行政诉讼起诉期限举证责任之实证分析.doc

行政诉讼起诉期限举证责任之实证分析 行政诉讼起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服具体行政行为，向法院提起诉讼请求救济的最长时间限制。我国行政诉讼法及司法解释规定，超过期限的起诉，将不被受理或者被驳回，因此，起诉是否超过法定期限往往容易成为诉争焦点。在诉讼中，任何主张的提出都伴随着证据的支撑，当是否超过法定期限成为诉争焦点时，随之而来的问题就在于举证责任的分配，即由谁来证明起诉超过了法定期限，或者由谁来证明起诉没有超过法定期限？再者，法院能否依职权对起诉是否超过期限进行审查，也是问题所在。在本文中，笔者试图通过对两起行政诉讼案的分析，来解读上述问题。 一、神话公司诉市建设局城建行政处罚案起诉期限的举证责任分配 案情：2006年3月，原告神话房地产公司经批准在市区芙蓉路开发芙蓉商住小区。2007年5月，芙蓉小区竣工，神话公司陆续将房屋交付给业主使用。2007年9月，经举报，被告市建设局发现芙蓉小区第3、4、5栋未经过竣工验收备案即交付使用，违反相关规定，于9月25日作出16号行政处罚决定，对神话公司处以罚款8万元，并责令其立即采取补救措施。该处罚决定载明了诉权和起诉期限。神话公司认为16号行政处罚决定违法，于2008年1月22日向法院起诉，请求撤销该处罚决定。市建设局答辩称，神话公司的起诉超过了起诉期限，16号处罚决定于2007年10月15日送达给神话公司，并由公司行政主管陈某在送达回证上签署姓名和时间，市建设局在举证期限内向法院提交了16号处罚决定的送达回证。在庭审中，神话公司主张起诉没有超过起诉期限，送达回证上的收件时间有明显的改动，实际收件时间是2007年12月15日。经查明，送达回证上的签收时间 “2007年10月15日”中的月份确实有明显改动。 关于起诉期限的举证责任，最高人民法院关于执行若干问题的解释（以下简称若干解释）第二十七条规定，原告对起诉符合法定条件承担举证责任，但被告认为原告起诉超过法定期限的除外。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（以下简称证据规定）第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限，由被告承担举证责任。这两个条款都将起诉期限的举证责任分配给被告。在本案中，市建设局认为神话公司的起诉超过期限，提交送达回证予以证明，认为送达回证上签收的时间是2007年10月15日，神话公司2008年1月22日起诉，显然超过了起诉期限。市建设局提交送达回证，承担了举证责任，接下来就是证据的认定。经查实，市建设局送达回证上的签收时间 “2007年10月15日”中的月份确实有明显改动，且神话公司对此改动并不认可，依据证据规定第七十一条（六）项的规定，经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案依据。该案中，除了送达回证，市建设局并没有其他证据用来证明起诉超过期限，故对市建设局该项主张的处理应该是：市建设局承担举证不能的后果神话公司的起诉没有超过起诉期限。 从该案中不难看出，举证责任实际上包含着两个层面的含义，一是形式上的举证责任，即通过举证责任的分担，当事人为了避免败诉的风险，向法院提出证据证明其主张的一种行为责任，本案中，市建设局提出送达回证证明神话公司的起诉超过期限即是如此；二是实质上的举证责任，即当诉讼中某事实的存在与否不能确定时，规定应由哪一方当事人承担不利法律后果的一种负担，本案中，送达回证不能单独作为定案依据，而市建设局又无其他证据，导致处罚决定送达的时间真伪不明，这时，市建设局应承担实质上的举证责任，即对其不利的法律后果。在学理上，一般将实质上的举证责任称为证明责任。 那么，为何由被告承担起诉期限的举证责任？ 根据民事诉讼中一般的举证责任分配规则，在诉讼中主张权利发生的当事人应当对权利发生要件事实承担举证责任，相对方对权利发生的欠缺要件承担举证责任。在行政诉讼中，诉争焦点在于具体行政行为的合法性，被告主张其具体行政行为合法，可视为主张“权力发生”，原告主张具体行政行为违法，可视为主张“权力欠缺”， 依据罗马法谚“凡事应为否认之人利益推定之”的精神，被告应对其具体行政行为的合法性承担举证责任。所以，我国行政诉讼实行被告负举证责任，原告仅承担少部分举证责任的分配规则，和民事诉讼“谁主张，谁举证”的分配规则是一脉相承的。 我国行政诉讼法及司法解释对起诉期限作了较为详细的规定，可以分为3种类型：1、当事人知道具体行政行为，且知道诉权和起诉期限；2、当事人知道具体行政行为，但不知道诉权和起诉期限；3、当事人既不知道具体行政行为，也不知道诉权和起诉期限。