解读新《闲置土地处置办法》.doc

对比解读新闲置土地处置办法为深入贯彻落实闲置土地处理办法（于1999年颁布施行，以下简称“旧办法”）等文件精神，我市于2007年制定了成都市闲置土地处置工作方案（成办发【2007】94号）（以下简称方案），有针对性的制定了一系列措施。经过政府及社会各方的长期共同努力，我市在盘活存量土地、优化土地资源配置、提高土地利用效率等方面，均取得了显著成效。近日，国土资源部对旧办法进行了修订，并重新命名为闲置土地处置办法（将于2012年7月1日起施行，以下简称“新办法”），进一步强化了政府及相关部门的土地管理职责和宏观调控能力。笔者拟通过对比前后变化，并结合我市实际，对新办法有关重点、亮点问题进行分析解读，希望对有关单位日后实践操作提供一定的帮助。为便于行文，如无特别说明，本文所称“主管部门”即为“市、县国土资源主管部门”；“政府”即为“有批准权的人民政府”或“本级人民政府”；“土地使用权”即为“国有建设用地使用权”；“土地使用权人”即为“国有建设用地使用权人”。亮点一 认定“闲置土地”，不再以延期批准为前提在旧办法中，认定闲置土地需同时具备“未经政府同意”和“超期未动工”两个必要条件。而根据新办法，只要满足“超期未动工”即构成闲置土地，无论是否经过政府延期批准。同时，新办法将“超期未动工期限”清晰的界定为“超过土地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年”。律师观点过去，政府的“延期批准”直接关乎闲置土地的定性，因而土地使用权人违法获取延期批准，甚至与政府串通谋取不正当利益的现象时有发生。新办法最大的亮点，是重新确立了“闲置土地”的认定标准。我们认为，新标准的执行，将极大的限制地方政府及相关部门的裁量空间，有利于准确认定和合理处置闲置土地，促进土地市场良好秩序的形成。亮点二 土地闲置费统一为“20%”在土地闲置费的问题上，旧办法笼统规定为“出让金的20%以下”；对此，方案则要求首先依据出让合同的约定标准；未约定的，应区分用地性质收取不同比例的闲置费。对于土地闲置费的具体征缴数额，新办法加重惩罚措施的意味非常明显，即要求主管部门一律按照土地出让（划拨价款）的20%征缴，且不得列入生产成本。律师观点从以往的“20%以下”变为确定的“20%”，这意味着，在因土地使用权人自身原因造成土地闲置时，一旦闲置期超过1年，就应按照20%的土地价款（划拨价款）征缴闲置费，避免了开发商通过其他账面手段降低损失，增加侥幸心理的可能。同时，由于征缴基数和比例确定，这也将明显限制地方政府自由裁量的空间。亮点三 明确界定“政府原因”政府、政府有关部门的行为（以下简称“政府原因”），是造成迟延开发、土地闲置的重要因素之一。而何为“政府原因”，有哪些具体类型，旧办法及方案均未作出任何规定。此次修订，新办法列举了实践中常见的因“政府原因”导致开发迟延的情况，主要包括：政府未按期交地，致使项目不具备开工条件；总体规划、城乡规划修改，或国家政策变动，造成无法按照原定规划条件、用途开工；因土地信访活动导致无法动工；因军事管制、文物保护导致无法动工开发等。律师观点明确界定“政府原因”，是新办法的又一重大突破。我们认为，在实践中准确界定“政府原因”，是正确划分法律责任，制定合理处置方案的事实前提。对于土地使用权人而言，准确界定“政府原因”，则为其提出合理主张，维护自我合法权益提供有力的法律支持。亮点四 处置方式更显“平等性”当前，因政府原因导致土地闲置的情况占了较大比例，如何盘活利用现有土地，避免产生新的闲置土地，成为焦点问题。对此，新办法要求主管部门必须与土地使用权人协商选择处置方式。下面就新办法重大调整的内容进行分析。 临时用地限二年，“政府收取增值地价”被删除在政府安排临时用地的场合，旧办法及方案等文件均未限制使用时间，新办法对此明确规定：最长不得超过二年。同时根据新办法，临时使用土地增值的，土地使用权人将无需向政府缴纳增值价款。调整用途、规划条件，多缴地价应退还对于变更用途或规划条件的价款结算，旧办法未予涉及；而方案规定，原多缴的地价款不予退还。对此，新办法要求，应按照新用途或规划条件核算、收缴或退还土地价款。律师观点因政府原因导致土地闲置，如交由其他主体临时使用，从维护土地利用现状及保护现有使用权人的角度，笔者认为，应当限定合理的使用年限。