我国耕地保护制度及其评价——南农土管专业的教案 PPT课件

1 我国耕地保护制度及其评价 第4讲 2 第一节耕地保护概述 3 一 耕地保护的概念 耕地是指种植各种农作物的土地 灌溉水田 望天田 水浇地 旱地 菜地 水田 水浇地 旱地 耕地保护是指人们为保证耕地的永续利用和为可持续发展提供基本保障所采取的措施 4 耕地资源 耕地的环境条件 耕地数量保护 耕地质量保护 耕地保护的内容和任务 5 二 我国耕地保护的目标我国耕地保护的目标是保证现有耕地的面积不再减少 并通过各种措施 使耕地的质量有所提高 耕地保护目标的实现有赖于土地开发 复垦与整理 严格控制建设占用耕地 充分挖掘原有建设用地潜力是控制现有耕地减少的重要途径 耕地质量保护是实现耕地保护目标的重要保障 6 粮食安全 社会稳定 生态安全 经济 金融 安全一个国家耕地资源的多少 直接决定这个国家农产品的自给程度 对于一个人口比较少的小国而言 农产品是否自给也许并不十分重要 他们可以通过国际贸易解决农产品的供给问题 但对于像中国 印度这样的人口大国而言 农产品的自给程度如何 完全不能与小国相提并论 它对世界农产品市场的供求平衡和价格影响都将是巨大的 现在世界上进口农产品的国家大多数是经济实力很弱的发展中国家 出口农产品的主要是发达国家 因而 中国如果不能立足于国内生产解决农产品的供给问题 对发展中国家极为不利 而对发达国家极为有利 中国作为负责任的发展中大国 不能让弱小的发展中国家感受到雪上加霜的竞争压力 中央党校徐祥临教授 中国土地 2007年第9期 刺激供给 耕地问题的另一面 7 三 耕地保护制度 土地用途管制制度 农用地转用审批制度 基本农田保护制度 征收土地审批制度 非农业建设占用耕地审批制度 占用耕地补偿制度 土地开发 复垦和整理 8 9 第二节耕地总量动态平衡 10 对耕地总量动态平衡的理解 耕地数量的平衡 耕地数量 耕地质量 耕地数量 耕地质量 产出水平 11 耕地总量动态平衡制度包括 严格控制耕地转为非耕地占用耕地补偿制度耕作层土壤用于造地省级人民政府保护耕地的责任等 12 1 控制各项非农业建设占用耕地 用途管制制度 土地利用年度计划 农用地转用审批 用途转用许可制 一 严格控制耕地转为非耕地 13 2 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼 土地管理法 第36条第三款 3 生态退耕要有计划地进行 全国土地利用总体规划确定了到2010年的生态退耕目标为5217万亩 在国家提出生态保护和建设目标后 林业部门规定25度以上坡耕地必须退耕 长远规划25度以下部分坡耕地也要退耕还林 草 所确定的生态退耕面积远远大于土地利用总体规划确定的退耕指标 如四川土地利用总体规划退耕面积为500万亩 而省政府提出要退耕1000万亩 陕西省仅1999年退耕面积就达315 7万亩 而土地利用总体规划确定到2010年的退耕及灾毁面积仅710万亩 国务院关于完善退耕还林政策的通知 国发 2007 25号 为确保 十一五 期间耕地不少于18亿亩 原定 十一五 期间退耕还林2000万亩的规模 除2006年已安排400万亩外 其余暂不安排 14 土地管理法 第31条规定 国家保护耕地 严格控制耕地转为非耕地 国家实行占用耕地补偿制度 非农业建设经批准占用耕地的 按照 占多少 垦 补 多少 的原则 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的 应当按照省 自治区 直辖市的规定缴纳耕地开垦费 专款用于开垦新的耕地 省 自治区 直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划 监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地 并进行验收 二 占用耕地补偿制度 15 耕地占用补偿制度是指经国家有关部门的批准占用耕地进行非农业建设的单位 应当按照 占多少 垦 补 多少 的原则 负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地 