虽然较好，但由于人力、物力、财力等诸多因素的制约，超越本区职权范围难以解决的，本届政府任期内或下届政府任期内都难以办到的事情，最好面对现实，少提或不提。如关于规划建设宁波城市体育广场的建议、关于实施旧村改造的议案等即使提出来，承办单位也难以落实，或只能以解释或说明情况作为答复。代表提议案或建议要从实际出发，提本届政府任期内或一、二年内就能办到的事情。这样，人民群众看得见，能感觉到人民政府在为人民办实事、办好事，才能真正体现人民政府为人民的宗旨。 3、案由题目要新颖。如果是党委、政府正在着手或已经着手在办的事情，一般不要再提。若要再提应开掘新意，提出更加完善和更加有效的新举措，能有参考价值，能被党委和政府所重视、所采纳。但要注意，有些题目虽然新颖，但限于各种条件而不能马上办到，直至三、五年内还难办到的就最好不提。建议虽好，案由亦新，但限于职权，只好搁置。 4、案由分类要明确。目前，我区的议案网络办理系统将议案（建议）分为财政经济类、工业交通类、城建环保类、科教文卫类、法治类、社会保障类、商贸流通类、农业农村类及其他类。代表撰写尽量能分类标识，以便操作。 （四）案情内容要具体实在。一张议案表所写的内容和所提出可行的建议和意见要有真知灼见，实事求是，仗义直言，对提出的批评、意见要有真凭实据，不能道听途说，捕风捉影，敢于触及具体人和事，不能搞空空如也，言不及义。否则，承办单位难以操作和办理，也不易被承办单位所采纳，更谈不上言听计从。 （五）要按规定程序提出。属于代表个人及其亲属的事情，属于小集团利益的事情最好不作为议案和建议提出；属于对党的各级组织的建议，应向有关党组织反映，而不要向人大及其人大常委会提出。 （六）要一案一事。为了便于议案的交接与办理，一张议案表要求写一件事，不要一案多事。如果一案多事，不便于承办单位办理，还容易造成相互扯皮、踢皮球的现象发生。如关于要求拓宽整治道路的建议因涉及一文两个事项，确定由谁主办就比较难。如果一件事确需几个相关单位联办的话另当别论，由政府办公室来协调解决。如关于进一步完善宁波南站广场管理的议案因牵涉多个部门，则由区府办牵头办理。 （七）要注意提出的时限。在大会会议期间，主席团要审议通过的关于代表议案和建议、批评、意见的提出和处理办法中有一条重要规定就是议案的截止时间。这个“截止时间”可以说是法定时间，在大会主席团规定截止时间之后，提出的议案，均作为建议和批评、意见处理。我在具体操作时，往往遇到“截止时间”已过几个小时后，还有代表送来议案表，要求作议案处理。但由于过了“截止时间”，只能按规定改作为建议办复。这个“截止时间”一要遵守，二不要忘却。 （八）要注意行文规范。行文要流畅，字迹、条理要清晰，内容要完整。这就要求代表手写的要把议案表写工整、规范、整洁，同时，代表的地址及姓名等个人信息表述要完整。否则，易造成文印员的输入困难，降低办理工作效率，致使答复回函无法反馈寄达。这一点也非常重要。附件： 关于加快海曙区非成套房改造步伐的议案（节选） 海曙区是宁波市的中心城区，是全市的政治、经济、文化、商贸中心。海曙区目前所剩的非成套房还有38.5万平方米，占全市三区总数的三分之二。 一、海曙区非成套房现状（略） 二、加快非成套房改造的必要性 1、建设宁波“一城两心”工程需要 作为宁波传统的主城区，随着宁波东部新城的开发建设，海曙的商贸、经济中心地位受到很大的挑战，为适应宁波的“一城两心”建设，凸现海曙传统优势，势必要尽快推进非成套房改造，改善中心城区形象，推进功能性板块开发建设，构筑具有海曙特色的商贸高地，成为宁波的政治、文化、商贸、金融中心。 2、全面完成全市非成套房改造的需要 前文已提到，海曙区非成套房占全市三分之二，且情况复杂、难度大，全市非成套房改造的成败很大程度上取决于海曙的非成套房改造进程，因此，要实现政府向人大作出的2007年前改造完毕的承诺，尽快推进海曙区的非成套房改造尤显必要。 3、改善中心城区居民居住条件的需要 宁波城市建设近年来发生了翻天覆地的变化，现有的非成套房跟周围建筑的反差很大，生活相当不便，居民要求改造的呼声很强烈。如莲桥街地块中部分是低洼积水地段，