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经评审的最低价中标法实践评析 潘海美( 厦门市建设工程造价管理站, 厦门 361004)摘 要 “最低价中标法”是建筑业市场体制的内在要求, 是在建筑业市场运行中产生的新模式。在福建、湖南、四川等地,“经评审的最低价中标法”近年来已在具有通用技术、一般功能标准的工程项目招标 中逐步得到推广, 取得了许多实效, 但也暴露了一些问题。本文对最低价中标法的应用进行了全面 分析, 并结合我国目前建筑市场的实际情况, 提出了优化“最低价中标法”的对策和建议。关键词 最低价中标法; 评标; 评析中图分类号 F407.9文献标识码 B文章编号 1002- 851X(2006)09- 0092- 03首先“, 最低价中标法”显著降低了招标工程中标价。据了解, 自厦门市2003 年4 月率先实行“ 最低价中标”以 来, 福建省部分设区市随后试行经评审的“ 最低价中标”办 法。在2003 年4 月至2005 年4 月两年间, 厦门、泉州、漳州、 南平四市采用经评审的“ 最低价中标”办法招标工程累计1101 项 , 预 算造 价926.86 亿 元 , 中 标 造 价737.83 亿 元, 降 幅为23.37% ; 同时“, 最低价中标法”作为一种评标方法还 具有操作上的优越性, 较之以前采用的综合评标法, 简化 了评标过程, 谁的报价低谁中标, 减少了评标过程中的人1 “最低价中标法”概述2000 年1 月1 日正式施行的 中华人民共和国招标投标法规定的评标办法主要有两 种, 即“ 最低价中标法”和 “ 综合评估法”。至此“, 最低价中标法”这种以前不提倡甚 至被禁止的评标方式, 终于明确了其合法地位, 从而同国际上通行的评标方法接轨。“ 最低价中标法”也 称“ 经 评 审的 最 低 投 标 价 法 ”, 是 指“ 在投标文件能够满足招标文件实质性要求的投标人 中, 评审出投标价格最低的投标人, 但投标价格低于其企 业成本的除外”。为因素; 由于在工程招标这一敏感环节执行了“低价中标原则”, 评标过程和评标结果都是客观公正的, 从源头上预防了徇私舞弊等腐败现象; 再者, 最低评标价中标制度可 以确保有实力、有先进施工技术的优秀投标人最大限度地 发挥自身潜能, 体现了保护先进的良好氛围。而实行“ 最低价中标法”最根本的意义在于“, 最低价 中标法”是建筑业市场体制的内在要求与建筑业市场运行2 “最低价中标法”的操作实践评析“ 最低价中标法”在国内 实 施之 初, 曾 在 业 内 引 起 很大震动。92CONS TRUCTION ECONOMY现状的矛盾中产生的新模式, 是市场经济发展的必然结果, 真正反映市场的需求, 符合市场经济规律。作为市场主 体的招标人都追求经济效益最大化, 合理低价中标符合市 场经济规律, 是业主应享有的权利。当然“, 最低价中标法”作为一种新生事物, 在实施过 程中不可避免地出现了一些问题和难点:第 一 , 有 些 投 标 人 为 了 获 取 更 多 的 市 场 份 额 , 以 排 挤其他竞争对手为目的, 以低于企业成本的价格恶意竞 标, 这是目前最突出的问题。 招标投标法中明确规定, 中标价不得低于成本。此处的企业成本是指投标人为完 成 投 标 的 建 筑 工 程施 工 任 务 所 必 需 的 企 业 生产 成 本 , 包 关 于 进 一 步 完 善 建 设 工 程 最 低 投 标 价 中 标 办 法 若 干规 定, 从 八 个 方 面 完 善 厦 门 市 最 低 投 标 价 中 标 办 法 ; 同 时 造 价 管 理 部 门 也 出 台 了 限 制 投 标 单 位 不 合 理 低 价 的 最 低 控 制 线 管 理 文 件 , 从 各 方 面 完 善 了“ 最 低 价 中 标法 ”的 操 作 , 并 逐 步 发 展 成 现 在 的“最 低 价 中 标 法 ”。建 设 工 程 经 评 审 的随着“ 最低价中标法”的全面推广及相关配套市场环境的逐步成熟, 这种不合理低价的现象已有所改观。数据 表明, 厦门市2004 年实施“ 最低价中标法”之 初, 当 年9 月 全市招标项目共22 个 , 投 标 价 较业 主 控 制 价( 或 标 底) 的平均降幅为20.13% , 其中最大降幅55.06%“;最低价中标括直接费和间接费。但有些投标人基于对“最低价中标法”实施两年之后的2005 年12 月, 全市招标项目共33 个,平均降幅为10.68% , 其中最大降幅36.27% 。这一方面和 厦门近两年来基础建设步伐加快、建设产品投入多、供需 矛盾较为缓和有关, 另一方面也说明经过一段时间的实 践, 企业也已认识到不合理低价并不是对应“ 最低价中标 法”的唯一法宝。