或者按照有关规定缴纳耕地开垦费 由有关部门组织开垦新的耕地的制度 16 耕地占用补偿制度包括以下主要内容 1 对象是占用耕地从事非农业建设的单位 2 开垦耕地的责任者是占用耕地的单位 17 根据目前建设用地情况 责任人分为三种情形 城市建设用地区统一征地后供地的 承担造地义务的责任人为市 县人民政府 对于城市建设用地区外建设项目用地 承担开垦耕地义务的责任人是建设单位 县 市人民政府地政部门负责监督和验收 村庄 集镇建设占用耕地 承担开垦耕地义务的责任人是农村集体经济组织或村民委员会 县 市人民政府地政部门负责监督和验收 18 3 基本要求 从事非农业建设的单位占用耕地后 应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地 4 缴纳耕地开垦费 在特殊的情况下 可以免除用地单位开垦耕地的义务 改为由用地单位缴纳耕地开垦费 以缴纳耕地开垦费代替开垦新的耕地 法律规定了二种 用地单位没有条件开垦新的耕地 开垦的耕地不符合要求的 19 5 省级人民政府在占用耕地补偿制度中的职责 制定开垦耕地的计划 对建设单位和县 市人民政府开垦耕地进行监督 组织开垦耕地 20 土地管理法 32条规定 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤 用于新开垦耕地 劣质地或者其他耕地的土壤改良 三 建设占用耕地的耕作层利用 21 土地管理法 第18条规定 省 自治区 直辖市人民政府编制的土地利用总体规划 应当确保本行政区域内耕地总量不减少 土地管理法 第33条规定 省 自治区 直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划 采取措施 确保本行政区域内耕地总量不减少 耕地总量减少的 由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地 并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收 个别省 直辖市因土地后备资源匮乏 新增建设用地后 新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的 必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量 进行易地开垦 四 省级人民政府在实现耕地总量动态平衡目标中的责任 22 1 区域范围 耕地总量不减少目标的实现是以省 自治区 直辖市为单位 2 实施措施 占补平衡 省 自治区 直辖市耕地总量减少的 国务院责令在规定的期限内组织开垦与所减少的耕地的数量与质量相当的耕地 并由国务院土地行政主管部门 数量 会同农业行政主管部门 质量 验收 23 易地开垦 个别省 直辖市 确实因为土地后备资源匮乏 新开垦的耕地不足以补偿所占用耕地数量的 必须报经国务院批准 减免本行政区域内开垦耕地的数量 进行易地开垦 说明 1 原因 个别省 直辖市确因本行政区域内土地后备资源匮乏 2 自治区不适用这一规定 24 第三节基本农田保护 25 一 基本农田保护制度 一 基本农田和基本农田保护区的概念基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测 依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地 基本农田保护区是指为了对基本农田实行特殊保护 而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特定保护区域 26 二 基本农田保护制度的主要内容基本农田的规划 划定 保护 监督 管理 以及违反基本农田保护规定的处罚办法等 二 基本农田保护区的划定 一 划定基本农田的依据划定基本农田的依据是土地利用总体规划 县 乡镇规划 二 划入基本农田的耕地范围1 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮 棉 