社会视角下的失地农民问题

社会视角下的失地农民问题摘要：随着改革开放我国工业化和城市化步伐的加快，由于农村集体土地被大量征用，产生了一个新的社会群体失地农民，并不断地扩大。失地农民的社会保障日益引起社会、政府和民众普遍关注。如何妥善解决失地农民问题，尤其是他们的社会保障问题对社会稳定、建立社会主义和谐社会有着非常深远的意义本文从社会保障的相关内容及概念范畴入手，分析当前我国城市化进程中失地农民社会保障的现状，造成他们困境的原因，随后分析现阶段失地农民社会保障存在的问题及制度缺陷，最后提出了建立失地农民社会保障制度的必然性与可行性。关键词：中国 城市化 失地农民 社会保障一、 失地农民问题的产生（一） 失地农民及其社会保障的内涵1、 失地农民的概况在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。失地农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一特殊称谓失地农民失地农民的产生是城市化进程中的一个正常现象，是一个国家或地区在城市进程中必然出现的一部分群体。目前我国失地农民问题突出表现在三个方面，一是土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多；二是对失地农民补偿太低，不足以解决他们的，长远之计；三是失地农民的社会保障、再就业困难2、 社会保障的内涵社会保障是以国家或政府为主体，依据法律政策的规定，通过国民收入分配，在公民暂时丧失劳动能力或永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时，提供福利或者给予物质帮助的制度安排。社会保障的特点：(1)强制性。社会保障是国家通过法律、法规强制实施的，要求符合条件的企业和劳动者必须参加，国家实施保障制度的经费是依靠国家的力量强制征收的，任何单位、个人不得就社会保险缴费费率和缴费额度讨价还价。社会保险基金的投资运营是依据国家政策、法规运作的，社会保障资金的给付也是依法强制实施的。(2)互济性。社会保障的设立具有国民收入再分配的特性。社会保障资金的筹集具有使国民收入由高收入阶层向低收入阶层转移分配的功能，是使国民收入由效益好的行业向效益差的行业转移支付的特性和代际之间收入分配的特性。同时，社会保障制度将企业和职工缴纳的社会保险费聚集起来，建立社会保险基金。当有人遭遇风险而遭受到经济损失时，可以按规定从社会保险基金领到一定数额的保险金，实现风险分摊、互济互助的作用。(3)储备性。社会保障的参加者，按照国家的规定缴纳一定数额的保险费作为社会保险基金，储存待用。对于劳动者个人而言，在年轻时期缴费，等待达到法定退休年龄以后，领取年轻时储蓄的一部分工资，这实际上是职工工资的延期支付,但是, 这并不影响社会保险的储备特性。(4)补偿性。社会保障给予参加者的物质帮助，限于收入损失的补偿，即在劳动者劳动中断、收入中断时，给予必要的保障。但是，劳动者得到的保障并不是100%的收入补偿，只是一定比例的补偿，即保障劳动者的基本生活所需。3、失地农民的社会保障失地农民是一个由各年龄段组成的复杂群体，对社会保障的需求是多种多样的，除了老年的风险外，还有应对短期内丧失收入来源的风险，又有因转移到非农产业就业所必需的培训、入学等风险。在已有研究中，研究者对失地农民的保障内容、保障责任划分、保障机制运作、发展方向以及如何利用现有的组织资源等方面仍存在许多不同的意见，而要真正解决分歧，立足实际，依靠深入调研了解失地农民的实际情况和需求特点，并综合运用社会保障、制度经济学、公共经济学等理论，分析目前影响政府的制度供给的制约因素，最终才能有针对性地提出解决问题的办法。（二） 中国的失地农民问题及其产生1、 农民失地到失地农民们的产生长期以来，在我国的广大农村地区，土地是农民的主要生产资料，是农民生产和生存发展的基本依靠。但是随着经济的发展和城市化进程的加快，土地尤其是城郊的土地被大量的征用。对于失去土地的农民来说，一方面他们失去了土地，但是另一方面他们的农民身份并没有因为土地的征用而消失，因此他们被称之为失地农民。大批的失地农民游离于城市和农村之中，成为社会中的“边缘群体”2、失地农民对社会经济的影响土地是绝大多数农民的社会保障，农民失地后，由于补偿不足和就业不稳定，生存和发展收到影响。