考察这些规定可知，起诉期限包括两项内容，一是起诉期限的起算点，如行政诉讼法第三十九条规定的“在知道具体行政行为之日起3个月”中“知道具体行政行为之日起”就是起诉期限的起算点；二是起诉期限的期间，如上述规定中的“3个月”即为期间。在行政诉讼中，考查起诉是否超过期限至少需要三项事实：一是起诉期限的起算点，二是起诉时间，三是期间本身，起诉时间和期间本身无须证明，如此看来，证明起诉是否超期就是要证明起算点，而有关起算点的待证事实至少包括下列几种： 1、具体行政行为作出的时间； 2、当事人知道具体行政行为的时间； 3、当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限的时间； 4、当时人知道或者应当知道具体行政行为内容的时间。 分析上述待证事实不难看出，具体行政行为何时作出、当事人是否知道诉权、起诉期限及具体行政行为内容，均涉及到行政机关是否履行了告知、送达、公告等义务，均属于证明行政行为合法的范围，所以，若干解释和证据规定将超过起诉期限的举证责任分配给被告是合理的，也符合行政诉讼中“被告负举证责任”的基本规则。 二、张某诉县工商局工商行政登记案起诉期限举证责任与法院依职权审查 案情：2008年6月11日，张某向县法院起诉称：县工商局在2001年8月1日为第三人华德公司办理工商变更登记及颁发营业执照的行为违反法律规定，导致张某对华德公司的债权不能实现，请求撤销县工商局2001年8月1日为华德公司颁发的企业法人营业执照。法院经审查发现，2002年4月15日该院在审理张某与华德公司的合同纠纷一案时，华德公司将其2001年8月1日办理变更登记后发放的营业执照作为证据提交，并经张某质证，法院据此认为张某2002年4月15日知道具体行政行为，2008年6月11日才向法院起诉，超过法定期限，遂裁定不予受理此案。张某不服，向市中级法院上诉，称行政诉讼中起诉是否超过期限，应由被告举证证明，法院不能主动适用起诉期限制度，请求撤销县法院不予受理裁定。 证据规定第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。有人因此认为，法院不能依职权对起诉是否超过期限进行审查，本案即是一例。2008年9月1日最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定施行后，持上述观点的人认为应借鉴该司法解释的规定，当事人未提出起诉期限抗辩的，法院不应对起诉期限问题进行释明及主动适用起诉期限的规定进行裁判。笔者认为上述观点值得商榷，被告承担起诉超过期限的举证责任，并不排除法院依职权对起诉超过期限进行审查，理由在于： 1、证据规定第四条第三款是指在被告认为或主张原告起诉超过期限的情况下，由被告进行举证证明，该规定仅仅是一个举证责任分配条款，其本身并未禁止法院对原告的起诉是否超过期限进行审查。 2、若干解释第四十四条第一款（六）项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。这就表明，无论是审查立案阶段还是立案受理后，法院都有权对起诉是否超过期限进行审查，并作出相应处理。 3、起诉期限和诉讼时效是两个不同的概念。我国民法通则规定了诉讼时效制度，可见，诉讼时效属于实体权利的意味更重，诉讼时效抗辩权是一项实体性权利，当事人主张与否系其意思自治范畴，司法者应保持缄默和消极，不主动适用诉讼时效制度。而在行政诉讼中，起诉期限是不变期限，超过起诉期限即意味着不能获得司法保护，同时，起诉期限抗辩权属程序性权利，再加上行政行为往往关乎国家和公共利益。因此，行政诉讼不能借鉴民事诉讼中处理诉讼时效的模式来处理起诉期限问题，在诉讼中，法官有义务对起诉期限问题进行释明，并可以依职权对是否超过起诉期限进行审查和作出相应处理。 本案中，张某2002年4月15日就应当知道具体行政行为的内容，即使是县工商局没有告知诉权或者起诉期限，其最迟应当在2004年4月15日起诉，其在2008年才提起诉讼很明显超过了起诉期限，法院依职权对其起诉期限进行审查并无不当，裁定对张某的起诉不予受理是正确的。 法院对起诉是否超过期限进行审查时，宜采取主动审查与被告举证相结合的方式，区分下列情形进行处理：1、在对当事人的起诉进行审查阶段，发现起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理；2、在诉讼过程中，发现起诉明显超过期限，且原告没有说明正当理由的，应当裁定驳回起诉； 3、在诉讼过程中，被告认为原告起诉超过法定期限且提供证据证明的，应当裁定驳回起诉；4、在诉讼过程中，法院依职权或依申请调取相关证据，该证据经当事人质证均无异议且能够证明起诉超过期限的，应当裁定驳回起诉；5、在诉讼过程中，当事人对是否超过起诉期限争议较大，且被告又无证据证明起诉超过期限的，则不应认定起诉超过期限；6、在诉讼过程中，第三人提交的证据能够证明起诉超过期