行政决策是行政管理活动的首要环节和重要基础.doc

经济与行政管理毕业论文 Xxx xxx大学 行政决策是行政管理活动的首要环节和重要基础，一切行政活动都有赖于正确的行政决策予以指引。如何优化行政决策、提高行政决策水平，是行政管理活动需要着力解决的理论和现实问题。本文认为，提高行政决策水平，除注重技术性手段外，根本在于确保行政决策的正义性，核心在提升其合法性，关键在增强其科学性。正义性、合法性、科学性相互依存，联动运作，共同构成了我国行政决策应遵循的价值维度。 行政决策是行政管理活动的首要环节和重要基础，一切行政活动都有赖于正确的行政决策予以指引。随着我国政治体制改革的深化和社会主义市场经济体制的完善，行政管理活动的环境日益复杂，行政决策涉及的因素日益增多，行政决策的难度日益加剧，因而对行政决策提出了更高、更新的要求。在行政决策过程中遵循正义性、合法性、科学性的价值维度，是社会主义民主政治的本质要求，对于促进行政决策的优化、提高行政决策水平具有十分重要的理论价值和现实意义。一、行政决策应遵循正义性维度 正义问题是政治哲学研究的核心问题之一，也是进行理论政治学研究必须首先解决的价值问题。“正义之所以是首要的，在于正义的要求超过其他道德利益和政治利益，无论这些利益可能有多么迫切。”1在20世纪的理论政治学的讨论中，正义问题一直是个热点，几乎所有的政治学家都必须借用这个概念。1971年，约翰罗尔斯发表了著名的正义论，以“公平的正义”（Justice as Fairness）观念为核心，提出了著名的两个正义原则。英国学者威廉葛德文也认为：“用道德上的正义作为研究政治真理的标准是恰当的。”2并在其既有世界性影响的代表作政治正义论中对正义进行了这样的描述：“在同每一个人的幸福有关的事情上，公平地对待他，衡量这种对待的唯一标准是考虑受者的特性和施者的能力。所以，正义的原则，引用一句名言来说，就是一视同仁。”3显然，这里的正义意指政治活动能保证权力的归属属于全体人民，政治运作能维护人民的利益，促进人的全面发展，使广大人民尽可能充分地享有民主。 “社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”4这是正义原则在制度层面的最高体现，也是社会主义对正义的最根本的维持。毛泽东同志曾经指出：“共产党人的一切言论行动，必须符合最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”5邓小平同志更是准确地把握了这一原则：“要能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”6党的十六大又指出，“在任何时候任何情况下，都必须坚持党的群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。”7这是我国对正义的政治追求，也是正义原则在国家政治生活中的集中体现。政治与行政的关系告诉我们，行政决策解决了政治资源的定位和分配问题，也决定了行政管理活动的方向及方式取舍，它以其特有的结构形式和功能影响、制约其他行政管理活动发挥作用的限度和范围，以其特有的权威引导和保证社会发展的方向。行政决策对整个行政管理活动的影响和作用，无论是在广度、深度和强度上，都是其他行政管理活动所无法比拟的。从这个意义上说，行政决策是行政管理活动的先导，其本身的正义性是政治正义性得以贯彻和体现的重要载体。我国社会主义民主政治的本质决定了我国行政决策必须首先解决好其正义性问题，坚持把“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和归宿点”8，做到决策体制符合民愿，决策目标体现民情，决策方式考虑民力，决策过程尊重民意，决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众的根本利益。 实际上，“经济人”假设告诉我们，即使在社会主义市场经济条件下，政府官员和其他社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者。在政府官员的效用函数中，包括他自己的利己目标和他的委托人希望他最大化的目标，而这两个目标对政府官员的行为有着不容忽视的影响，往往需要政府官员在两者之间做出取舍或有所侧重。“承认市场经济就是承认个人目标效用最大化的合理性，承认个人具有充分的选择权利的合理性”9，这就导致行政决策主体的决策并不一定以广大人民群众的根本利益为最高准则。