第二, 如何界定“ 低于成本”是一个难题。这里所说的 成本, 是指投标人的个别成本, 由于每个投标人的管理水 平、技术能力及其他条件均不相同, 因此即使完成同样的 招标项目, 其个别成本也不可能完全相同。企业的实际成法 ”的 片 面 理解, 一 味 想 方 设 法 地 降 低报 价, 一 时 间 投 标价 较 业主 控 制 价( 或 标 底) 的 降 幅大 大 拉 升, 有 的 投 标 价 低 到 不 可 思 议 的 地 步 ( 据 不 完 全 统 计 , 最 高 降 幅 达68 % ) 。并且投标人降低投标报价的手法层出不穷, 如利 用一个工程量清单子目需对应若干定额子目进行报价的 情况, 有 意 减 少 定 额 子 项, 降低 清 单 子 目 综 合 单 价 , 更 有 甚者, 直接在工程造价汇总表上修改汇总结果, 降低工程 总价。可以看出, 在这个阶段, 投标人在标报价时并未从企 业实际及成本的角度出发, 而是一味寻求低价, 这是投标 人面对新的招投标方式的应激反应, 当然这种反应是基 于投标人在“ 最低价中标法”实施之初对其理解较为片面 时所作出的最简单、最直接的反应。本招标人是无从获悉的,招标人委托咨询机构所提供的工程预算是根据造价管理部门公布的造价依据及信息价编 制 的, 一 般认 为 是 社 会 平 均 成 本 。所以, 何 谓“低 于 成本”, 如何确定合理低价, 是一个棘手的问题。目前, 在评标过程中对于不合理低价的界定, 主要依靠造价管理部 门发布的“ 最低控制线”, 即工程造价各组成要素包括人 工、材料、机械单价及工程管理费用在造价管理部门发布 的综合价的基础上, 允许下浮一定的幅度, 作为最低控制 线, 低于此线, 评委即可判断为不合理低价。对于这个问 题, 笔者认为不妨换个角度考虑, 企业的成本价从某种程 度上说属于商业秘密, 评标时花大力气来确定某一企业 是否低于成本报价似乎没有必要。投标人为何不计成本 盲目低价, 无非是想在中标后找机会补回价差, 一旦这种盲目低价引发了招标人的担忧,也引发了建设各方对最低价中标法的剧烈争议, 相当一部分业内人士认为:(1)采用最低价中标会引导施工企业过度的无序的低价竞 争, 不利于建筑业的发展, 也不利于建筑市场的健康发展; (2) 如此之低的报价使人很难相信承包人还有利润空间, 无利可图的竞争将带来质量和工期方面的问题; (3) 从个 别城市的试行情况看, 最低价中标后, 施工企业为了获利, 会想方设法促成设计变更, 结果是决算价远远超出中标 价, 使最低价中标失去了意义。可能性不存在了,之消失了。与之相对应的盲目低价的现象也就随以 上 这 些 顾 虑 就 目 前 来 说 并 不 是 多 余 的 ,都 有 发生 的 可 能 性 。 为 此 , 各 地 建 设 管 理 部 门 快 速 反 应 , 相 继出 台 了 相 关 配 套 管 理 办 法 。以 厦 门 为 例 , 为 了 保 障 厦 门 市 建 设 工 程 最 低 投 标 价 中 标 后 的 工 程 建 设 顺 利 实 施 , 出 台 了 厦 门 市 建 设 工 程 最 低 投 标 价 中 标 后 工 程 建 设 管 理 暂 行 办 法, 针 对 实 施“ 最 低 价 中 标 法 ”, 对 建 设 各 方 包 括 建 设 工 程 质 量 安 全 监 督 机 构 、检 测 单 位 、施 工 图 审 查 机 构 、施 工 单 位 、勘 察 设 计 单 位 、监 理 单 位 、建 设 单 位 都 提 出 了 新 的 要 求 ; 之 后 , 在 总 结 一 年 来 实 施 情 况 的 基 础 上 , 厦 门 市 建 设 与 管 理 局 于 2004 年 4 月 又 出 台 了第三, 施工企业之间存在串标现象。有些投标人为避免中标价格过低, 不惜代价私下另找几个建筑企业陪标, 从而哄抬报价, 造成中标价居高不下, 与预算价、标底价相 差无几的“ 低价不低”现象。这违背了招投标“ 三公一诚”的 原则, 损害了招标人的合法利益。从表面上看, 这些问题是由于采用了最低价中标法 而引起的, 但事实上产生这些问题的根源在于我们的建 筑市场环境, 而不是最低价中标法本身。93招 标 投 标经济建筑 2006.9 总第 287 期CONS TRUCTION ECONOMY2006.9 总第 287 期 经济建筑评 标 委 员 会 应 当 严 格 按 照 规 定 的 程 序 和 要 求 进 行3 .3评标3完善“经评审的最低价中标法”“ 最低价中标法”在各地 试 行之 后, 总 结 了 一 些 经 验 做法, 同时为了充分发挥“ 最低价中标”的优势, 使招标投 标达到令人满意的效果, 针对目前存在的问题, 应从以下 几个方面对这种评标方式进行优化和改进:评标委员会负责人要认真组织评标活动,不论技术标评委还是经济标评委都要详细了解工程情况,认真审阅投标文件。