由于多数地方政府采用一次性经济补偿，没有建立系统的、长期的社会保障制度，失地农民难以从根本上解决养老、医疗、以及子女教育等问题。一些失地农民因为不能及时解决生存和发展问题，价值观念及社会心态逐步产生变化，甚至与地方政府产生了对立情绪，出现上访和群体性事件，甚至冲击政府机关。失地农民的心态变化必然会影响其行为，导致社会的不安定。（三） 造成失地农民陷入困境的原因1、 补偿标准不一，安置费用偏低目前，由于政策不一，造成相邻地区、相同时间、相同面积的上地被不同项目征用时，补偿费差距很大，使失地农民无法理解、无法接受。2、 失地农民就业困难，生活水平有所下降失地农民失去了最稳定、最基本的生活来源。土地征用前，农民种田虽然收益不是很好，但这部分收入稳定，为农民提供了最低生活保障。而获得的征地补偿金大部分或全部投入到安置房建设，余下的所剩无几，因而通过就业增加其收入成了最迫切的问题。失地农民的就业能力弱，面对就业竞争，由于年龄、知识、技能方面明显处于劣势地位，求职比较困难。我国失地农民还无法享受到与城镇居民同等的待遇。失地农民在失去了由于拥有土地和房屋而带来的社会保障权利之后,在城里既找不到工作,也无法享受到与城市居民同样的社会保障。征地补偿不足以支付养老、医疗所需要的费用。这使他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体,失去了生活来源,生活水平下降。二、 失地农民及其社会保障现状分析（一） 中国失地农民的现状分析1、 失地农民的数量据国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体变成了国家所有。按照全国土地利用总体规划纲要，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。这意味着失地农民队伍还将继续扩大。从以上数据可以看出失地农民数量在逐年上升。2、失地农民问题对经济社会发展的影响土地是绝大多数农民的社会保障，农民失地后，由于补偿不足和就业不稳定，生存和发展收到影响。由于多数地方政府采用一次性经济补偿，没有建立系统的、长期的社会保障制度，失地农民难以从根本上解决养老、医疗、以及子女教育等问题。一些失地农民因为不能及时解决生存和发展问题，价值观念及社会心态逐步产生变化，甚至与地方政府产生了对立情绪，出现上访和群体性事件，甚至冲击政府机关。失地农民的心态变化必然会影响其行为，导致社会的不安定。大量占用耕地特别是占用基本农田的现象直接减少了我国粮食的总产量。我国粮食人均占有量从1996年的413公斤下降到2003年的333公斤，由于粮食生产锐减，每年形成0.250.35亿吨的缺口，2003年的缺口更高达0.5亿吨，这几年，主要靠挖库存和进口维持粮食供求平衡，按现在的粮食产量，到2030年，缺口将多达2亿吨，严重威胁中国的粮食安全。（二） 中国失地农民的社会保障现状分析1、 补偿安置费标准不一，失地农民应得的补偿无法保证目前，我国很多镇、村经济薄弱，集体收入较少，对于土地补偿费和安置补助费由于缺乏法定的分配细则而被层层截留。各地对征地补偿安置费在分配比例上，有的部分留村，留村的比例也各不相同;在发放时间上，有的一次性发放，有的全额到户，有的分期发放。在发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按征地面积分配。由于缺乏统一的标准，造成分配比较混乱，纠纷不断。2、失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低目前我国社会保障制度很不完善，失地农民的社会保障覆盖面很窄，保障水平也低。如在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1/3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅5.53万人，占失地农民总数的15%；失地农民中已领取各种养老金为4.31万人，占已达到领取养老金年龄标准失地农民总数的47%3、立法层次低，缺乏国家的法律法规依据由于目前国家有关法律法规尚未对失地农民社会保障问题做出明确规定，因此各地在研究制定有关制度和具体政策时无法可依，只能根据各自对有关问题的认识及对制度与政策设计可行性的判断以及当地的客观条件制定行政规章或规范性文件，尤其在有关保障范围、缴费标准、待遇水平等方面的立法依据不足。