与此同时，“特殊集团”为了实现自己的利益，往往谋求政府保护，进行“寻租”活动，这就可能导致决策主体以牺牲人民群众的利益来保证“特殊集团”的利益，从而出现部门利益化、利益审批化等现象，这违背了行政决策的正义原则，也是和社会主义民主政治的本质要求想悖的，正如赫费所言：“如果法和国家制度通过蔑视个体的或弱势群体的利益来保障一个社会的协调、效率、安全和稳定，那它就是不合理的、非正义的。”10要消弥制度性规定与现实实践之间的鸿沟，确保行政决策能贯彻和体现正义性原则，需要注意从以下方面入手：1. 行政决策主体要变革决策观念。首先，要树立“决策为民”的观念。行政决策主体要坚持以“三个代表”重要思想为指导，以国家宪法、法律为准绳，站在最广大人民群众根本利益的立场上进行决策，把人民的要求作为行政决策的根本出发点和基点，把人民的实践作为决策形成的根本源泉和基础，把人民的利益作为判断行政决策正确与否的根本标准和尺度，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。其次，要树立全局观念。在制定决策方案时要以党和政府的方针政策为指导，从本地区本单位的实际出发，做到贯彻中央精神与立足本地实际相结合，全局利益与局部利益相统一，在二者发生矛盾时，个人利益和局部利益要自觉地服从大局利益，必要时牺牲个人和局部利益以维护大局利益。2. 实现对决策权力和决策过程的有效监督。人的理性是有限度的，要增强行政决策的正义性，确保行政决策能真正为最广大人民群众谋利益，就必须对决策系统进行有效的监督制约。这包括人大对政府的法律监督和工作监督，包括监察部门对其他行政部门的监督，包括不同层次的政府及其部门之间的相互制约和监督，也包括舆论监督等其他各种形式的民主监督。这种监督不仅要在制度规范上确立下来，而且要在权力分配和组织体系中确立下来，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”11。3. 建立健全行政决策失误的责任追究制度。所谓行政决策失误的责任追究，指行政决策主体在制定和实施行政决策的过程中，由于错误或不当决策而导致社会经济、政治发展的不良后果，侵犯了公众利益和公民的基本权利，决策者必须为此承担相应的政治责任或法律责任，从而鞭策决策主体提高责任意识和决策效率，促进行政决策的正义性和科学性。二、行政决策应遵循合法性维度 合法性（Legitimacy）不是一个专门学科的专有术语，哲学、政治学、法学和社会学等领域都在高频率借用这一概念，合法性成为了一个重要的价值评判工具。合法性的最初含义是指国王有权即位是由于他们的“合法”出身。中世纪以来，这一涵义发生了变化，它不再仅指“统治的合法权利”，而且指“统治的心理权利”，也就是人们从心理上认同并接受统治。现在的合法性意思更为明确，“意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。因此，即使我们对政府并没有什么特别的好感，我们通常也要服从它。”12这里所谈的行政决策的合法性，指行政决策主体凭借非权力因素和非暴力因素手段，通过一系列的意识形态、组织架构、行政绩效及其公众形象等积极影响，是社会公众产生的对行政决策的心理认同程度，它具体体现为社会公众对决策过程、决策目标、决策内容及决策执行的满意度、支持度和参与度。有了决策受体的心理认同，权力才能转化为权威，行政决策的进行才有了力量源泉，其执行才能得以顺利开展。相反，如果行政决策的合法性不足，其决策过程和决策内容不能为社会公众所认可所接受，那么决策主体的凝聚力和号召力就会减弱，行政决策就难以保证正确的价值旨归，其执行效果也会大打折扣。如果行政决策的合法性不复存在，而需要依靠国家机器进行强制执行，行政决策的目的就难以实现，也势必会强烈地冲击政府和政党的合法性基础，就会出现政局不稳，党内人心涣散，党外人心思变。对此，江泽民同志曾经说过：“一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得广大群众的支持，就势必会垮台。”13 在我国经济转轨和社会转型时期，行政决策成本的分摊，行政决策不当导致的利益分配不公，行政决策执行的失当，使行政决策的合法性受到了一定的冲击。首先，行政决策合法性的基础薄弱。关于合法性的基础，不同学者有过不尽相同的表述，但其群众基础却是公认的。在我国现行的决策机制中，决策主体是行政机关和某些特定的国家机关和社会组织，决策体制包括决策中枢系统、咨询系统和信息系统，14从中几乎看不到普通群众的身影，决策成为了“精英政治”，广大人民群众对决策的过程、内容知之甚少。其次，部分群众出现了负向政治心理。15由于现行决策机制的缺陷，由于某些决策主体权力运用不当，更由于人们在决策执行过程中被动、机械的地位，“人们对权威的认同程度在不断下降；对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步；中央政府关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制。”