评标过程中要防止技术标与经济标脱节评审, 施工方案中的技术、质量和安全、文明施工措施必须在 报价中有相对应的费用来保证, 经济标评委要对投标报价 进行必要的清算分析和比较。投标文件出现下列情形之 一的, 可对其进行重点评审: (1)投标人的投标报价明显低 于其他投标报价的, 投标人的投标报价明显低于投标人 投标报价平均值的; (2) 不可竞争费用未按有关规定足额 报价的; (3)投标文件中存在其他重大的、需要澄清或者说 明的问题的。同时, 投标人不得将下列不可竞争费用降低 标准计取: (1)现场安全、文明施工措施 费; (2)劳 动 保 险 及 劳保统筹费用; (3)省 级 以 上 财政 、税 收 、物 价 等 部 门 批 准 的税金和行政性规费; (4) 招标文件中已明确价格的甲供 材料设备及暂定费用;( 5) 其他按照法律法规规定不可竞 争的费用等。建设主管部门应更新管理思路3.1“ 最 低 价 中 标 法 ” 不 仅 对 投 标 人 提 出 了 更 高 要 求 ,也 对 建 设 主 管 部 门 提 出 了 新 的 管 理 要 求 :一 是 创 造 培育 完 整 的 社 会 信 用 体 系 ,体 现 诚 实 信 用 的 价 值 和 失 信违 约 的 代 价 。要 建 立 建 筑 行 业 中 有 关 企 业 、产 品 和 建 筑活 动 的 各 种 信 息 , 方 便 查 阅 和 索 取 , 使 招 投 标 的 双 方 都对 对 方 情 况 有 个 基 本 的 了 解 ,建 筑 业 信 息 集 中 管 理 将产 生 巨 大 的 社 会 管 理 能 力 ;同 时 发 挥 社 会 舆 论 的 监 督作 用 , 提 高 施 工 单 位 承 诺 的 价 值 和 违 约 成 本 , 真 正 体 现企 业 信 誉 的 具 体 价 值 。 二 是 政 府 有 关 部 门 还 应 当 制 定对 工 程 项 目 出 现 的 违 约 行 为 的 快 速 处 置 办 法 ,保 证 建设 项 目 不 因 违 约 而 停 建 , 保 证 守 约 方 的 利 益 不 受 损 害 。三 是 强 化 标 后 履 约 情 况 和 工 程 质 量 的 监 督 检 查 , 对 查3.4招标人应做好报名参与投标单位的资格审查工作实行资格预审的招标工程, 招标人应严格按照招标实 的 典 型 案 件 要 进 行 通 报 , 并 将 有 关 企 业 列 入“黑 名公告或者招标邀请书中确定的方法进行资格预审。资格预审的方法应体现择优原则, 合法合理并尽可能量化, 以 确保实力强、业绩优、信誉好的报名企业能够参加工程的 投标。资格预审合格的投标申请人过多时, 招标人应当综 合考虑企业的资质、信誉、财务状况、业绩、获奖和在建工单 ”, 尽 快 完 善 建 安 信 用 监 管 系 统 , 招 标 办 要 根 据 建 筑业 信 用 体 系 建 设 的 相 关 规 定 , 尽 快 出 台 企 业 市 场 清 出 制 度 , 对 信 用 等 级 较 差 、被 列 入 黑 名 单 的 企 业 限 制 参 与 投 标 直 至 清 出 市 场 。3.2工程造价管理体系需进一步市场化程以及项目经理的有关情况,从中择优确定不少于三家“ 最 低 价 中 标 法 ”是 完 全 市 场 化 的 做 法 , 但 国 内 造价 管 理 体 系 的 市 场 化 程 度 未 能 完 全 适 应 其 要 求 。2003 年 建 设 部 颁 发 的 建 设 工 程 工 程 量 清 单 计 价 规 范是 推 行“ 最 低 价 中 标 法 ”的 重 要 平台, 计 价 规 范将 统 一 项 目 编 码 、项 目 名 称 及 工 程 量 计 算 规 则 、计 量 单 位( 四 统 一) 作 为 强 制 规 范 , 对 于 具 体 项 目 单 价 的 生 成 , 无 论 是 招 标 人 还 是 投 标 人, 全 国 各地 主 要 依 赖 的 仍 然 是 国 家 定 额 体 系, 整 个 评 标 过程 也 完 全 围 绕 定 额 体 系 进 行 。这 种 做 法 显 然 不 能 适应 市 场 的 要 求, 也 造 成 了评 标 过 程 中 完 全 依 赖 定 额进 行 评 标 的 局 面 。随 着 市场 经 济 的 发 展 , 国 家 定 额 体 系 应 主 要 为 各 级 政 府 编 制 投 资 计 划 宏 观 控 制 预 算 使 用 , 施 工 企 业 应 形 成 企 业 内 部 定 额 体 系 , 为 实 际 编 制 投 标 报 价 所 使 用 , 应 当 鼓 励 投 标 人 拥 有 独 立 的 估 价 信 息 。企 业 应 结 合自 身 特