油生产基地内的耕地 2 有良好的水利与水土保持设施的耕地 正在实施改造计划以及可以改造的中 低产田 也应划入基本农田保护区 3 城市蔬菜生产基地 4 农业科研 教学试验田 27 三 划定基本农田保护区的数量要求 土地管理法 34条规定 各省 自治区 直辖市划定基本农田的数量应当占本行政区域耕地的80 以上 全国土地利用总体规划纲要 2006 2020年 全国耕地保有量规划到2010年 2020年分别保持在18 18亿亩 18 05亿亩 规划期内 确保15 6亿亩基本农田数量不减少 质量有提高 28 三 基本农田保护的有关规定 一 基本农田数量保护1 基本农田保护区依法划定后 任何单位和个人不得改变或占用 2 经国务院批准占用基本农田的 当地人民政府应当依法修改土地利用总体规划 并补充划入数量和质量相当的基本农田 3 禁止在基本农田保护区内建窑 建房 建坟或者擅自挖沙 采矿 取土 堆放固体废弃物 禁止任何单位和个人闲置 荒芜基本农田 29 相关说明 经批准占用的基本农田 满1年未使用而又可耕种并收获的 由原耕种的单位或个人恢复耕种 也可由用地单位组织耕种 1年以上未动工建设的 应当按省级人民政府的规定缴纳闲置费 连续2年未使用的 经国务院批准 由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权 该幅土地原为农民集体所有 交由原集体经济组织恢复耕种 重新划入基本农田 承包经营基本农田的单位或个人连续两年弃耕抛荒的 由原发包单位收回承包经营权 30 二 基本农田的质量保护1 利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力 2 县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田地力分等定级办法 3 凡是向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾 污泥的 应符合国家标准 31 三 基本农田保护的监督管理1 在建立基本农田保护区的地方 建立层层责任制 2 县级以上地方人民政府应当建立基本农田保护监督检查制度 3 县级以上地方人民政府地政部门 农业行政主管部门有权责令纠正发生在本行政区内的破坏基本农田的行为 32 四 违反 基本农田保护条例 的处罚1 有下列行为之一的 依照 土地管理法 和 土地管理法实施条例 的规定 从重给予处罚 1 未经批准或采取欺骗手段骗取批准 非法占用基本农田的 2 超过批准数量 非法占用基本农田的 3 非法批准占用基本农田的 4 买卖或者以其他形式非法转让基本农田的 33 2 破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的 由地政部门或农业主管部门责令恢复原状 可处1000元以下罚款 3 在基本农田内建窑 建房 建坟 挖砂 采石 采矿 取土 堆放固体废弃物或从事其他破坏活动 毁坏种植条件的 依法责令限期改正或治理 恢复原种植条件 并处以占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款 构成犯罪的 依法追究刑事责任 4 侵占 挪用基本农田的耕地开垦费 构成犯罪的 依法追究刑事责任 尚不构成犯罪的 依法给予行政处分或纪律处分 34 第四节我国耕地保护制度实施评价 35 一 中国耕地资源变化态势分析 一 中国耕地面积变化历史阶段分析根据国家统计局 农业部 原国家土地管理局和国土资源部的统计资料 中国耕地面积1957年达到高峰 其后经历了一次大幅度的减少 第二次大的滑坡发生在1965 1977年 第三次耕地面积减少在1980 1988年 第四次为从1992年持续至今 1 1957 1964年 平均每年减少耕地106 4万公顷 2 1965 1977年 平均每年减少耕地31 3万公顷 3 1980 1988年 平均每年减少耕地42万公顷 4 1992 2003年 平均每年减少耕地62 5万公顷 36 37 二 中国耕地变化方向分析 耕地变化方向 补充耕地和减少耕地 耕地补充 