同时，在此期间发生的土地增值，理应由原土地使用权人享有。同理，在因政府原因导致土地闲置的情况下，如采用变更用途或规划条件的方式处置土地，从公平划分责任的角度讲，此前多缴纳的土地价款，应当如数退还给土地使用权人。故新办法对土地使用权人投资利益的保护更具合理性。亮点五 完善调查程序，保障信息公开根据新办法，在发现涉嫌构成土地闲置的情况下，主管部门应限期展开调查，下达闲置土地调查通知书，并规定了通知应当调查的内容。同时，为有效履行职责，新办法赋予了主管部门相应的调查措施。经认定构成闲置土地的，主管部门应当下达闲置土地认定书，明确告知认定事实、依据、认定结论等。新办法同时要求，主管部门应通过多种有效途径向社会公开闲置土地相关情况。对于因政府及相关部门的行为导致土地闲置的，还应同时公开闲置原因；并要求，如闲置土地未处置完毕，相关信息不可撤销。律师观点以往的实践中，由于调查程序设置不完善，法律责任不明确，主管部门往往重实体，轻程序，极易对相关权利人造成侵害。同时，由于未对信息公开做出要求，主管部门通常采取不公开、少公开，或选择性的公开，致使错误得不到及时纠正，进而影响闲置土地的合理处置，并对后续纠纷埋下诸多隐患。完善调查程序，保证信息公开，是新办法对政府及主管部门提出的新的、更高的要求。新办法此举，有利于从制度上规范主管部门的行为，减少纠纷，促进土地市场的进一步规范和完善。亮点六 认定“动工开发”标准更清晰正确判断“动工开发”，是认定闲置土地、制定合理处置方案的重要前提。对此，旧办法未做出任何界定；而方案将其界定为“已领取施工许可证，并按批准建设项目和建设方案进场施工”；新办法则进一步细化为：“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”。律师观点此次修订，新办法针对不同类型的工程项目制定了不同的“动工开发”标准，对于施工进度、深度的界定也非常明确、具体，有较强的指导性。我们建议有关用地单位，在项目开发过程中，除了按照规定的期限动工开发外，还应根据项目的实际情况，加大地基基础的施工力度，尤其是在总体投资不足或资金周转困难的情况下，应尽可能首先满足地基基础工程的投入，防止项目用地被认定为闲置土地，从而减少不必要的经济损失。亮点七 预防在先，增设“供地条件”根据要求，主管部门在供应土地时，应确保土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、具备动工开发所必需的其他基本条件。如违反规定供地，相关责任人应当承担相应的法律责任。此外，新办法特别强调，为合理确定动工时间，应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。同时，为加大监督力度，新办法要求，土地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。律师观点区分土地闲置原因，正确划分责任，是合理解决土地闲置的重要依据。然而现实中，造成土地闲置的原因往往有多方面，且相互作用彼此影响。土地权属是否明确，有无法律纠纷，是否具备开发的基本条件等，往往都是影响土地顺利开发的根源因素。与此同时，如果在签订土地出让合同或作出划拨决定时，相关决策主体对土地背景情况的调查分析不足，用地意向人又无从获取相关信息的，则无疑大大增加了土地闲置的发生频率，并加大了对闲置原因的认定难度。因此，在土地供应时，法律应有针对性的对拟供应土地设置相应条件，并赋予相应的法律后果；同时，合理确定动工开发时间、及时汇报项目开发进度等，也将为减少土地闲置起到重要的保障作用，实践中，相关部门及土地使用权人应当严格遵照执行。亮点八 强调主管部门的“违约责任”新办法在“法律责任”一章明确规定，主管部门未按照约定、规定期限、条件交付土地，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。律师观点实践中，由于主管部门具有明显的优势地位，当发生前述违约行为时，土地使用相关权利人通常很难有效追究其相应的合同责任。笔者认为，新办法重申“违约责任”这一概念，是再次强调对主管部门违约行为加以限制，为土地使用权人维护合同利益提供了强有力的法律支持。结语综