16按照戴维斯的J型曲线理论的原理，不断滋长的期望挫折感或对社会现实的不满，终将酝酿成社会骚乱或政治动荡。社会公众政治功效感的弱化，负向政治心理的出现，势必冲击行政决策合法性的基础，使行政决策无法得到正确的贯彻和有效实施，降低了行政决策的效能。 在我国这样一个处在后发外生型现代化过程中的国家，适度的合法性是行政决策所必需的。要保证政治稳定，实现行政管理的现代化和科学化，必须努力克服目前已经存在并有可能扩大的行政决策合法性危机：1. 要确保行政决策的正义性，并以此作为合法性提升的逻辑起点。如前所述，正义性是我国行政决策的根本出发点和归宿，更是其合法性的优位和前提。特别是在现代社会，随着教育水平的不断提高，自然的非神圣化，生活的契约化以及国家与社会的适度分离，使广大人民群众的政治认识与行为能力大有改观，自由、民主、公正、人权、契约等凸显正义原则的观念深入人心，成为当今社会基本的价值共识，承认、尊重并体现这些基本价值，成为行政决策必须面临的价值选择。行政决策只有真正代表最广大人民群众的根本利益才能获得合法性基础，离开了正义性，合法性的构建将会失去坚实的理论基础。2. 要努力拓宽人民群众参政议政的渠道、途径，促进决策民主化。“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。”17只有让更多的人民群众参与决策，了解决策内容及过程，才可能有序地拓展行政决策的群众基础。（3）建立健全重大行政决策社会公示制度，加大对行政决策的宣传力度。无论怎样扩大人民群众直接参与行政决策，这种参与都是有一定限度的。要扩大行政决策的影响力及人民群众的认同程度，可以对重大行政决策进行社会公示，在决策执行前加强对行政决策的宣传，留给决策受体一个认知、适应、接受的心理过渡期，以便能够从理性的角度分析这种决策与自身利益的关系，变“要我接受”为“我要接受”，从而提升广大人民群众对行政决策的心理认同程度。三、行政决策应遵循科学性维度 行政决策的科学性，指行政决策主体能坚持实事求是、一切从实际出发的原则，运用科学的理论、方法和手段进行决策，正确处理与决策客体、决策受体的关系，使主观的决策活动符合客观规律，最终解决行政管理的实际问题。从狭义来讲，正义性问题侧重于行政决策的实体价值，科学性更侧重于决策的技术层面。从广义来讲，科学性的内涵非常广泛，正义性、合法性都可以看作科学性的内在要求和体现。 实现行政决策的科学性，提高我国行政管理科学化水平，是国际、国内形势发展的客观要求。经济全球化、信息化、市场化与民主化是当代四大国际性潮流，这四大潮流交互作用，给各国带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。18在这一大背景下，行政决策的难度不断加大，一旦决策失误后果非常严重。不断发展的国内外形势，迫切要求我们做到行政决策的科学化：1. 建立科学合理的决策体制。首先，要结合政治体制改革的深化，完成决策权力在各级行政管理层之间的合理划分，实现事权划分，明确责任，明确决策权的归属，并相应划分决策收益和决策风险，这是决策科学化的基本前提，也是市场经济条件下决策主体多元化、独立化的客观要求。对此，党的十六大、十七大两次强调，要“依法规范中央和地方的职能权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。”19其次，要妥善处理好集体决策与个人负责的关系，该分工负责的，职责权限要明确，不要事无巨细都搞集体讨论，搞形式上的集体领导，实际上无人负责；该集体决策的，要严格按规定的程序和原则进行，避免少数人擅自做主。第三，要建立健全决策信息子系统，加强体制外政策研究组织建设。要积极完善情报信息系统，充分利用体制外政策研究组织更大的独立性和客观性，与体制内政策研究组织相辅相成，形成优势互补，建立起一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系。2. 规范决策程序，实现决策过程的制度化、程序化和法制化。从行政决策议题的提出，到调查研究、开会讨论形成多种备选方案以及聘请专家咨询、论证和进行可行性分析以选出最优方案，再到决策领导层表决通过，各个环节、各个单元都必须有严格的规范。其次，要完善行政决策执行再决策机制。由于决策环境、主要任务目标、路线的变化，人们认识的深化及决策偏差和负效用的产生，在决策方案社会公示后及决策执行过程中，需要根据信息反馈对原决策方案作必要的补充或修正，即行政决策执行再决策。这是行政决策必要的延伸和补充，既有利于纠正行政决策的偏差，也有利于后继决策的科学化。再次，要把实