历年土地整理复垦开发增加的耕地面积为20 30万公顷 其中 以土地开发增加的耕地面积最多 1999年除外 农业结构调整增加的耕地面积则越来越少 其中2000年最多 为31 26万公顷 到2003年降为3 28万公顷 耕地减少 生态退耕是近年耕地减少的最主要的方向 在2003年生态退耕面积占耕地减少面积的78 建设占用和农业结构调整导致耕地减少的面积占20 40 其中建设占用耕地面积近年来呈现上升的趋势 灾毁耕地面积所占比例相对较小 国务院关于完善退耕还林政策的通知 国发 2007 25号 为确保 十一五 期间耕地不少于18亿亩 原定 十一五 期间退耕还林2000万亩的规模 除2006年已安排400万亩外 其余暂不安排 38 二 中国耕地保护中存在的主要问题及原因 一 耕地保护中的主要问题1 土地供求矛盾突出 耕地流失依然严重2 违法占地 低效占地现象依然严重3 补充耕地重开发 轻整理复垦4 耕地补充存在占优补劣现象5 耕地利用效率存在下降趋势6 耕地质量存在下降乃至退化现象7 耕地生态环境破坏严重农业活动造成的面源污染日益严重 工业 三废 对农业的点源污染正由局部向整体蔓延 39 二 原因分析1 耕地保护战略方面的原因 我国在总体上是以农业为主的 工业化水平处于中期阶段的发展中国家 长期以来在战略上对耕地利用以取得最大化的农产品数量为主要目标 对耕地的可持续利用重视不够 忽视耕地资源的生态保护 我国现行的耕地保护政策 主要是考虑国内粮食的供需平衡问题 而且主要是关注耕地的数量 这在一定程度上就造成了耕地质量的下降和生态环境的退化 40 2 经济机制方面的原因 目前 我国的耕地保护工作仍然是以行政管理 法律管理为主 经济机制在耕地保护中的作用还没有得到充分应用 过于低廉的价格导致耕地资源的过多占用或不当占用 由于土地农转非过程中存在着巨大的利益差 也促成地方政府在经济利益的驱动下滥用征地权 随意修改规划等非法行为 3 行政管理体制方面的原因 由于地方政府将经济发展与耕地保护的职能集于一身 因此有时候国土管理部门只能服从当地政府的局部和短期需要 城乡土地统一管理的体制还没有完全确立 区域土地利用规划乃至耕地保护政策对于城市建设的约束力不强 重城 轻乡 重工 轻农 重国有 轻集体 农地质量的监测与保护的工作主要由农业行政部门承担 这也使得耕地数量保护与质量保护难以协调同进 41 4 制度保障方面的原因 乡 镇 村 组 队 三级是集体土地的所有者 但由于农户承包权的财产权性质不够明确 其利益经常受到农村各种税费的分享 土地征收范围没有严格限制在公共利益的范围内 有效控制土地供应总量的管理制度没有形成 缺乏对耕地占补平衡责任与权利进行监督与检查的制度 以及耕地保护的目标责任制还不够完善 5 技术支持体系方面的原因 土地利用规划制度方面的不足 如何利用土地 过分强调下级服从上级 规划与用地实际脱离 缺乏对耕地质量 生态环境的预警 预报和评估标准与技术体系 42 三 耕地保护政策的反思及调整方向 总体评价 耕地保护的政策目标并没有实现 而经济发展的交易成本却大大增加 一 现行耕地保护政策的矛盾 1 耕地总量动态平衡与区域资源禀赋 耕地现状 后备耕地资源 的矛盾 2 规划指标分解与区域发展差异 土地供需状况 的矛盾 二 土地利用政策思路的调整 1 建设占用耕地指标分解的区域差异化 从资源配置效率的角度出发 在保障经济发展的前提下 应该赋予经济发达地区更多的非农建设用地占用耕地指标 2 基本农田布局和耕地总量动态平衡的区域调整 将东部地区的基本农田指标转移到中西部地区去 全国实现耕地总量动态平衡 但东部地区不用实现耕地总量动态平衡 43 三 市场经济条件下耕地保护制度创新面临的主要障碍 1 耕地利用和保护的外部性2 耕地保护的市场失灵 1 市场建设不完善 市场机制未能充分发挥作用 经济自由不足 交易行为受限 土地流转 价格体系的不完善 土地征收 配套制度的滞后 2 市场自身的缺陷 导致耕地资源的低效配置 从农业生产的角度来看 农民一头是购进化肥等农业生产资料 一头是卖出粮食等农产品 问题是众多分散的农民处于双重的市场垄断之下 不利于耕地的合理利用和有效保护 偏低的土地征收价