三、构建中国特色失地农民社会保障的可行性和必然性（一）失地农民社会保障的必然性1、土地保障的替代物无法发挥应有的作用土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础。拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。在城市化进程中，农村集体土地将大量被征用，大量农民将成为失地农民。要由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较长的磨合期和适应期。在这一期间，失地农民由于对城市生活的不适应，大都会表现出对生活前景失去信心。同时，由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的生存、发展问题将成为矛盾的焦点，其结果必然会影响到社会的安定和发展。2、保持社会稳定和经济发展在工业化和城市化的过程中，由于上述的各种原因，失地农民一直徘徊在社会保障这张安全网之外。面对这样庞大的一个群体，如果社会保障问题得不到较好地解决，将对会稳定团结构成相当大的压力，必须引起高度重视。中国社科院发布2005年中国社会蓝皮书预测，失地农民引发社会矛盾在困扰中国六大问题中居首位。2004年130多起农村群体性突发事件，有87起是因农民失地引发的冲突。调查表明，农民维权重心已经从税费负担转到土地纠纷引发农民失地又失业的问题上。一个显著特点是流动人口犯罪比例高，主要是由于农村大量失业人口过剩供给，生活没有基本保障造成的。由于失地农民离城市近，群体性强，失地农民问题没有解决得好，很可能引发社会矛盾。（二）失地农民社会保障的可行性1、构建失地农民社会保障制度具有坚实的经济基础我国整体经济处于快速发展时期，根据国家统计局发布的公告，2008年我国GDP现价总量为30亿元。财政收入达6.13万亿元，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。农村经济日益发展，农民收入逐步提高，处于城市边缘区的失地农民城乡差别正在缩小。因此，我国建立失地农民养老保险制度的物质基础已初步形成。农民的市民化、进而产业的非农化，是城市化进程中的必然产物。也就是说，农民从土地上被剥离出去，是任何发展中国家在经济现代化过程中都必然经历的阶段。但是，这里有个前提，即农民同土地的分离与农民的市民化以及产业的非农化，三者必须同步进行，如此才能协调城乡发展，带来经济和社会的共同进步。2、构建失地农民社会保障制度具有强大的政治基础随着市场经济体制的建立，政府已逐渐淡出直接的经济建设领域，转而承担起社会保/障等市场经济不可或缺的制度建设职能。“三农”问题已引起政府的高度重视，对于解决失地农民的生活保障，据预测2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。民进中央建议国务院尽快制定失地农民社会保险条例，逐步建立完善失地农民的社会保障法律制度。民进中央认为，正在修订的土地管理法拟增加针对失地农民的征地补偿和社会保障的相关条款，但作为一部土地管理的专门法律，不宜对失地农民的社会保障规定过细。而社会保险法作为社会保险领域的“基本法”，在现有条件不成熟的情况下，对失地农民这一特殊群体没有专门条款规定。因此，出台一部包含失地农民就业、养老、医疗等内容的专门法规就显得十分必要。3、 构建失地农民社会保障制度具有广泛的群众基础随着农村经济的发展、城市化的冲击，农民的传统养儿防老的观念已经发生了很大变化，农民要求参加养老保险的意愿越来越强。农民养儿防老的观念呈弱化趋势，而希望通过参加社会保险解决自己养老问题的意愿则不断增强，特别是以产粮为主的地区农民愿意以粮食交换参加养老保险的比例高达78.2%。这说明现行社会保障体系不可忽视农民的养老保险要求，建立失地农民养老保险具有一定的参保基础。参考文献：1、潘光辉：失地农民社会保障和就业问题研究暨南大学出版社